我国农村宅基地使用权流转浅议
发布时间：2015-07-04 20:52
摘要：随着市场经济的发展和农业人口向非农业人口转移，如今包括农村宅基地在内的农村建设用地隐性入市的现行已屡见不鲜，农村宅基地使用权流转过程中存在很多矛盾。本文根据我国农村宅基地使用权流转过程中产生的问题，分析其原因，进而提出完善农村宅基地使用权流转的制度设计。
关键词：农村；宅基地；使用权；流转；制度设计
2008年10月l2日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：土地制度是农村的基础制度。2008年12月31日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次指出：要建立健全土地承包经营权流转市场，土地承包经营权流转。可见规范农村土地流转成为当前农村工作的重中之重。
在计划经济和城乡二元经济结构的大背景下，农民与土地在经济上的不可分割性决定了他们没有也不可能将拥有的宅基地投入流转，而发育不充分的市场也没有消化农村宅基地的能力和胃口。随着市场经济的发展和农业人口向非农产业的大规模转移，包括农村宅基地在内的农村建设用地隐性入市的现象已屡见不鲜，农村宅基地使用制度的改革和完善势在必行。
一、农村宅基地使用权流转现状
（一）大量闲置情况严重
按照现行法律法规规定，除国家征收征用、集体收回空闲宅基地外，农村宅基地只能在本集体经济组织内部之间进行流转，不得出租、转让给本集体以外的成员。法律、政策对宅基地流转的严格限制，造成了宅基地的严重闲置和大量的非法流转。长久以来，我国农村数目巨大的宅基地被排斥在土地市场之外，并不作为市场要素，合法进入市场流转。宅基地闲置的类型有多种，主要有建新房不拆旧型、老宅基地过剩型、继承宅基地闲置型、迁出地宅基地闲置型、储备宅基地闲置型等。1据有关资料表明，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占10%-15%。全国大约有1200万份宅基地和地上房产处于可转让但不能转让的闲置状态。2而且，据我国城市化进程的分析资料估计:今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153平方米计算，今后20年，每年将有18.36亿平方米农村宅基地可能闲置不用。这是数量巨大的社会资源。如何节约社会资源，使闲置的宅基地在一定条件下通过流转得到充分利用，已成为急需研究解决的重大问题。
（二）非法流转相当普遍近年来，随着经济社会的发展，特别是市场经济体制发展和城市化进程的加快，宅基地使用权流转的实践已突破法律和政策的限制，全国性的宅基地使用权流转己相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，宅基地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是宅基地使用权流转的主要区域。这种流转主要通过非正常的宅基地隐形市场，主要表现形式有；买卖住宅连同宅基地使用权一同买卖，地租包含在房价中；单独买卖宅基地使用权；出租住宅连同宅基地使用权一同出租，地租包含在房价中；单独出租宅基地使用权；以地易物，以地易房而转让宅基地使用权；以宅基地使用权进行联营联建，实际上是以宅基地使用权入股，建成后按一定比例分配房屋或联营加工；以住宅抵押债务、贷款连同宅基地使用权一同抵押；因赠与而转让宅基地使用权。”3
（三）流转态势
现实中大量存在着宅基地交易或变相交易的地下市场，目前宅基地的流转主要呈现出以下态势：一是发生的地域，主要是与城镇相邻近的农村以及风景秀丽、交通便利的地区，经济落后交通不便的地区鲜有发生。二是受让者主要为非本集体成员，转让者为集体成员，集体成员出卖、租赁、赠与等方式占用集体给予本成员的宅基地资源。三是以租代让形式多元。随着经济的不断发展，土地逐渐减少，农村的宅基地也日显珍贵。尤其是在一些工业较为发达的镇，很多村民将房屋建成后，将房屋出租给外来人员或刚开始工作收入不高的上班族，以及附近的小商贩。
二、农村宅基地土地流转原因
（一）现行法律规定的缺陷
法律规定的缺陷主要表现在两个方面，一是有关宅基地使用权的立法规范少，立法层次低；二是有关宅基地使用权的规范还存在着计划经济烙印，规范不够完善。目前我国涉及宅基地使用权的有效法律规范大多停留在部门规章层面，还没有上升到法律层面，立法层次低，而且规范的内容主要集中于农村宅基地的行政管理方面，农民所享有的权利和权益规定甚少。
（二）现行制度背离了用益物权
现行农村宅基地使用权表现出很强的人身依附性和行政管理色彩，这种强调宅基地使用权严格人身限制性的结果便是确立农村宅基地使用权的不可让与性。同时物权作为私权，却过多地受到公法的干预。现行农村宅基地使用权制度缺陷的本质在于以归属为核心，不符合物权发展社会化、价值化的趋势。4宅基地资源的有限和稀缺性，宅基地的动态合理利用更显重要。
（三）流转中的侵权隐患较大
潜在的房产和宅基地使用权一起交易的隐性市场已经客观形成，私下、变相的转让大量存在，宅基地使用权流转秩序混乱。由于农村宅基地的流转受到法律规定的限制，制约了权利双方的权利确认，这不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护，给农村的稳定带来了隐患。
（一）通过改革实现农村宅基地使用权有条件流转
宅基地隐形流转的现实和法律政策滞后的矛盾在城乡一体化步伐加快的今天已经越来越不容忽视。现阶段必须结合实际情况规定宅基地流转的法定条件，有条件有步骤的放开宅基地的流转。
一是政府的角色与管理方法的调整。政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。就调整范围来说，宅基地管理权应从私权利调整领域撤退，把曾经越俎代庖的事务还给私权利去规范；就调整方法来说，应改变过去故意限制和约束权利的做法，树立“服务行政”的现代行政理念，为宅基地使用权制度的和谐运转提供有效保障。
二是明确宅基地使用权流转的条件。必须符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；必须已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地；要权属合法，纳入流转的宅基地，应已依法确权，界址清楚，权属无争议，且依法办理了土地登记，领有土地权属证书；要符合用途管制要求，不得擅自改变宅基地原用途搞商业性房地产开发；宅基地使用权流转不改变“一户一宅”原则，农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。5三是确定宅基地使用权流转的范围和方式。宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体组织以外的主体流转。宅基地使用权流转的方式可以采用转让、租赁、作价出资(入股)和抵押等方式，还可以采用土地置换的方式。
（二）建立与宅基地流转相适应的土地产权制度
产权制度建设是规范宅基地流转的基础，土地流转的过程实际上就是土地产权运行的过程，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理的过程。
一是完善宅基地所有权制度。首先从源头上理清宅基地所有权的确切归属，权利主体问题直接关系使用权流转方式的确定、效力和权益的分配，是规范宅基地使用权流转的基础和前提。其次明确宅基地所有权的代表与执行机构，宅基地集体所有也必须有一定的组织机构，以决定如何共同利用土地。
二是完善宅基地使用权制度。首先建立完善的宅基地使用权登记制度：应当对现有的宅基地使用权进行全面清查、登记造册；确立新申请宅基地使用权及转让取得宅基地使用权的登记要件主义；宅基地的分配实行有偿与无偿相结合的有期限制度。其次确定宅基地使用权为有期限物权，宅基地使用权应该是有期限限制的，可将无期限变为有期限限制并辅以期满续展。
三是健全农村宅基地使用权流转法律法规。改革目前的《土地管理法》，突破对农村宅基地流转的限制，对现有的法律条款进行修改，保证农村宅基地直接入市流转这一做法本身的合法性，实现城镇国有土地和农村集体建设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，在法律和政策上进一步规范政府征地的行为。
四是完善农村社会保障制度。农村宅基地使用权的物权重构，应当以健全的农村社会保障制度为其前提条件。农村土地不再直接负担农民的生存保障功能，用一种新的农村社会保障制度体系替代现行的农村土地保障制度，是农村宅基地使用权物权重构不能回避的问题。④①
参考文献：
[1]黄奕妙,樊永康等.资源经济学(上册).北京:北京农业大学出版社,1988
[2]徐宗威.物权法中关于农村宅基地使用权有条件转让的问题.城乡建设,2006.5
[3]张待水.农民宅基地流转法律制度探析.江西社会科学,2004.3
[4]谢在全,民法物权论(上册).北京:中国政法大学出版社,1999
[5]宁清同.农村宅基地使用权有条件流转探析.河南省政法管理干部学院学报,2008.3
关键词：农村；宅基地；使用权；流转；制度设计
2008年10月l2日通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：土地制度是农村的基础制度。2008年12月31日发布的《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》再次指出：要建立健全土地承包经营权流转市场，土地承包经营权流转。可见规范农村土地流转成为当前农村工作的重中之重。
在计划经济和城乡二元经济结构的大背景下，农民与土地在经济上的不可分割性决定了他们没有也不可能将拥有的宅基地投入流转，而发育不充分的市场也没有消化农村宅基地的能力和胃口。随着市场经济的发展和农业人口向非农产业的大规模转移，包括农村宅基地在内的农村建设用地隐性入市的现象已屡见不鲜，农村宅基地使用制度的改革和完善势在必行。
一、农村宅基地使用权流转现状
（一）大量闲置情况严重
按照现行法律法规规定，除国家征收征用、集体收回空闲宅基地外，农村宅基地只能在本集体经济组织内部之间进行流转，不得出租、转让给本集体以外的成员。法律、政策对宅基地流转的严格限制，造成了宅基地的严重闲置和大量的非法流转。长久以来，我国农村数目巨大的宅基地被排斥在土地市场之外，并不作为市场要素，合法进入市场流转。宅基地闲置的类型有多种，主要有建新房不拆旧型、老宅基地过剩型、继承宅基地闲置型、迁出地宅基地闲置型、储备宅基地闲置型等。1据有关资料表明，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积占10%-15%。全国大约有1200万份宅基地和地上房产处于可转让但不能转让的闲置状态。2而且，据我国城市化进程的分析资料估计:今后20年全国每年有1200多万农村人口要转移到城镇地区。而以目前我国农村居民点人均用地153平方米计算，今后20年，每年将有18.36亿平方米农村宅基地可能闲置不用。这是数量巨大的社会资源。如何节约社会资源，使闲置的宅基地在一定条件下通过流转得到充分利用，已成为急需研究解决的重大问题。
（二）非法流转相当普遍近年来，随着经济社会的发展，特别是市场经济体制发展和城市化进程的加快，宅基地使用权流转的实践已突破法律和政策的限制，全国性的宅基地使用权流转己相当普遍，并且愈演愈烈。无论是经济发达地区还是经济欠发达地区，宅基地使用权流转都已大量存在，特别是城乡结合部是宅基地使用权流转的主要区域。这种流转主要通过非正常的宅基地隐形市场，主要表现形式有；买卖住宅连同宅基地使用权一同买卖，地租包含在房价中；单独买卖宅基地使用权；出租住宅连同宅基地使用权一同出租，地租包含在房价中；单独出租宅基地使用权；以地易物，以地易房而转让宅基地使用权；以宅基地使用权进行联营联建，实际上是以宅基地使用权入股，建成后按一定比例分配房屋或联营加工；以住宅抵押债务、贷款连同宅基地使用权一同抵押；因赠与而转让宅基地使用权。”3
（三）流转态势
现实中大量存在着宅基地交易或变相交易的地下市场，目前宅基地的流转主要呈现出以下态势：一是发生的地域，主要是与城镇相邻近的农村以及风景秀丽、交通便利的地区，经济落后交通不便的地区鲜有发生。二是受让者主要为非本集体成员，转让者为集体成员，集体成员出卖、租赁、赠与等方式占用集体给予本成员的宅基地资源。三是以租代让形式多元。随着经济的不断发展，土地逐渐减少，农村的宅基地也日显珍贵。尤其是在一些工业较为发达的镇，很多村民将房屋建成后，将房屋出租给外来人员或刚开始工作收入不高的上班族，以及附近的小商贩。
二、农村宅基地土地流转原因
（一）现行法律规定的缺陷
法律规定的缺陷主要表现在两个方面，一是有关宅基地使用权的立法规范少，立法层次低；二是有关宅基地使用权的规范还存在着计划经济烙印，规范不够完善。目前我国涉及宅基地使用权的有效法律规范大多停留在部门规章层面，还没有上升到法律层面，立法层次低，而且规范的内容主要集中于农村宅基地的行政管理方面，农民所享有的权利和权益规定甚少。
（二）现行制度背离了用益物权
现行农村宅基地使用权表现出很强的人身依附性和行政管理色彩，这种强调宅基地使用权严格人身限制性的结果便是确立农村宅基地使用权的不可让与性。同时物权作为私权，却过多地受到公法的干预。现行农村宅基地使用权制度缺陷的本质在于以归属为核心，不符合物权发展社会化、价值化的趋势。4宅基地资源的有限和稀缺性，宅基地的动态合理利用更显重要。
（三）流转中的侵权隐患较大
潜在的房产和宅基地使用权一起交易的隐性市场已经客观形成，私下、变相的转让大量存在，宅基地使用权流转秩序混乱。由于农村宅基地的流转受到法律规定的限制，制约了权利双方的权利确认，这不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，不利于对农民土地财产权的保护，给农村的稳定带来了隐患。
三、完善农村宅基地使用权流转的制度设计
（一）通过改革实现农村宅基地使用权有条件流转
宅基地隐形流转的现实和法律政策滞后的矛盾在城乡一体化步伐加快的今天已经越来越不容忽视。现阶段必须结合实际情况规定宅基地流转的法定条件，有条件有步骤的放开宅基地的流转。
一是政府的角色与管理方法的调整。政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。就调整范围来说，宅基地管理权应从私权利调整领域撤退，把曾经越俎代庖的事务还给私权利去规范；就调整方法来说，应改变过去故意限制和约束权利的做法，树立“服务行政”的现代行政理念，为宅基地使用权制度的和谐运转提供有效保障。
二是明确宅基地使用权流转的条件。必须符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划；必须已经依法批准作为建设用地或已经依法批准转为建设用地；要权属合法，纳入流转的宅基地，应已依法确权，界址清楚，权属无争议，且依法办理了土地登记，领有土地权属证书；要符合用途管制要求，不得擅自改变宅基地原用途搞商业性房地产开发；宅基地使用权流转不改变“一户一宅”原则，农民出卖、出租住宅后，再申请宅基地的，不予批准。5三是确定宅基地使用权流转的范围和方式。宅基地使用权应当与国有建设用地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体组织以外的主体流转。宅基地使用权流转的方式可以采用转让、租赁、作价出资(入股)和抵押等方式，还可以采用土地置换的方式。
（二）建立与宅基地流转相适应的土地产权制度
产权制度建设是规范宅基地流转的基础，土地流转的过程实际上就是土地产权运行的过程，也就是土地产权不断流动以实现资源配置得以合理的过程。
一是完善宅基地所有权制度。首先从源头上理清宅基地所有权的确切归属，权利主体问题直接关系使用权流转方式的确定、效力和权益的分配，是规范宅基地使用权流转的基础和前提。其次明确宅基地所有权的代表与执行机构，宅基地集体所有也必须有一定的组织机构，以决定如何共同利用土地。
二是完善宅基地使用权制度。首先建立完善的宅基地使用权登记制度：应当对现有的宅基地使用权进行全面清查、登记造册；确立新申请宅基地使用权及转让取得宅基地使用权的登记要件主义；宅基地的分配实行有偿与无偿相结合的有期限制度。其次确定宅基地使用权为有期限物权，宅基地使用权应该是有期限限制的，可将无期限变为有期限限制并辅以期满续展。
三是健全农村宅基地使用权流转法律法规。改革目前的《土地管理法》，突破对农村宅基地流转的限制，对现有的法律条款进行修改，保证农村宅基地直接入市流转这一做法本身的合法性，实现城镇国有土地和农村集体建设用地“同地、同价、同权”，坚持规划控制和用途管制，确保农民的土地权益和长远生计，在法律和政策上进一步规范政府征地的行为。
四是完善农村社会保障制度。农村宅基地使用权的物权重构，应当以健全的农村社会保障制度为其前提条件。农村土地不再直接负担农民的生存保障功能，用一种新的农村社会保障制度体系替代现行的农村土地保障制度，是农村宅基地使用权物权重构不能回避的问题。④①
参考文献：
[1]黄奕妙,樊永康等.资源经济学(上册).北京:北京农业大学出版社,1988
[2]徐宗威.物权法中关于农村宅基地使用权有条件转让的问题.城乡建设,2006.5
[3]张待水.农民宅基地流转法律制度探析.江西社会科学,2004.3
[4]谢在全,民法物权论(上册).北京:中国政法大学出版社,1999
[5]宁清同.农村宅基地使用权有条件流转探析.河南省政法管理干部学院学报,2008.3
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