试论农村养老保障体系的支撑条件

  〔论文关健词〕农村养老保障　支撑条件　制约条件
  〔论文摘要〕农村养老保险制度和最低生活保降制度是农村养老保障体系中的基本组成部分。目前，我国农村养老保险制度和农村最低生活保障制度的基本支律条件都已基本具备，但仍存在主、客观两方面的制约。
  国际经验表明，只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村养老保障体系。针对中国农村经济发展的特点，我们要构建的合理有效的农村养老保障体系是按照“水平适度、覆盖广泛、层次多样、逐步推进”的原则，首先以完善农村养老保险制度和最低生活保障制度为基本目标体系，因为它面向的是最广泛的和最弱势的群体，以保障这部分人的基本生活为宗旨，体现了追求社会公平和公正的人本精神。在此基础上，努力发展商业人寿保险和个人养老保障方式，积极探索农村社区养老福利事业。目前，中国农村已基本步人总体小康，构建农村养老保障体系的经济社会条件虽说不很充分，但显然已经趋于成熟。
  一、构建农村养老保险体系的基本支撑条件已基本其备
  大量的研究显示，构建一国农村养老保险制度需具备的基本支撑条件主要有:农业GDP的比重、农业劳动力的比重、人均GDP等经济条件，农业人口比重等社会条件。
  1.农业GDP的比重和农业劳动力的比重。1957年建立农村养老保险制度的联邦德国，糊寸农业产值占GDP的比重仅为5.7%，农业劳动力结构份额为13.7%，而工业产值占GDP的比重为54.5%，工业劳动力结构份额为47.3% 。20世纪50年代的德国已是十分发达的工业化国家，农业的发展完全依赖工业剩余的支援;日本1971年建立农村养老保险制度时，农业占GDP的比重由20世纪50年代初的25.6%下降到8%，农业劳动力人数由50.9%下降到14.7%;北欧古老的农业国丹麦是世界上第一个建立农村养老保险制度的国家(1891年)，相对于英、德、法等国，其工业化要晚得多。20世纪印年代前后，随着工业化进程加快，丹麦的农业份额也加速下滑，农业占GDP的比重由20世纪60年代的14%下降到1976年的6.9%。波兰20世纪70年代中期建立农村养老保险时，农业份额相对于其他发达国家要高些，但也仅有14.5%。13个欧盟国家在建立农村养老保险制度时，农业GDP的比重在3. 1%一41%之间不等，平均数为16.2%。我们不能不注意到这样一个事实，即各国在建立农村养老保险时，面临的共性问题都是农业份额的锐减，农业在各部门中的地位已经显着下降，农村社会问题日益严重。
  改革开放近30年来，中国经济快速发展，在工业化程度和国民经济得以显着提高的同时，也出现了类似发达国家的情况，即“三农”问题进一步加剧，对全面建设小康社会构成重大威胁。“三农”问题尤其是农村养老保障体系能否从根本上解决，成为全面小康社会能否实现的关键。《2004年中国统计年鉴》显示，农业占GDP的比重已由1978年的28.1%下降到2003年的14.6%;农业劳动力人数也由1978年的70.5%下降到2000年的50%和2003年的49.1%。这说明，中国建立农村养老保险的基本农业条件已经具备。事实上，中国建立农村养老保险制度不算太早，因为像丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙、希腊等五个欧盟国家在类似中国上世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已开始建立农村养老保险制度。
  2.人均GDP。从各国工业化发展的历程看，只要人均GDP达到1000美元，就意味着一国完全走上了工业化发展的道路，即农业为工业提供剩余使命的结束。此时，为了使缓慢发展的农业与快速发展的工业和谐进步，就巫需用工业剩余来反哺农业。换言之，建立农村养老保险应该是工业反哺农业历史阶段的一个有机组成部分。一些典型国家和地区在建立农村养老保险时，除斯里兰卡(1987年)人均GDP仅368.9美元、波兰(19’77年)是1822美元外，其他国家人均GDP都在2000美元以上，有的甚至更高，如加拿大(1990年)、美国(1990年)均在20000美元以上，芬兰(1977年)、中国台湾地区(1994年)超过了10000美元，德国(1957年)、日本(1971年)均在7000美元以上。
  按美元汇价计算，中国在2002年时人均GDP达到1000美元，初步具备了工业反哺农业即建立农村养老保险制度的经济条件。1986年中国开始农村养老保险试点探索时，即已基本达到发达国家建立该项制度的最低起点。这说明，加世纪即年代中期的探索以及全面建设小康社会中农村养老保险体系的构建都是符合经济发展的一般内在规律的。
  发展中国家建立农村养老保险制度，中国并非特例。土耳其1983年建立了农民和农业工人的社会保险计划，1999年将所有社会保障计划整合，分别建立了公务员、雇员、自雇人(包括农场主和农业工人)的养老和医疗保障制度，农民按照核定收人的20%进行缴费，缴费方式灵活，缴费年限为15年，养老金出现赤字由财政提供补贴;与中国经济发展水平相当甚至稍微落后的印度，有20%至30%的人口生活在贫困线下，作为扶贫政策，政府向低收人和没有供养人的65岁以上老人(包括老年农民)每月提供5美元的生活补贴;实行“米保障”的越南(越南农民在退休前每年缴纳4担大米，退休后每年领取6担大米)，则以特殊的食物方式建立起了农村养老保险制度;东帝坟也采取“养老粮”的农民食物养老金制度;在20世纪50年代，当时并不发达的日本也曾以类似“米保障”的方式建立过阶段性农村养老保险制度。
  3.农业人口比重。农业人口状况是影响农村经济发展的重要因素，也是是否适宜构建农村养老保险的社会支撑条件。各国建立农村养老保险制度时，农业人口在总人口中的比重都很低，如日本为24.1 %，丹麦为20 %，芬兰为40 %，波兰为42%。农业人口的比重虽低于非农业人口的比重，但仍面临着因出生率和死亡率下降而导致的农业人口绝对量的增加、农业人口老龄化等问题。各国建立农民养老保险制度之时，往往正是老年人口压力较大并处于上升的时期。中国农业人口在总人口中的比重已由1978年的82.08%下降到入幻3年的59.47%。如果中国的GDP每年按照7.2%的速度增长，总人口按照0.8%的年均增长率增长，预计到2021)年，农业人口比重将下降至40 %。这说明，中国建立农村养老保险的社会条件正趋于成熟。
  这里需着重强调的是，和发达国家相比，中国构建农村养老保险制度，面临着极为复杂的情况，即中国人口众多、未富先老、进人高老龄化程度(65岁以上人口占到总人口的比例由7%上升到14%)时间短、城镇养老保险渡盖面还不高。由于上述因素的存在和影响，构建中国农村养老保险制度何谈轻松。但是，无论是发达国家还是发展中国家的教训都表明，养老保障渡盖面不足或保障力度不够，经济发展水平似乎并不是主要障碍，而往往是由于政府管理不到位和制度的非规范化，例如保障制度过于政治化、制度设计缺乏科学性或待遇计算公式不合理等所致。从这个角度讲，除了经济发展水平这个硬性支撑条件外，支撑中国构建农村养老保险制度的非经济条件还在于其本身的制度设计、政府的政策、筹资方法、资金的监管、保险资金的社会化管理能力以及法制建设进程等。中国城镇养老保险覆盖面过低、养老保险待遇结构上的极不平衡、“两个确保”的存在以及“个人账户”的空账运转、逃费等等问题就是非经济条件影响城镇社会养老保险制度发挥应有功能的最突出的表现。农村养老保险制度的构建应力求注意避免这类问题的产生。
  二、农村最低生活保障制度的墓本支撑条件也已墓本具备
  最低生活保障制度在国际上被称为社会救助制度。作为正式的社会救助制度被确定并实施是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度，它由国家通过立法，直接出面接管或兴办慈善事业，救济贫民。当时，工业革命引发的激烈的社会变迁，使原本由教会或私人兴办的慈善事业无法解决层出不穷的贫困问题，国家不得不接替救济贫民的使命。世界上普遍建立了社会救助制度的市场经济国家的一个共同特点是，无不把贫困农民也列为社会救助对象。
  关于社会救助制度的作用，除了扶贫济困之外，还对经济发展有拉动和缓冲的弹性作用。首先，在一个国家或地区经济发展刚刚起步的时期，社会救助制度是一个较为“经济实惠”的制度。发达国家工业化过程中，社会救助制度的创立都要早于社会保险制度，后崛起的亚洲和澳洲国家在经济起飞时大多依仗社会救助制度;其次，在经济发展遭遇波折的时候，社会救助制度的作用更为明显。近年来发达国家为应付高失业率纷纷对社会救助制度委以重任。
  社会救助属于纯公共产品，它不强调权利与义务的对等。为了防止和减少“搭便车”现象，其保障水平低于社会保险。西方国家支撑社会救助制度的资金，是通过“不论其个人特征如何，给一切穷人有保证的最低的收人”的现金转移支付制度即“负所得税制”实现的。在发达国家，个人所得税约占整个财政收人的30%左右，主要用于社会保障的公共支出，大约也占到财政支出的20%一30 %。发达国家用于社会救助方面的开支是相当大的。1995年6月瑞典国际社会保障研讨会提供的11个发达国家的资料显示，受助者占总人口的比重一般为2%一25 %，平均数为9. 44%;救助经费占GDP的比重为0.5%一13%，平均数为3.2%;救助经费占社会保障开支的比例在5%一100%之间，平均数为29.12% 。

  中国最低生活保障制度1999年仅在城镇得以正式建立，2002年6月以后开始实现了“应保尽保”。这主要得益于中央财政的鼎力支持。1999年前，低保资金全部由地方财政开支，中央财政基本不出钱。1999年开始，中央拨出了4亿多元，约占当年低保总支出巧亿元的27 % 。 2001年，低保支出达到42亿元，中央财政负担了55%即23亿元资金。
  按照人均年收人627元的贫困线标准，2002年全国共有2820万农村贫困人口，其中接受社会救济的为2288.6万人，占到81.08%。在接受社会救济的人中，按传统方式救济的有1880.8万人，占82 %，而按农村低保标准救济的仅为404.8万人，占到18%。这样，农村社会救济受助者占总人口的比重约为1.76%，如果按照低保救助者计算，受助者仅占总人口的0.3%，比城镇低1.2个百分点。中国统计年鉴显示，2002年和2003年，国家用于社会救济福利费总支出分别为141.63亿元、217.69亿元，其中农村救济费分别为44.38亿元、79.80亿元，仅占全国总支出的31.33%,36.66%。 2002年和2003年，全国城镇低保金支出约占GDP的0.99%和1.33 %，农村就更低，大约比发达国家的平均数低约2个百分点。这表明，国家向农村投放低保资金仍有较大空间。
  最低生活保障制度可以帮助农村居民减轻他们在移民过程中所承受的压力和困难。因此，今后应考虑使城市和农村的最低生活保障制度接轨乃至合为一体。
  三、构建农村养老保障体系的制约因素仍然存在
  主观制约因素:认识上的分歧。在对农村是否需要构建养老保障体系上，理论界和实际工作部门大都表示认同。认识上的分歧主要集中在对现有农村养老保险制度的定性定位和如何构建上。
  1.农村养老保险定性定位之争。主要有四种观点:①中国目前不具备普遍建立农村养老保险的条件，应实行由国家倡导、农民自愿参加、以个人缴费为主(有条件的地方实行集体补助)、按照商业化原则运营的农民养老计划。政府不直接参与组织实施和基金运营，不承担经营风险。②现行的农村养老保险是具有中国特色的社会主义的农村养老保险，属于基本养老保险范畴。政府在其中充当制度建设的倡导者和管理者角色，应在不加重国家财政负担的条件下，由国家引导和管理农民实现养老保险自我保障。③现行制度具有商业养老保险性质，应由商业保险公司而非政府部门作为经营主体来接管和运营。④现行农村养老保险具有社会保险的性质，应继续完善和推进。
  2.现阶段是否具备推行农村养老保险的经济条件。一种观点认为，很多农村地区已具备建立农村养老保险的条件，应积极着手建立多层次的农村养老保险制度。另一种观点认为，大多数农村地区尚不具备建立农村养老保险的经济条件，应该继续坚持家庭养老方式为主。还有观点认为，中国经济发展水平极不平衡，应在有条件的东部经济发达地区先行建立，中西部地区采取自愿方式、逐步过渡，重点仍应放在发展经济上。
  3.农村养老保险基金管理形式和经办机构之争。一种观点认为，农民养老金应由商业性金融机构经办，按商业化原则运营。另一种观点认为，仍依靠原有机构管理，但要提高经办人员素质，改变养老金以县级为主运营的体制，逐步将基金集中到省和中央两级管理。将业务经办与基金运营分开，政府不直接运作基金，逐步将基金引入市场，委托金融机构运营，实行专家理财、比例控制。
  4.农村养老保险风险之争。一种观点认为，由于制度设计存在问题，基金潜伏着支付风险;另一种观点与之相反，认为运作和管理上的漏洞是工作问题，而非制度本身的问题，可通过加强和改善管理逐步予以解决。
  5.农村养老保险去留之争。有三种观点:如果保留现行的农村养老保险制度，如何对之进行改革;如果停办，如何保证已投保的农民的利益;如果维持现有制度，将出现养老金支付风险，可能会引发一系列社会问题;如果把当前业务合并到商业保险公司，必将牵涉到三方利益的协调和现有资源的重新配置，难度较大。
  客观制约因素:农村面临养老保障资金短缺的硬约束或说政府负担的责任不明确。从某种意义上说，农村养老保障体系能否建立和发展的主要障碍，不在于认识上的差距，而在于养老模式的选择，归于一点，又是养老资金的责任承担及其筹集方式和比例的问题。我国现行农村养老保险制度、农村最低生活保障制度处于发育迟缓、难以推进的状态，主要原因就是政府责任不明晰、资金不到位造成的。
  从世界各国或地区建立与实施农村养老保障体系的实践来看，经验主要有两条:一是法律先行，二是给予程度不同的财政补贴。我国有必要通过法律手段明确政府在农村养老保障制度构建中应承担的责任，而且可以考虑将个人所得税的一部分专列为支持农村最低生活保障制度的主要财源。