农村土地到底归谁所有
［摘 要］ 目前，在对农村土地征收或征用过程中存在着诸多问题，主要原因之一是由于农村土地所有权主体缺位和虚化造成的。我国相关法律法规对农村土地所有权主体的规定相互矛盾，前后不一致，理论和实际脱节。农村土地集体所有权主体应该是农村某一区域或社区内以土地为主要生产资料、成员覆盖该区域全体成员的一个集体经济组织。这个区域可大可小，目前以自然村较为合适。这个集体经济组织既有别于村委会，也有别于农村的其他各种经济组织。
［关键词］ 农村；农民；集体土地；农民集体；所有权
Abstract:At present, there are lot of problems in the rural land collection and expropriation.
One of the main problems isthe confused land ownership as the relative laws donot have a clear definitionand some of them are even incompatible. The principal part of the rural land ownership should be a collective economic organization that land is used as their main productive material and the members cover the entry membership in the area. The size of the area can be either big or small; nowadays the natural team division is a better way for the area. And this kind of collective economic organization should be different from a village committee and the other forms of rural economic organization.
Key words: country; farmer; collective land; farmer collectivity; ownership
在谈到农村土地时，我们习惯称其为“农村集体土地”，“农村”、“集体”和“土地”三者之间在此已经形成了固定的词语组合关系。在此情况下，人们就产生了一个思维定式：农村土地归集体所有。但是，这是它唯一的所有权主体吗？“集体”又是什么？长期以来，理论界对这个“集体”就一直存在着不同的认识，由此引发了现实中对农村土地处置和收益分配的大量纠纷。这些问题的产生，都是由于这个“集体”的性质不明、农村土地所有权主体缺位和虚化造成的［1］。只有确定了土地的归属，有可靠保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换［2］。笔者通过对不同观点的归纳，在现行法律制度的框架下结合现实情况，谈谈对农村土地所有权的认识。
一、三种基本认识
对于农村土地所有权的归属问题，情况比较复杂，不同的人在各个不同的历史时期其认识也各不相同。基本的认识有三种：归国家所有、归集体所有和归农民（或村民）个人所有。
（一）归国家所有
这是从农村土地的终极所有权而言的。事实上，我国并没有任何一部法律规定农村土地归国家所有（非常少数的特例除外）。说农村土地归国家所有，主要有两个原因，一是有部分学者支持，二是长期以来的既成事实。土地到底是国家的，还是农民的？有学者认为，土地的最终权力应当在国家手中，经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权［3］。实际上，自1949年新中国成立以来，国家在强制征用或征收农村集体土地使之成为城市国有土地的时候，农民在是否同意征收、征收补偿标准、征收后农民安置等方面，都没有与政府讨价还价的权力和能力，农村集体土地的处置权和有关农村土地的发展权实际掌握在国家手中。尽管没有任何法律明确规定农村土地归国家所有，但事实上对农村土地的处置最终是国家说了算，是各级政府说了算。从建国初期政府将农村土地分给农民，到合作社时期将土地收归集体所有（对于农民的自留地也是想收就收，想给就给），上世纪70年代左右又在农村将大量集体土地划出来建国营农场、林场和作为知识青年上山下乡用地等等，再到后来的包干到户、联产承包，事实上都是政府的直接行政行为，都是各级政府在直接操作。
根据有关学者组织的调查，针对“你耕种的土地是谁的”这样一个问题，60%的农民选择属于国家的，27%的农民选择属于村集体的，7%的农民选择属于生产队（小组）的，6%的农民选择属于个人或属于其他人的。其中，认为“耕地属于国家的”情况比较均衡地分布在各调查地点［4］。 因此可以看出，现实中认为农村土地属“国家所有”的并不在少数。2006年，国土资源部对2004年以后的用地情况进行检查，认为一些城市违法用地事件超过90%都与地方政府有关［5］，也很能说明这个问题。另外，现在国家征收或征用的农村土地只给地力、地上损失补偿费和失去土地的人口安置费，不包括土地本身的价格，实际上也是只承认农民或集体对土地的使用权，否认其拥有土地所有权。
（二）归集体所有
农村土地归集体所有是基于法律的规定。《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。 《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地法》）第八条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。从这两个涉及农村土地所有权的主要法律看，尽管两者分别使用了“劳动群众集体所有”和“农民集体所有”两个不同的概念，“集体”的含义、集体的内部结构和集体的范围等等也不明确，但农村土地归“集体所有”的规定是明确的，这也是理论界对农村土地所有权的主流认识。
（三）归农民个人所有
农村土地归农民个人所有是基于部分学者的认识和部分农民的愿望。这种认识在农民中所占比重不大，他们可能是“不敢”有此奢望，但在理论界认为农村土地应该归农民个人所有的却不在少数。
近年来，随着农村土地征收范围的扩大，利益受到侵害的农民群体也进一步扩大，农民的维权内容和维权形式也发生了变化。早年农民主要还是争取多给点补偿费和多给几个占地招工指标，而现在大多数则将矛头直接指向了农村的土地制度。江苏省省庄村村民采用网络公开信的方式向全国公告：“我们省庄村的耕地和竹山归全体村民平均永久所有，这些土地曾归我们的祖先所有，现在归我们和我们世代的子孙所有，除非我们全体农民共同同意，誓死扞卫我们的宅基地和耕地的所有权”；黑龙江省4万户农民向全国公告：“宣布拥有土地所有权”；陕西省250户农民（马连宝等）向全国公告：“收回土地所有权”［6］。尽管他们的呼喊是如此的强烈，但没有多少人相信他们能真的收回或完全拥有农村土地的所有权。
上述的三种基本认识各有市场，但农村土地归国家所有显然与法无据。归农民个人所有应该是一个改革的方向，也有待商榷。因此农村土地属集体所有仍是目前理论界的主流认识，但是争议也多，引发的矛盾和产生的问题也较多。
二、农村土地属集体所有的矛盾和问题
如果说农村土地归“集体所有”，那么，这个“集体”到底是一个什么样的集体呢？在理论和实践中，对这个“集体”的理解和认识五花八门，甚至大相径庭。由于 “农民集体”的法律性质不明，农村土地的主体无法确定，有的地方甚至失去了土地的发包主体，造成产权混乱现象［7］。对农村土地属集体所有的矛盾和争议主要体现在以下几个方面：
农村土地到底归谁所有
第21卷第2期
（一）“集体”的内涵及性质之争
在有关的法律中，对这个农村“集体”分别使用了 “劳动群众”、“农民”、“村民”、“农村集体”、“农村经济组织”、 “农业经济组织”、“农村合作组织”、“农民集体”、“集体成员集体”等多个不同的概念来予以表述（在做一般表述时，笔者用广义的“农村集体”来涵盖上述概念，并且这个“农村集体”都是基于农村土地所有权而言的）。这种多概念的表述，使“农村集体”这个概念的内涵和性质存在多变性，人们对“农村集体”含义的认识也只能是模糊的。概括起来，对“农村集体”的内涵及性质又主要有以下几种不同的观点和认识。
1.农村集体是阶级概念的延伸
《宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”； 第八条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”。从上述表述中可以看出，《宪法》使用的是“劳动群众集体所有”这一概念，即农村集体是一个“劳动”的集体，是一个“群众”的集体。“劳动群众”沿用的是阶级社会的一个术语，与该词相对应的是“非劳动群众”即剥削阶级。1956年我国农村完成社会主义改造后，剥削阶级已不存在，既便有，也要把他改造成劳动群众。在当时的阶级划分中，农村主要就是农民，农民就是天生的劳动人民，所以顺理成章地农村土地归劳动群众集体所有，应该就是农民集体所有。只不过在现阶段这种阶级的划分早已不复存在，因此作为农村生产资料集体所有制形式也就失去了法律的根本性依据。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年，以下简称《土地承包法》）第二条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”与《宪法》不同，这里使用的是“农民集体”这一概念。
2.农村集体是一个“行政性组织”
《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”而在现实中的结果是，对农村土地行使职权的就只能由村民委员会代行。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年，以下简称《村民委员会组织法》）的有关规定，村委会是一个村民自治组织，并不是政府的一级延伸机构，政府对村委会的工作是“指导、支持和帮助”，村民委员会不具有行政职能。但其第五条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。这一规定又同时赋予了村委会一定的土地管理权，使具有自治性质的村委会实际上演变成了具有行政性质的准政府机构，农村土地“属村农民集体所有”就演变成了“属村委会所有”。如在现实中，有些地方是由村民委员会或村民小组等非经济组织履行土地产权的职能［7］，其实就是将村委会看成一个行政组织。有学者就认为，将集体界定为“行政村”是最为可取的［8］。
3.农村集体是一个“经济性组织”
除上述观点外，更多的法律和学者认为农村土地归“集体经济组织”所有。
《中华人民共和国民法通则》（1986年，以下简称《民法通则》）第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》（1995年）第一条规定：“农村集体资产是指归乡、村集体经济组织（以下简称集体经济组织）全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源”。《土地管理法实施条例》（1998年）第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。这些法律规定均是将“农村集体”作为“集体经济组织”来对待的，在乡、村、组集体经济组织中，农村土地主要归“村集体经济组织”所有。
在上述法律中，农村土地分别归“劳动群众集体所有”、“农民集体所有”和“集体经济组织”所有，内涵表述不统一、有分歧，指向不明。“劳动群众集体”的提法显然已不适应当代社会的情况，“农民集体”不管是作为行政性组织还是作为经济性组织都界定得非常含糊。“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它是传统公有制理论在政治经济学定义上的表述，不是法律关系的主体。按照传统的公有制理论解释，“农民集体所有”是农村劳动群众集体所有制在法律上的表现，指的是属于一定区域内（乡、村、村以下）全体农民所有，既不归哪一个组织（生产合作社、村民委员会或村民小组），也不归农民个人。但是，财产所有权是很重要的法律权利，其主体必然是法律关系的主体，应该具有法律上的人格意义。然而，随着经济改革的深入及我国相关的经济和民事法律的健全和发展，特别是在进行农村土地的确权过程中，这种没有具体组织形态和法律人格化的“农民集体”就会遇到诸如不能行使和保护自身权利等情况。农村干部之所以能大张旗鼓地非法处置农村土地就是因为这一“集体”太虚的缘故。为了解决这一问题，理论界和有关的行政管理部门都力图明确“农民集体”的性质。例如1994年12月国家土地管理局地籍管理司在关于对农民集体土地确权有关问题的答复中就指出：“农民集体是指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织”，这一解释显然也不科学。笔者倾向于“农村集体”是一个“集体经济组织”的观点。
（二）“集体”范围之争
如果认为农村土地归“集体”所有，通过上述分析我们可以看出，不仅“农村集体”的含义模糊不清，集体所有的范围也存在较大的争议［9］，主要问题是多个范围并存：
1.集体的范围界定得非常笼统抽象
《宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。农村集体的这个范围有多大，《宪法》并没有规定，需要依赖于相关实体法明确。有学者认为，这种产生于“一化三改造”时期的抽象集体所有制与集体所有权，在市场经济条件下已经失去了存在的依据［10］。
2.集体的范围分别指乡（含建制镇，下同）、村、组集体
根据法律规定，农村集体土地所有权的法定主体分别归乡、村、组各自所有。但是由于法律的规定及人们的认识不同，对分属乡、村、组的土地所有权的认识和理解也各不相同：有的认为可按实际情况分属“乡集体”、“村集体”和“组集体”所有；有的则认为只属“乡集体”和“村集体”所有， 不应有“组集体”；有的认为分属“村集体”和“组集体”所有；有的则认为只有“组集体”才是农村土地唯一合法的主权集体。
（1）归乡集体和村集体分别所有。《民法通则》第七十四条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。此法明确农村集体的范围是“乡集体”和“村集体”，没有“组集体”。 有的学者据此就认为农村集体的这个范围应该就是“乡集体 + 村集体” ［11］。
（2）归乡集体、村集体和组集体分别所有。《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”与原《土地法》和《民法通则》比较，新《土地法》增加了“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理”的规定，删去了“农业生产合作社”作为农村主要集体经济组织的形式。根据该法的规定可以看出，农村集体的范围分别指乡集体、村集体和组集体，实际上也承认了“村民小组”对农村土地的所有权，即农村土地的所有权归“乡集体 + 村集体 + 组集体”，也就是说农村的土地可以有多个不同的主体，归不同的集体范围所有。
（3）仅归村集体所有。虽然上述法律规定农村土地分属乡村组不同集体所有，但在实际操作时却常常以村为范围对土地进行承包和利益分配。在农村实行家庭联产承包责任制对农村土地确权登记时，许多地方就由省人民政府作出规定：乡农民集体所有的土地只确认使用权并发放使用权证，不发所有权证，由乡人民政府代管；村及村内农民集体所有的土地，统一由村民委员会申请登记，所有权证发给村民委员会。对于各村民小组的土地范围和数量只在村土地所有权证上备注。在实行家庭承包时，又统一规定村民委员会为农村集体土地的发包方，虽然按《土地承包法》规定组可以发包，但实际上由组发包的土地极少，这说明村集体实际控制着农村土地，拥有农村土地的所有权。自20世纪90年代以来，理论界对集体土地归“村农民集体”所有也已基本形成共识［12］，有的学者就认为应该从法律的角度出发，把村集体经济组织规定为法人，使其成为法律上具有主体资格的法人［7］。但也有专家认为，从所有权主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法律知识有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村书记、村主任和村委会少数人所有［3］。
（4）归村集体和组集体分别所有。《土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权”。 按最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2005］6号）第二十四条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费”。根据这些规定，村民小组有权经营、管理本村民小组的土地，可以讨论并决定集体土地补偿的分配。从这些法律规定可以看出，农村土地的所有权归“村集体 + 组集体”所有。
（5）只归“村民小组”所有 。上述及各有关法律并没有规定“村民小组”作为独立的农村土地所有权的唯一主体。但从理论上说，村民小组与农村土地的关系最为密切，其设置也是村民委员会依据《村民委员会组织法》依法设置的，在与村民委员会的关系上，也是事实上的独立，经济义务独自承担，因此其经济权利也应独立享受。在司法实践中，村民小组在法律上也具备独立诉讼主体的特点，实践中已经承认了村民小组的诉讼主体资格［13］。主张农村土地归“村民小组”所有也符合历史的延续性。1962年制定的《人民公社60条》规定“三级所有，队为基础”，“生产队范围内的土地，都归生产队所有”。1962年2月23日，针对以当时生产大队为基本核算单位引起的“小队与小队之间的平均主义问题还没有解决”的问题，根据毛泽东的提议，为将基本核算单位从生产大队下放到生产队，中共中央发出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，规定以生产队为基本核算单位。同时，《指示》总结了以生产队为基本核算单位的四点好处：一是能够彻底地克服生产队之间的平均主义；二是生产队的生产自主权有了很好的保障；三是更适合当前农民的觉悟；四是更有利于改善集体经济的经营管理［14］。废除人民公社以后，人民公社对应的是乡（镇），生产大队对应的是村民委员会，生产队对应的是村民小组。对于农村土地的所有制形式，虽然在各种法律规定及提法上有一些变化，但都没有本质上的变化和区别。从这个角度上讲，农村土地应该是以现在的“村民小组”为主体的，属本村民小组所有。因此，有的学者认为，农村土地的所有权应最终落实在“村民小组”，归“村民小组”所有［15］，使其成为农村土地所有权的唯一主体。但也有学者认为，将集体土地所有权确认给乡、村是无可厚非的，但不能确认给村民小组一级［7］。
3.农村集体的范围是其他各种经济组织
《土地法》第十条规定：“农民集体所有的土地……已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。”《农业法》中也有归村内各农民集体所有的相关规定。
通过上述分析我们可以看出，有关法律确定的农村土地的所有权的主体范围是不明确的和多范围的，它们形成了农村土地所有权的多元主体结构，违反了《物权法》“一物一权”原则，导致了农村土地的所有权主体多样化和复杂化，致使农村各“层次”集体之间在土地所有权问题上常发生权属争议。讨论和明确“集体”的范围有非常现实的意义，如土地归“村集体”所有，那么国家征收或征用土地时需不需要经村民小组同意？征地补偿款是由“村集体”决定还是由村民小组支配？这就需要我们只能选择其中的一个“集体”范围作为农村土地所有权的唯一主体，而不是多主体范围的同时拥有。“农村集体（农民集体）”的范围应该是一定范围的 “区域”或“社区”，这个“区域”可大可小，为什么非得规定以乡、村、组为一个区域范围呢？这主要是因为历史原因形成的。同时，笔者认为，从现实情况看，农村土地的所有权主体归“村集体”所有，从法律上讲有依据，在现实中更具可操作性：第一，虽然有关法律规定了农村土地的分别归乡、村和组不同的集体范围所有，但明显可以看出，乡和组对农村土地的所有权只是一种特殊情况，比重很小。第二，所有权主体归“乡集体”所有是对过去人民公社时期“三级所有，队为基础”的遗留问题，从权利的行使上看，乡政府肯定也不能代行“乡集体”的权利。因此，这个集体如果规模较大，可以视为“村集体”，如果规模比较小，可以视为“组集体”，不能长期保留这种不伦不类的“乡集体”形式。第三，农村土地归村民小组所有，虽然在法律上有相关的规定，但实际上操作困难，矛盾也比较突出。因为在广大的农村，由于历史的原因，哪些土地属村（过去的生产大队）所有，哪些土地归村民小组（过去的生产队）所有，并没有谁去严格界定。在没有利益冲突的情况下，说归村所有可以，归村民小组所有也行。但一旦涉及如征用土地或其他利益时，这种矛盾就非常突出。另一方面，自土改到现在，农村的土地经历了几次大的变动，特别是近些年来许多农村已打破了组的界限，同村组与组之间的边界变动较大，人口和土地承包可以在本村范围内自由流动，有的地方甚至撤销了村民小组。第四，主张农村土地归村民小组所有或事实上归村民小组所有的毕竟是少数，将其作为农村土地所有权主体的一类，有夸大之嫌。第五，会产生连锁反应。如果甲村土地归“村民小组”所有，而乙村为“村集体”所有，那么乙村为什么不能要求土地归村民小组所有呢？第六，“村集体”是集体，“组集体”也是集体，只是范围的大小问题，在农村土地制度没有进行根本性的变革之前，在“村集体”产生的问题在“组集体”同样会产生，将“组集体”作为农村土地所有权主体并不能规避问题和矛盾。第七，考虑到规模经济、农业集约化经营、农田水利基本建设、农村福利和社会保障的安全性和稳定性等等问题，笔者以为，以“村集体”作为农村土地的权利主体较为适宜。
（三）“集体”层次之争
对于上述乡、村、组各个不同的“集体”之间的关系也是一个值得注意的问题。三者之间是并列独立关系，还是从属关系？如国家征收某村民小组的土地，其补偿款村集体有无权利提留？
现在的乡、村、组脱胎于过去的公社、大队和生产队。过去，“公社、大队、生产队是逐级隶属的三级经济组织，生产队虽然是基本核算单位，但公社、大队是它的上级经济单位。这就使得公社、大队仍可使用行政手段或经济手段来平调生产队的财物，而且也使得公社通过行政命令的方法来管理经济”［14］256，也就是说公社、大队和生产队是具有隶属关系的经济组织，在生产的组织和利益的分配上，生产队听大队的，大队听从公社的。那么目前在农村集体属“乡集体、村集体、村民小组和其他经济组织”多元主体结构的情况下，它们之间是否仍然存在着这样一种关系呢？有人认为这三个层次的“农民集体”之间存在着相互包容和从属的关系，小范围的集体应服从于大范围的集体，甚至有的学者认为农民集体组织之间还存在着上下级关系［12］，这种认识在乡村干部中表现得较为明显，在土地征收补偿分配上的矛盾尤为激烈。笔者认为，在以土地为主要生产资料的农村集体之间并不存在公司制下的那种母子公司的关系，村集体对组集体不存在经济上的“投入”，组集体也不可能对村集体进行分配。即使我们承认农村土地的多元主体，根据民事法律的一般原理，各个“农民集体”对外也均应独立承担民事权利和义务，其地位是独立的，权利也是平等的。乡、村、组各个农民经济集体之间不存在相互隶属关系，有的只可能是经济上的合作关系。
（四）“村民委员会”和“村集体经济组织”关系之争
如果“农村集体”指的是“村集体经济组织”，那么“村民委员会”（以下简称“村委会”）是不是就是“村集体经济组织”或者是它的当然代表，即二者的职能是不是合二为一的？
《村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，根据该法的规定，“村委会”对“村属”土地具有“管理权”，农村土地归集体或集体经济组织所有，在村范围内就由村委会为代表代行管理权，行使事实上的所有权。但第五条同时规定：“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”，此处的“集体经济组织”是“村委会”这个“集体经济组织”还是村委会以外的“村集体经济组织”？如果这个“集体经济组织”就是“村委会”自己，何必“尊重”？单凭此法即可以看出，“村委会”和“村集体经济组织”的关系是不明确的。
笔者认为，将“村民委员会”作为“集体经济组织”的代名词，这在政社合一的体制下是可以理解的，因为那个时代所有人都是集体经济组织成员，全民皆“社员”。但在现行体制下，不能将“村委会”作为一个经济组织来看待，如果这样，其实还是回到原来的“政社合一”时代了。按照《宪法》的规定，“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济”，也就是说“农村集体经济组织”应该多种多样，但实际上多数农村集体经济组织已经解体或者名存实亡［16］，在这种情况下，“村委会”就成了“农村集体经济组织”的唯一躯体，村委会和农村集体经济组织混同就成为必然。
在某区域内（如乡、村、组），这个“农村集体”可以有多个“集体经济组织”，但一个“集体经济组织”却不一定覆盖这个“农村集体”的全部成员，可能只是其中的一部分。在这众多的“农村集体经济组织”中，以土地所有权为核心的“集体经济组织”只能有一个，它是独立于村委会，以土地为其主要生产资料，其成员覆盖全部成员的一个经济组织。相对于农村其他各种经济组织而言，以土地为最基本的生产要素，人员覆盖全体。而其他经济组织不一定具有这个特点，只要符合1995年曼彻斯特《关于合作社特征宣言》及2007年7月1日我国颁布的《农民专业合作社法》的相关规定即可。
（五）“集体公有”和“集体共有”之争
对土地所有权，如果按所有制性质从高级向低级排列，应该是“全民所有 → 集体公有 → 集体共同共有→ 集体按份共有 → 私有”。“集体所有”作为介于全民所有与私人所有的中间位置，界限不明，责任不清，比较模糊。
“集体公有”和“集体共有”之争实际上反映了“农村集体”的内部结构问题，体现了“农村集体”和“农民个人”的关系。从《宪法》第六条和第八条可以看出，农村土地显然属“集体公有”， 集体所有制与全民所有制作为并列的两种公有制形式，其生产资料和生产工具均已脱离任何个人而存在，两者只是规模的差别，没有本质的差别，都是生产资料和生产要素归“大家”公共所有，不能“切分”为哪部分人所有或每个人所有。公有的关系决定了作为集体资产的主体的“集体”应是一个单一的整体，是不能予以拆分的。就农村集体所有制而言，创建的本意就是“集体”所有而非“集体成员”所有。如果归“集体公有”，则对农村土地征收的补偿就应该归这个“集体公有”，而不能切分给农民个人所有。这样的农民“集体公有”，实际上变成了无人所有。
正因如此，农村土地“集体公有”的观点在理论和实践中都遭到很多人的质疑，“集体所有制与市场经济无法兼容，已面临着生死考验
［10］25。一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权的行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体［17］。为了解决这一问题，有关法律对农村土地采取了以模糊的“使用权”来代替“所有权”的办法，企图以此来强化农民个人对土地的所有权。如新颁布的《物权法》第九十三条规定：“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有”。第九十四条规定：“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权”。第九十五条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权”。第五十九条规定：“农村集体资产属本集体成员集体所有”。“成员集体所有”属“共有”的所有权形式，集体资产的所有权就由“公有”变成了“共有”，农村土地所有权也由“集体公有”变为“集体共有”。这与《宪法》中的“集体所有”的“公有”的所有权形式有着本质的不同。
对共有的形式，不同的人有不同的认识，同一人在不同时期也有不同的认识。对共有的形式，有“集体经济组织单独享有权利说”
［16］114、“特殊共有说”［18］ 、“共有和公有同质说”［19］、“新型总有说”［19］92、“公有财产主体单一否认说”［20］、 “个人和法人契合说”［21］等等，我国资深经济学家周诚教授对我国农村土地性质的认识就经历了“共同共有制”、“按份共有制”、“等额享有制”等不同的阶段［22］。笔者认为，农村土地所有权由该集体经济组织全体成员“平均共有”既符合经济学意义，也符合农村实际。
（六）“成员权”和“贡献权”之争
农村土地如果属农民“集体共有”，那么应该归哪些人共有？是归该集体全体人员共有，还是归对这个集体有贡献的人共有？农村土地如果归“村委会”所有，应该以“成员权”为标准；如果归“集体经济组织”所有，应该以“贡献权”为标准，因为经济组织是应该按贡献权进行分配的。在目前的体制下，农村土地所有权和分配权是按“成员权”确定，还是按“贡献权”来确定一直有不同的争论，现实中的操作也不相同。这种争论和矛盾在把“村委会”作为一个集体经济组织时表现得尤其突出。
根据《宪法》规定，农村土地归“劳动群众集体”所有，“劳动群众”应该是指具有劳动能力的人，没有劳动能力或没有参加集体生产劳动的人，不应对农村土地拥有所有权。但是，我们现在的“村”是在当年合作化的基础上发展起来的，当年的合作社，也并非纯粹劳动的组合，所有参加合作社的，都是将属于家庭所有的全部生产资料和劳动工具带入合作社的，加入合作社并非只是具有劳动能力的，而是全体家庭成员，在到“高级社”时，事实上就是全体农村人员。在这种情况下，“成员权”等同于“贡献权”，或者说二者属同一体。农村土地归“集体”所有，也就是归某一集体范围的“全体人员”所有。但是，随着农村经济体制的深化和家庭联产承包责任制的建立，“村民”（或农民）不再是“社员”的同一语，农村中大量存在的一些特殊人群，如未成年子女、超生子女、现役军人、户籍关系迁出的在校学生、外嫁女、离婚外出、空挂户等等，还有许多具有“村籍”却并不居住在村组的“村民”，对村集体经济组织并无多少“贡献”。此时，建立在公有制基础上的“成员权”与“贡献权”发生了分离，建立在村民基础上的“成员权”与建立在集体经济组织基础上的“贡献权”发生了矛盾。
从中国革命的发展历程来看，中国革命在农村的目标就是“实行耕者有其田的土地制度”，“平分土地”在建国初期就成为《中国土地法大纲》的中心内容，“乡村中的一切土地按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配”，“土地不仅作为主要的生产资料，而是获得政治权利的象征，在成为土地主人的同时，成为乡村权利的获得者和监督者［23］”。因此，在农村，土地作为一种特殊的生产资料，从一开始就是基于“成员权”而不是基于“贡献权”。在以土地作为主要生产资料的“集体”中，土地人人有份，对土地收益的分配也应该人人有份，个个平等。集体土地所有权具有国家所有权和私人所有权所不具备的社区性，对土地的所有权是基于成员权的，只要某人是该区域（村或组）的一员，就应享有该区域的成员权，即使是在农村土地承包到户的今天，这个基本原则也是必须坚持的。至于现实中的特例，原则上应遵循法律和集体经济组织的习惯来解决。
三、结论
总之，理论和实践中人们对农村集体土地所有权主体存在着诸多不同的认识，基本上有归国家所有、归集体所有和归农民（或村民）个人所有等三种不同的认识，其中归集体所有是主流的认识，但也存在着很多争议和矛盾。主要有集体的内涵及性质之争、集体的范围之争、集体的层次之争、“村民委员会”和“村集体经济组织”关系之争、“集体公有”和“集体共有”之争、“成员权”和“贡献权”之争等。但基于现行的法律框架，农村土地归“某一区域（或社区）”范围内的“农村集体”“经济组织”所有。这个“区域”可大可小，可以是一个行政区域，也可以是一个自然区域，按历史延续下来的惯例和有关法律规定，以“村”为一个集体范围较为合适。村委会只是一个群众性自治组织，不具备行使农村土地所有权的主体资格，该“集体经济组织”是独立于村委会外的，以土地为主要生产资料，其成员覆盖该区域全部成员的一个经济组织。相对于农村其他各种经济组织而言，该“集体经济组织”具有生产要素的独特性（以土地为主要生产要素）、人员构成的全体性、区域范围的唯一性的特点，农村土地所有权由该集体经济组织全体成员“平均共有”。“乡集体”应予取消，或收归国有，或视同“村集体”。“组集体”如果直接行使农村土地所有权，“村集体”不管从哪个方面讲事实上已不能对其“控制”了，此时的“组集体”可依照《村民委员会组织法》的相关规定调整设置。
本文的论述是在现行法律框架下对农村土地所有权的认识，尽管对其所有权主体进行了梳理和明确，尽管有关的法律也在调整，尽管许多地方也在试点，但由于都没有触及农村土地所有制的根本性问题，现实中仍存在着诸多问题。可以说目前最严重的经济、社会乃至政治问题，均直接、间接地同土地制度有关，与土地有关的几乎所有的主体，似乎都在违背现行的土地法律、法规和制度［24］，必须对农村土地进行更深层次的改革。
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