试论我国农村养老保障现状及立法建议

　　〔论文关键词〕农村养老　现状　立法建议
　　〔论文摘要〕本文具体分析了我国农村养老的现状和面临问题，指出以家庭养老为主、社会养老为辅是我国目前农村养老保障的主要形式。随着农村人口结构的改变和农村经济的发展，目前的养老形式面临着诸多问题，急雷立法予以制度化、规范化。针对我国的具体国情，借鉴国内外相关立法经验，笔者提出了实行农村养老保障单独立法，建立以维持年老农民最低生活水平为目标的农民社会养老制度，进一步完善家庭养老的立法构想。
   一、当前我国农村养老保障模式
  养老保障模式是指为保证老人在需要的时候得到赡养的方式和方法。这是农村养老保障立法的基础。八届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五计划”和2010年远景目标纲要》明确提出:“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险。”按照这一指导方针，我国基本形成了“以家庭养老为主体和基础，辅之以集体供养、群众帮助和国家救济相结合的农村养老保障模式”。
  (一)家庭养老，即指由家庭成员尤其是子女负担赡养老人的养老方式。这是当前中国农村使用最普遍的养老方式，也是中华民族传统美德的具体体现。有关资料显示，老年人口的全部经济来源构成中，来自子女供给部分城市占16.8%，镇占21. 0% ,县(农村地区)占38. 1 %。这说明，子女供养在城镇老年人中占有一定地位，而在农村中则占有重要地位。另据民政部门的统计数据表明，截至1999年6月，农村97. 6%的老人仍然为家庭所供养。目前，农村老人中只有2. 4%的“五保”老人才能获得集体养老。
  (二)土地养老。在自给自足的自然经济条件下，土地是农民养老的一个重要保障。土地分配以家庭为单位进行分配，对土地的使用和收益是父母的专有权利。父母退出生产领域后，并不意味着放弃了对生产资料的占有权，子女要想获得土地使用权，必须以赡养父母为前提。千百年来，这种让渡与受让的实践，要求年轻一代必须负责家庭养老。这不但是一种道德约束，而且是一种近乎于因等价交换而产生的强制性义务。直至今日，土地仍然在维系农村养老关系中发挥着一定作用，拥有土地的农民还可以依靠土地的产出作物或有偿让渡给他人使用获得收益来维持生活。
  (三)储蓄养老，就是老年人主要依靠自己平时积蓄维持生活的养老类型。这在农村占有一定的比例。这些人年轻时有所为，年老时也能从事力所能及的劳动，同时没有什么负担，生活上可能比子女要好些，因此他们没有向子女提出赡养要求。但是，也有一些农民因为对养儿防老已丧失了信心，认为只有钱财才是可靠的，因而在年轻时尽可能省吃俭用，节约储蓄以备老年之用。
  (四)集体养老，就是由农村集体经济组织对年老多病、无依无靠的老人进行赡养的制度。集体养老主要包括五保供养、优抚对象中部分老人的优待抚恤、农民退休养老和养老院制度。
  (五)养老保险。从1991年开始，根据国务院的决定，民政部开始有计划、有组织地组织农村社会化养老保险改革的试点。到1998年底，全国已有2000多个县(市、区)的8200多万农民参加了养老保险。
　　二、我国农村养老模式面临的问题
　　从多年的实践来看，以家庭保障为主，多种形式并存的农村养老保障形式不仅符合中国国情，也减轻了社会负担。但是，随着社会的发展，各种养老形式都出现了程度不同的问题，养老矛盾重重，赡养纠纷事件逐年增长。
  (一)大家庭养老格局解体，家庭养老功能逐渐弱化。首先，家庭规模小型化使多个子女合力赡养老一辈的家庭养老基础和优势在逐渐消失。核心家庭、空巢家庭大量涌现，子女结婚成家随即分家析产的现象相当普遍。家庭规模小型化趋势正在摧毁传统大家庭的养老格局，多子女老人吃“转转饭”的现象日益增多。据1982年到1990年两次人口普查，家庭户规模从4. 3人/户降到3. 97人/户。1995年中国人口抽样调查显示，平均家庭户规模降到3. 9人/户;2000年又降到3. 44人/户。中国的家庭结构也转变为以核心家庭为主体的结构，1990年核心家庭占家庭总数的67. 31%，其中父母与未婚子女组成的完全核心家庭占57. 81%，比1982年增长了4.92个百分点。家庭户平均规模的缩小和完全核心家庭的增多导致纯老年户不断增加。1990年人口普查时，城乡合计60岁及60岁以上老年人生活在单身户和一代户中所占比例为25. 6%。据1992年中国老龄科研中心对全国12个省市的一份调查，老人中一代户的比例，城市达到41%，农村达到43% 。1991年中国老龄科研中心老年人供养体系调查资料表明，我国农村60岁及60岁以上老年人完全依靠家庭养老的比例为63 %;而据2001年国家计划生育委员会农村家庭变化课题组调查，这一比例已下降为50%左右。
  其次，人口老龄化加剧了家庭养老的负担。据来自总部位于华盛顿的战略与国际研究中心同保德信金融集团联合发布的《银发中国—中国养老政策的人口和经济分析》报告显示，我国青壮年群体正在缩水，老龄群体迅速膨胀。中国青壮年人口数量将在2015年达到顶峰，随后逐渐下降。到21世纪中叶，中国总计将失去18%一35%的青壮年劳动力。而此时，中国老龄人口总数将达到4亿人，占人口总数的26%左右，超过法国、德国、意大利、日本和英国目前人口的总和。这种人口老龄现象在农村尤为突出。第五次人口普查资料表明，到2000年底，我国60岁以上的农村老年人口有1亿人左右，是世界上农村老年人口最多的国家。我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇的现实，使农村家庭养老不堪重负。
  再者，传统孝道的调整力度减弱。随着家庭人口外流，迫于岗位竞争压力，大量农村的年轻人进城学习或工作，子女无暇顾及在农村的父母。虽然老年人的收人通过子女汇款增加了，但他们在需要时却无法得到子女应有的照顾。传统孝道的调整力度受到削弱，健康不佳的农村老年人在经济供养不足之外，还面临生活不便、照料不够、精神苦闷等问题。
  (二)城市化、工业化的冲击影响着农村家庭养老模式得以存在的经济基础，土地养老形式在逐步弱化。历经时代变迁和社会制度的变革，特别是在实行土地联产承包责任制后，土地已不是父母的私有财产，每人都可依其农民身份依法获得一份土地，而不再以对父母的赡养为必要前提。源于老一辈对土地等家庭财产的控制与让渡的家庭养老模式面临存在的危机。此外，受土地制度、土地数量及土地收入的限制，加上我国农业基本上还是“靠天吃饭”的现状，农村老年人单纯依靠农村可耕地养老的形式日显不足。

  (三)社会养老保险对农民养老保障作用因地区经济发展水平的差异各有不同。在经济比较发达的地区，农民已经过上了温饱生活，具有了一定参加社会保险的经济承受能力。如东莞、温州的一些地方，农村社会养老保险已全面覆盖。浙江省杭州市的乡镇覆盖率已达到95%，一些富裕的农民通过一次性交纳几千元养老基金，已开始按月50元、60元不等数额领取养老保险金。而有些贫困地区农民因难以承受其经济压力和风险，连一般的保费都无法收齐。从目前农民缴费的情况看，人均缴费不到150元钱，根据他们的缴费额，几十年后，平均每人每月拿不到几元钱的养老保险金，根本达不到保险的目的。尽管到1998年底，全国已有30个省、市、自治区的2000多个县(市、区)开展了农村养老保险改革试点，有8200多万农民参加了养老保险，但社会化养老保险对大部分农民来说达不到理想的保障效果。
  (四)农村集体养老面临困境，举步维艰。集体养老存在的物质基础是农村集体经济组织管理的完善和物质的丰富，存在的心理基础是老人社会交际的广泛和子女对养老认识的多元化。在目前农村经济普遍落后的情况下，其适用对象、范围具有一定局限性和特定性，集体养老难以普及化和规模化。
  (五)储蓄养老固然具有一定的自主性，但是银行储蓄的低利率、高膨胀、大额的医疗费以及农民收人低的现实，使得单靠储蓄难以保障养老问题。
  综上所述，我国目前的农村养老保障模式已经难以适应社会发展和进步的要求，针对我国城乡经济发展水平差别悬殊、农村经济发展不平衡等特点，借鉴吸收各国立法经验，笔者认为应该以维持农村老年人最低生活水平为出发点，以引导农村养老立法向城乡养老立法一体化过渡为目标，尽快建立健全独立的农村养老保障法律制度。
   三、我国农村养老保障的立法建议
  从理论上讲，城乡养老保障立法一体化是市场经济的必然要求，但是城乡养老保障经济基础的巨大差异和政策性区别决定了农村养老保障立法只能走独立发展的道路，即在城乡养老保障二元化格局难以得到根本改变的社会经济背景下，首先单独制定农村养老保障法，该法的制定将会对我国的社会保障法治管理水平起到积极的促进作用。
  (一)立法框架及其主要内容
  首先，立法要以《宪法》和联合国《经济、社会、文化权利公约》中的有关规定为依据，同时与《民法》、《继承法》、《婚姻法》、《计划生育法》等法律相协调和衔接。农村养老保障法主要内容应当包括农村养老的原则、对象、形式、种类，家庭养老的内容、土地养老的内容、集体养老的内容、农村社会养老保险的内容、社会养老保险机构及其性质、农村社会养老基金的筹集管理发放、农村养老的责任主体、机构、性质及其法律责任等等。其次，形成以农村养老保障法为基础，以农村社会养老保险法、农村商业养老保险法、农村老年****益保护法、农村家庭养老示范法等相应部门法和农村社会养老保险条例、农村家庭养老条例、农村集体养老条例、农村个人储蓄养老保险办法、农村养老基金管理机构条例、农村养老基金管理条例、农村养老基金管理机构税收减免办法等行政法规为保证的阶梯形立法体系。此外，地方人大和政府可以根据各地经济文化发展状况及现实需要，依法制定地方性法规和地方部门规章，切实保障农村养老法律的贯彻实施。
　　(二)农村养老保障基本模式
  以家庭保障为主，以土地保障、社会保障为辅仍将是我国农村养老保障的基本模式。我国农村养老保障相对于城镇保障，有着非同一般的特殊性、复杂性和艰巨性。也就是说，家庭养老仍然是农村养老的基本方式，家庭成员间的互助是其他任何形式都无法替代的。建立完善的农村养老制度，进行农村养老单行立法，就是要将家庭养老放在重要的位置，在立法中予以突出强调，并辅之以具体措施，使尊老爱幼这一优良传统民风在法律的保障下进一步发扬光大。
  (三)完善管理监督体制
  为了避免社会保障多头管理，政出多门，难以监督和管理的问题，在立法中要特别明确规定政府有关部门的权限范围和法律责任，建立社会保障体系审议委员会，健全财务监督制度，完善监管体制，同时建立公民参与机制，加强社会监督。
  综上所述，农村养老问题将成为我国最大的社会问题之一。如何处理好这个庞大群体的生活保障问题，使农村老年人老有所养，食有所安，病有所医，不仅关系到中国农村秩序的稳定与农业的可持续发展，也关系到和谐社会的建设和国家的长治久安。农村养老保障法律体系的构建，必将为消除农村人口老龄化可能存在的社会风险起到积极的化解作用，体现社会公平，维护农村老年人口的合法权益。