浅析论我国农村社会养老保险制度建立问题

论文关键词：市场经济体制　社会保障体系　农村家庭养老保障　农村经济市场化　农业生产社会化　农村社会养老保险
　　论文摘要：农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端，直接原因在于社会.主义市场经济体制建立和完善过程的客观要求，根本原因在于城乡二元结构造成的农村经济发展和农民生活水平比较低下;广大农村从家庭养老向社会养老转变是农村社会经济发展的一种必然趋势，农村经济市场化和农业生产社会化，不仅在客观上要求农民养老社会化，而且为实现农民养老社会化创造必要的物质条件;农村社会养老保险基金的三个来源体现于每个农民领取的养老金中，是农村养老保险社会性的集中表现，也是农村社会养老保险制度的基本特性。
党的“十七大”报告特别明确地提出:“探索建立农村养老保险制度。”这就告诉我们，在广大农民中建立社会养老保险制度，已经成为我国农村改革和发展面临的重大任务。按照全面建设小康社会目标的新要求，完善社会主义市场经济体制，加快以改善民生为重点的社会建设，形成城乡经济社会发展一体化的新格局，都离不开建立覆盖城乡居民的社会保障体系。目前，城市居民社会保障体系已经基本建立，农村居民社会保障体系正在建设之中，而农民社会养老保险制度才刚刚起步。可见，加快建立农村社会养老保险制度，对于我国改革发展全局和小康社会建设，乃至应对国际金融危机和扩大国内消费需求，都具有非常重要的意义。
　　一、农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端
从党的“十四大”到“十七大”的巧年中，农村社会保障体系建设一直滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度至今仍在探索，全国农村大部分地区还呈现空白状态。基于这种实际情况，有人则认为，政府不重视农村社会养老保险是一个重要原因。其实并非如此。应该说，农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设，农村社会养老保险制度处于城乡社会保障体系建设进程的后端，直接原因在于社会主义市场经济体制建立和完善过程的客观要求，根本原因在于城乡二元结构造成的农村经济发展和农民生活水平比较低下。
社会主义市场经济体制包括五个主要环节，即公有制为主体的现代企业制度、全国统一开放的市场体系、间接手段为主的宏观调控体系、按劳分配为主体的收人分配制度和多层次的社会保障体系。这些环节是相互联系和相互制约的有机整体。其中，多层次的社会保障体系，分为城市社会保障体系和农村社会保障体系。城市社会保障体系主要包括:城市职工基本养老保险制度，城市职工基本医疗保险制度，城市职工失业保险制度，城市居民基本医疗保险制度，城市居民最低生活保障制度。农村社会保障体系主要包括:农村社会养老保险制度，农村医疗保险制度(新型农村合作医疗制度)，农村最低生活保障制度。在社会主义市场经济体制中，公有制为主体的现代企业制度居于基础地位。建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向。我国国有企业改革必然带动城市社会保障体系建设，使城市社会保障体系建设先行于农村社会保障体系建设。
社会主义市场经济体制建立和完善的过程，决定城乡社会保障体系建设的进程。1978年，党的十一届三中全会启动的中国经济体制改革是从广大农村开始的。农村集体土地家庭承包经营制度的普遍实行，为数众多的乡镇企业异军突起，粮食统购统销制度的全面破除，推动了农村商品经济的迅速发展。这就为1984年后以城市为重点的整个经济体制改革奠定了坚实基础。
1992年，党的“十四大”确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，提出在90年代要初步建立社会主义市场经济体制，并要求抓好保证新经济体制初步建立的几个重要环节。这些重要环节是:转换国有企业经营机制，把企业推向市场;培育市场体系，着重发展生产要素市场;转变政府职能，其根本途径是政企分开;深化分配制度改革，建立待业、养老、医疗等社会保障制度。按照党的“十四大”指引的方向及相关部署，经过改革实践，于20世纪末初步建立起社会主义市场经济体制。这期间，在国有企业转换经营机制和职工下岗再就业的带动下，城市社会保障制度改革取得突破性进展，初步形成了适应社会主义市场经济体制要求的城市社会保障体系。2001年，全国参加社会养老保险的职工10800万，参加社会医疗保险的职工7900万，领取失业保险金的失业人员310万，享受城市最低生活保障的困难居民1930万。

2002年，党的“十六大”提出本世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标，其中包括建成完善的社会主义市场经济体制。从上世纪末初步建立起社会主义市场经济体制，到2020年建成完善的社会主义市场经济体制，分为前后两个10年进行，前10年建立比较完善的社会主义市场经济体制，后10年建成完善的社会主义市场经济体制。为了建立比较完善的社会主义市场经济体制，采取了相应的改革措施:调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制;深化国有企业改革，推进国有大中型企业公司制改造;健全现代市场体系，推进资本市场的改革和发展;加强和完善宏观调控，深化财税金融体制改革。随着社会主义市场经济体制的比较完善，城市社会保障体系也比较健全起来。在城市职工养老保险制度方面，进一步扩大企业养老保险覆盖面，将各种所有制企业职工逐步纳入养老保险范围;在失业保险制度方面，将国有企业下岗职工生活保障与失业保险并轨，企业新减员直接进人劳动力市场，进一步扩大失业保险覆盖范围;在城市居民最低生活保障制度方面，凡符合当地最低生活保障条件的城市居民，都应从政府获得基本生活物质帮助;在城市职工医疗保障制度方面，逐步将基本医疗保险覆盖城市大多数从业人员。
可见，社会主义市场经济体制建立和完善的过程，决定城市社会保障体系改革和建立的过程。具体表现是:社会主义市场经济体制的初步建立，带动城市社会保障体系的初步形成;社会主义市场经济体制的比较完善，带动城市社会保障体系的比较健全。与此同时，尽管在农村建立了适应社会主义市场经济要求的新经济体制，却由于城乡二元经济结构没有根本改变，农村经济社会发展水平较低，农民生活从温饱到低水平小康，尚不具备建立健全社会保障体系的条件，致使农村社会保障体系建设滞后于城市社会保障体系建设。不过，近几年来，农村基本医疗保险制度和农村最低生活保障制度发展速度很快，至今已经覆盖农村绝大部分地区，唯有农村社会养老保险制度在大部分地区仍然还是空白。
　　二、农村家庭养老保障制度向社会养老保险制度转变的必然性
在过去巧年中，我国农村养老事业的基本状况是:继续实行以集体土地家庭承包经营制度为基础的家庭养老方式，同时在农村少数富裕地区进行社会养老保险的试点，逐步为以后建立社会养老保险制度积累经验。
1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“农民养老以家庭保障为主，与社区扶持相结合。有条件的地方，根据农民自愿，也可以实行个人储蓄积累养老保险。”家庭养老，就是老年人由其家庭供养和子女赡养，使老年人的基本生活需要得到保障。农民养老以家庭保障为主，即是说，家庭养老是广大农民的主要养老方式。对农村中少数特殊老人，如五保老人和贫困老人，社区组织应该在经济上给予必要的照顾和扶持，使他们得到基本生活保障和最低生活保障。在生活比较富裕的地方，农民也可以自愿参加群众性的养老保险组织，以个人储蓄积累的方式进行养老保险。
2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干间题的决定》指出:“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合。”党的“十六大”对农村养老保险提出了新的要求，即有条件的地方探索建立农村养老保险制度。这就是说，在农村中少数经济发达和生活富裕的地区，探索建立农民社会养老保险制度。十六届三中全会根据“十六大”的精神，对广大农村特别是经济不够发达和生活不够富裕地区的农民养老问题，作出了“农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合”的具体决定。其含义是，基于当时农村经济发展和国家财政状况，农民养老存在三种保障方式:一是家庭保障方式，二是社区保障方式，三是国家救济方式。其中，家庭保障方式依然是我国广大农村的主要养老方式。对于农村中的五保老人和贫困老人，则采取国家救济方式保障他们的基本生活需要。社区保障是指农村中少数比较富裕地区的社区组织，在政府有关部门的引导和支持下，自行举办和管理的农民养老保障方式。这种社区养老保障，既是农村中实行的一种重要养老方式，又是探索建立农村社会养老保险制度的实践起点。
15年来，广大农村以集体土地家庭承包经营制度为基础的家庭养老保障水平，远远高于以农村土地集体所有统一经营制度为基础的家庭养老保障水平。农村经济发展水平决定农民家庭收人水平，农民家庭收入水平决定农民家庭养老保障水平。在农村土地集体所有统一经营的制度背景下，亿万农民的生产积极性难以得到发挥，农业劳动生产率和农民收人水平都很低下。1978年，农村居民人均纯收人134元，许多农民尚未实现温饱，老年农民只能得到基本生存保障。农村实行集体土地家庭承包经营制度后，家庭拥有完全的生产经营自主权，自主支配所占有的农业生产要素，自由安排剩余劳动时间和剩余劳动力，大大提高了农业劳动生产率和农民家庭收人水平。农村居民人均纯收入不断提高，1990年为668元，2001)年为2253元，因而提高了家庭养老保障水平，满足了老年农民的基本生活需要。
建立农村社会养老保险制度，是农村经济市场化和农业生产社会化的必然要求，也是农村养老保险制度改革的方向。农村经济体制改革是推动农村经济市场化的强大动力。农村实行土地家庭承包经营制度，使亿万农户成为了自主经营的市场主体。广大农民有了生产经营自主权，就会以市场需求为导向，调整农业结构和产业结构，从而推动了农村商品经济的迅猛发展。随着农产品市场的发展和生产要素市场的兴起，商品价格和要素价格主要在市场竞争中形成，使市场在资源配置中发挥了基础性作用。这样，农村经济就摆脱了自然经济的局限和计划经济的束缚，逐步走上了社会主义市场经济的轨道。

农村经济市场化必然带动农业生产社会化。这是因为，农村经济市场化把农民的积极性引导到更高阶段，激发农民去实现农业的专业化、社会化和现代化。农业生产社会化，抽象地说，它是指农业生产专业化与协作化;具体地说，它包括农业生产经营多样化和农产品生产经营产业化，以及从农业中分化出农村工业和农村服务业。农业生产经营又分为种植业生产经营、林业生产经营、牧业生产经营和渔业生产经营。农产品产业化经营又分为粮食产业化经营、林业产品产业化经营、畜牧业产品产业化经营和渔业产品产业化经营。农村工业又分为农产品加工业、交通运输业、建筑业和仓储业。农村服务业又分为商业、餐饮业和科技服务业。应当指出，农业生产社会化还包括每个生产经营单位内部的劳动过程社会化，即劳动者之间存在分工与协作关系，缺少任何一个劳动岗位，都会影响生产经营活动正常进行。各个单位生产经营活动遇到障碍，最终会影响整个农业社会生产过程正常进行。
既然在农业生产社会化条件下，每个农民都与农业社会生产过程紧密联系在一起，那么农业生产社会化就在客观上要求农民养老社会化，农民养老由家庭保障转变为社会保险。农民养老社会化的必然性，在农村劳动力再生产过程和家庭结构变化上也能表现出来。农业生产社会化决定农村劳动力再生产过程社会化。从广义上讲，农村劳动力生产和再生产过程分为三个阶段，即未成年抚养教育阶段、成年参加社会劳动阶段和老年丧失劳动能力阶段。在农业生产家庭化条件下，未成年人抚养和老年人供养几乎全由家庭承担，而在农业生产社会化条件下，则由家庭、集体、政府三者共同承担。此外，农业生产社会化也决定农村家庭结构社会化。农村家庭结构社会化表现为农民家庭小型化，大家庭解体趋势日益加快，小型家庭越来越成为农村家庭的主要形式。目前农村每个家庭平均只有四口人，这种家庭供养老人的能力比较弱小。再考虑到人口老龄化趋势的客观存在和计划生育国策的贯彻落实，现行的家庭养老方式显然难以为继。这就从另一个方面表明，农民养老社会化是农村社会经济发展带来的一种必然趋势。
农村经济市场化和农业生产社会化，不仅在客观上要求农民养老社会化，而且为实现农民养老社会化创造必要的物质条件。2002年，党的“十六大”提出在有条件的地方探索建立农村养老保险制度，表明在大多数地方尚不具备探索建立农村养老保险制度的条件。2001年，农民人均纯收入为2366元，农村集体经营层次经济发展缓慢，国家财政收人为16386亿元。2007年，党的“十七大”提出探索建立农村养老保险制度，表明广大农村地区已经具备探索建立农民养老保险制度的条件。2008年，农民人均纯收人为4761元，比2001年增加1倍多;农民专业合作组织和农业产业化经营发展较快;国家财政收人为61317亿元，比2001年增加2.8倍。
　　三、本世纪第二个十年基本建立农村社会养老保险制度
未来十年，广大农村基本建立农民社会养老保险制度，是一项十分艰巨而又必须完成的制度建设。农村社会养老保险应当覆盖所有的农业劳动人口。农业劳动人口或农民，主要包括在乡务农的农民、进城务工的农民和被征用土地的农民。进城务工的农民，将参加城镇职工社会养老保险。被征用土地的农民，将参加城镇居民社会养老保险，应缴养老保险费从征地安置补偿费中支付。在乡务农的农民，据估算有4亿人。经过山东、江苏、浙江、广东、上海等省市多年的试点，截止2006年，全国已参加社会养老保险的农民约5300万人，占应参加社会养老保险农民总数的13%;全国未参加社会养老保险的农民约3.47亿人，占应参加社会养老保险农民总数的87%。可见，在未来十年中，基本建立农村社会养老保险制度，就是将3.47亿农民纳人农村社会养老保险之中。
农村社会养老保险制度，既不同于农村家庭养老保障制度，又不同于农村商业养老保险制度，它是一种新型的农村养老保障制度。农村家庭养老保障制度，就是老年人由其家庭供养和子女赡养的农村养老保障制度。它曾经长期作为农村主要的养老保障制度，不过即将被农村社会养老保险制度所代替。农村社会养老保险制度，就是国家为保障农民年老时的基本生活需要，依靠个人、集体、政府三者付费所建立的农村养老保险制度。农村社会养老保险实际上是依靠包括农民在内的社会力量对每个农民提供养老保险。2008年，党的十七届三中全会提出的“个人缴费、集体补助、政府补贴相结合”，根本不同于十六届三中全会提出的“农村养老保障以家庭为主，与社区保障、国家救济相结合。”后一个“相结合”的家庭保障、社区保障和国家救济，是农村中同时存在的三种养老保障方式，它们的保障对象是不同的农民群体。前一个“相结合”的个人缴费、集体补助和政府补贴，是农村社会养老保险基金的三个来源，并且体现在每个老年农民领取的养老金之中。这是农村养老保险社会性的集中体现，也是农村社会养老保险制度的基本特性。农村社会养老保险制度是具有公益性和互助性的养老保险制度，农村商业养老保险制度是具有经营性和盈利性的养老保险制度。农村商业养老保险制度，就是依据商业原则建立起来的，农民按期向保险机构交纳养老保险费、保险机构到期向农民支付养老保险金的一种契约制度。无论过去实行农村家庭养老保障制度，还是未来实行农村社会养老保险制度，农村商业养老保险制度都起一定的补充作用。可见，将要普遍建立的农村社会养老保险制度，也不同于过去探索建立的农村养老保险制度。
广大农村建立社会养老保险制度，应该坚持几个基本原则。一是社会养老保险水平与经济社会发展水平相适应，就是从农村经济发展总体水平不高的实际出发，社会养老保险低水平起步，确定与经济发展相适应的筹资标准和待遇标准。一二是保基本、广覆盖、有差别、可持续相统一，就是指:让所有农民年老时都能得到基本生活保障;引导农村适龄居民都参加社会养老保险;中央政府和省级政府对不同地区的农民养老金补贴数额应有差别，不同地区参保农民或同一地区不同参保农民的缴费标准和待遇标准应有差别;在此基础上，实现农村社会养老保险事业可持续发展。三是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合，个人缴费是每个参保农民按规定缴纳养老保险费;集体补助是有条件的村集体对参保农民缴费给予补助;政府补贴是中央财政和省级财政对参保农民养老金的补贴;它们共同构成农村社会养老保险基金，并将体现在每个老年农民领取的养老金中。四是社会统筹与个人账户相结合，社会统筹实际上是指政府补贴，包括中央财政补贴和省级财政补贴，它们形成参保农民养老金的基础部分;个人账户记人个人缴费、集体补助和县级财政对参保农民的缴费补贴，其中个人缴费是主要部分;社会统筹部分和个人账户部分组成参保农民的养老金。
由上所说，在农村社会养老保险制度下，农民养老金主要由两部分构成:一是社会统筹的基础部分，二是个人缴费的重要部分。确定社会统筹部分与个人缴费部分的合理比例，是建立农村社会养老保险制度的关键所在。目前，我国各省之间经济发展水平差距很大。在经济发达的省份，社会统筹部分可占40%，个人缴费部分占60%;在经济欠发达的省份，社会统筹部分可占60%，个人缴费部分占40%。如果省内各县之间经济发展水平差距很大，在经济发达的县与经济欠发达的县之间，可采用上述比例处理社会统筹部分与个人缴费部分的关系。农民养老金社会统筹部分来自政府补贴，现有条件下由中央财政和省级财政共同承担，待条件具备时由中央财政全部承担。农民养老金个人缴费部分来自个人缴费，个人缴费可适当分为多个档次，供参保农民根据实际情况进行选择。农民养老金数额体现社会养老保险水平。在一个县乃至一个省范围内，农村社会养老保险水平，应当高于农村最低生活保障水平，而低于农村居民平均生活水平。农村社会养老保险制度离不开农村家庭组织形式，领取社会养老保险金的老年农民在家庭中过着更加富裕的小康生活。
到2020年，基本建立农村社会养老保险制度卜标志农村社会保障体系的基本建立，标志城乡社会保障体系的基本建立，也标志完善的社会主义市场经济体制已经建成。