我国农村土地保障陷入困境分析

摘 要 土地作为我国农民的“衣食之源、生存之本”发挥着重要的保障功能。然而，由于农村土地自身的和政策制度上的种种原因，其保障功能已经逐渐退化，出现了既在扮演保障的角色，又在一定程度上阻碍农村社会保障体系建立的尴尬局面，可谓是进退维谷。分析了土地保障功能弱化的原因，以期能为我国农村社会保障的建设提供一点思路。
　　关键词 土地保障 农村社会 保障体系
　
1 土地社会保障功能的表现形式
1.1 基本生活保障
　　土地是农民工作和生活的重要场所和生存基础，为农民提供了基本的衣食保障，这在自给自足的小农经济中表现尤为明显。土地与劳动结合是一种最简单的要素结合方式，在对劳动力的素质要求很低的情况下，就可以有很大的产出。农民无需过多的劳动技能训练，依靠自身的劳动，只需投入少量的农业生产资料就可以获得维持基本生活的土地产品。即使在商品经济比较发达的今天，农民的日常开支仍然主要来源于土地收益。据统计资料显示，2002年农户年总收人中，家庭经营收人占65.7%，外出劳务收人占26.5%，而家庭经营收人主要来自于土地经营。
1.2 养老保障
　　土地的养老保障功能体现在两个方面：一是对为数较少的孤寡老人(即农村的“五保户”)实行集体养老，集体养老的支出主要来源于集体土地的收人；二是对于为数众多的一般老人，主要实行家庭养老。家庭养老的资金也来源于土地。如果自己有耕种能力，则可通过耕种土地获得养老收人，如果丧失了耕种能力，则可以将土地转移给家庭的其他成员(主要是子女)耕种，由其他家庭成员为其养老。当然，丧失耕种能力的老人也可以将土地出租给家庭以外的人耕种，以土地的租金来维持生活。此外，农民也会在进入老年之前从以前的土地收益中预留一部分作为养老之用。
1.3 失业保障
　　我国9亿农民中有5亿左右的劳动年龄人口，农业只需要1亿多，乡镇企业也只解决了1亿多，还有大量的剩余劳动力需要转移。但目前非农就业并不十分看好，而且农民工由于缺少教育和培训，文化素质和知识技能低下，增加了其在非农领域的就业风险。拥有一份土地，农民在从事非农产业遭遇挫折时，就可以退而务农，使自己的劳动价值得以体现。由此可见，土地对于农民具有抵御就业风险的功能。我们国家在工业化进程以及农村剩余劳动力转移过程中，之所以没有出现“拉美化”现象(即拉美国家在工业化过程中，无地农民涌入城市，经济衰败，在城市周围形成大规模贫民窟，社会犯罪和黑社会现象严重，导致社会动荡不安)，土地作为失业保障的“调节器”、“安全网”功不可没。
1.4 医疗保障
　　农村经济体制改革以来，建立在集体经济基础上的合作医疗制度迅速瓦解，农村医疗卫生体制基本上演变为自费医疗制度，家庭成为农民获取医疗保障的基本单位。家庭提供保障的来源通常有土地、其他经营收人、储蓄和家庭固定资产。对于大多数农村家庭来说，土地是最基本、最重要的生产资料，土地收益是家庭保障的重要甚至是唯一的来源。因此，土地对于农民而言具有重要的医疗保障功能。
2 土地保障功能弱化现象严重
　　（1）人地关系紧张，农民人均占有耕地数量不断减少。第五次人口普查显示，我国人口在10年间增加了1.3亿人，农村人口占63.9%。农村人口每年以800多万的速度递增，而耕地却以每年20～34万hm2的速度减少，我国人地矛盾紧张。目前，我国人均耕地面积0.079hm2，其中1/3的省市人均耕地不足0.066hm2，有666个县低于联合国制定的0.053hm2的警戒线，463个县低于0.033hm2的危险线。耕地的严重不足导致农业产出的严重不足，不能保障农民的正常生活开支。
　　（2）耕地质量下降。农药、化肥等的不合理使用，使得耕地板结，肥力下降，耕地的污染严重。全国受重金属污染的耕地多达2 000万hm2以上，受农药和其他化学品污染的农田约6 000多万hm2。据统计，1996年我国化肥用量为3 827.9万t，而2003年则增长到4 411.6万t，同时我国化肥利用率只有30%～38%，大量的化肥被浪费，对耕地造成污染。另外，随着城市化、工业化进程的加快，工业“三废”的排放量增大，由此导致约有15%的农田受到不同程度的污染。
　　（3）土地资源的绝对不足与部分相对荒废同时存在。我国用占世界7.4%的土地、9%的耕地养活了约占世界20%的人口。据最新资料，我国耕地面积为1.23亿hm2，草地面积为4亿hm2，林业用地面积为1.84亿hm2，而荒地面积就达1.08亿hm2。由人口数量的巨大导致的土地供养问题一直是造成我国生存困境的一个重要因素。据有关资料推算，在现有技术条件下，中国目前全部土地资源的生产能力是每年32亿t生物性干物质，在确保资源可持续利用和环境良性运转前提下，合理的人口承载量为6～8亿人。中国土地资源潜在的自然生产力是每年约72.6亿t生物性干物质。按温饱计算，其理论上的最大人口承载能力约为15～16亿。也就是说，即使在严格控制人口生育的条件下，中国人口将在2030年达到或接近土地资源最大承载能力对应的人口极限。由此可看出，我国的土地资源是相当有限和紧张的。
　　（4）农业生产绝对效益和比较效益低，农民负担沉重。农用生产资料价格居高不下，农产品价格持续走低，农业生产出现了投入与产出倒挂的现象，农民种地的比较收益下降，甚至出现亏本，大大削弱了农民的积极性。同时，随着城乡收入差距拉大和农业产业结构的调整，农村的劳动力结构发生了巨大的变化。在本地的个体户只要经营有道，也能有比较可观的收入。外出打工1个月的收入有可能超过在家种田1年的收入。这种强烈的收入反差刺激使得农民对种地缺乏兴趣，农村劳动力流向城市，同时也反映了农业生产的效益低下，农民生活负担沉重。尽管从1992年起，国家取消了43项农村达标升级活动和应纠正的10种错误收费，1993年再次取消了37个集资、基金和收费项目，明确纠正强摊派乱收费，并严格把农村提留限制在人均纯收入的5%以内，但一些地方政府和基层组织执行政策不力，农民负担总额持续居高不下。不合理的负担超出了农民的承受能力，使农民拿不出更多的资金用于增加农业投入，结果或者粗放经营，或者被迫选择举家外出打工。

3 土地保障功能弱化的原因分析
3.1 农业生产本身特点的局限性
　　（1）农业生产的季节性强、对自然环境依赖性大，“瑞雪兆丰年”正说明了农业生产的这一特性。我国农民的耕作以犁耕手种为主，机械化程度低，生物技术的应用更是凤毛麟角，生产过程中技术含量低，基本属于体力劳动。近年来，由于我国盲目追求经济目标而忽视了对生态环境的保护，不幸的是，我国是自然灾害频发的国家，近年又受世界生态环境恶化的影响，农业生产的风险正日益加大。农害的频繁发生，加大了农业生产的风险。据农业部统计，近5年，我国干旱、洪涝、风雹、低温冻害等气象灾害发生频繁，致使2.54亿hm2农作物受灾，其中成灾面积1.45亿hm2，绝收面积0.4亿hm2。此外，病虫草鼠害也给农业生产造成极大损失。
　　（2）农业生产的另一特征是每种产品都有其特定的生产周期，相对工业生产，多数农产品的生产周期较长，一旦投产，不宜中途转产，否则将面临巨大的经济损失。分散经营的农民承担着规模不经济带来的隐性成本，分散、没有谈判能力的小农的市场竞争力很弱，加上传统的自给自足思想、市场运作观念淡薄、供求信息不及时、流通渠道不顺畅、增产不增收的现象时有发生。同时，我国成功加入WTO也给农业带来极大冲击，外国先进农产品的不断涌进严重打击了本国的农业生产，最直接的后果是影响农民的经济收入，从而降低了土地对农民的生活保障。
3.2 土地保障本身的负作用
　　（1）土地的保障功能与生产要素功能的矛盾。一是从土地作为生产要素来看，总是向利润最高的方向流动，必然会形成规模经营；二是作为生产经营主体的农民总是想多经营土地，以实现适度规模经营或者想通过多种地、多增加收入；三是从一般所有者来看，土地作为一种资本，所有权主体总想把土地交给最会经营的经营者。因此，发挥承包土地的经济功能，自然会有很多人没有土地，而一部分人有比较多的土地，这可能是最有效率的土地配置方式。但同时会导致土地的分配不公，导致部分农民失地、生活困苦，严重影响土地保障功能的发挥。
　　（2）土地的社会保障功能与国民经济结构调整的矛盾。一是土地的社会保障功能与计划生育政策的矛盾。由于我国已经进入老龄社会，再加上户籍制度的改革、城市对农村剩余劳动力吸纳能力的提高、比较收益的刺激等原因，使得大量青壮年劳动力从农村向城市转移，加速了农村人口的老龄化进程；二是土地的社会保障功能与农业结构调整的矛盾。我国农业目前面临的问题是小农经济与大市场的衔接问题，农业的产业化是农业结构调整的重要方面，但目前农民的生存保障完全依赖于土地，即便是依赖于产业化公司，土地保障也是农民的最后生命线，“蓝田”神话的破灭带给我们的最重要启示也在于此。
3.3 农村土地法律制度的不完善是土地保障功能持续弱化的深层次原因
3.3.1 政府或集体部门强制性的不规范征地行为
　　（1）强迫流转承包地。这种侵扰主要来自农村集体经济组织内部，如农村“两委”或村干部，他们为了获得更大的利益而大搞“返租倒包”，低价将农民承包地收回来，再高价租出去，致使农民失去承包地。
　　（2）补偿低微，征地无度，这种侵害主要来自于各级地方政府和有关部门。由于征地补偿费用低微，“经营土地”即低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收人、改善部门福利的捷径。一些地、市、县、区的土地出让金已占到财政收人的40%，甚至60%。据国土资源部门统计，前几年，地方政府土地出让金收人每年平均在450亿元以上，其中纯收人年均159亿元，而同期征地补偿费只有91亿元。2002年上半年，全国累计收取土地出让金达到6 000亿元。由此可知为什么一些地方政府和部门热衷于多征地、征好地，国家保护耕地的法律法规是怎样巧妙地被“避开”，这些本该由农民获得的土地权益，却被“堂而皇之”、“合理合法”地装进别人的口袋，这无异于劫掠。
　　（3）“巧取豪夺”，征地款被层层截留、侵占。本来就微乎其微的征地补偿款，却往往被政府部门或村集体组织巧立名目截留、侵占，到了农民手上已所剩无几。征地补偿的对象是农民，政府部门却硬要以“协调费”、“管理费”的名目切去一大块，有的甚至无需“巧取”，而径直“豪夺”。有关资料显示，在城市建设征用农用地的过程中，征地收入的分配比例大概是农民得5%～10%，集体得25%～30%，政府及其机构得60%～70%。农民得到的利益相当有限，甚至远远不能替代转非土地相应的社会保障作用。
3.3.2 农村土地所有权性质在法律上的不明晰和不完整
　　（1）农民对农村土地所有权的不完整造成土地流转制度不完善。在我国，集体土地所有权主体不明是造成土地保障功能退化的主要原因。目前，农民对土地没有所有权，只有使用权。而农民对土地的使用权又不能有效流转，土地保障不能顺利地转化为现金保障，土地和劳动这两种生产要素不能有效合理地结合。我国农村土地的所有权经常会因为多种原因发生变动，所有权主体的不明确不利于土地进行转让、股份合作等经济行为。其次，农民的土地承包权不充分。在农村，干部们经常会调整农民的土地承包权，然而在调整过程中，所有权和调整权虽然被不断强化，但是农民的承包权却被不断弱化。另外，农民承包权的内容也经常被改变。承包权的不充分必然影响土地流转，使得农村剩余劳动力生产要素得不到释放，劳动力与土地配置不合理。
　　（2）农民对承包农地的收入享受权也时刻存在被剥夺的危险。一是承包经营“交足国家的、留足集体的、剩下的全是自己的”核心思想高度彰显了土地收入享受权的不完全，非私产的属性较明显；二是土地作为位置固定、肥力有区别的稀缺资源，家庭承包经营的过程导致了农地高度的条块分割，也就必然导致农民在开展农业生产中对集体组织的依赖，反过来，也就可以说，集体对农民还是存在很大的管制能力，这种管制能力在经济关系中就体现为村提留和其他的费用收取；三是从中央到地方各级政府对农业的各种税收也体现了农民对承包经营耕地不完全的收入享受权。
　　最近，国土资源部完成了全国2005年度土地利用状况调查和逐级汇总(未包括香港、澳门和台湾地区)。结果显示，截至2005年10月31日，我国耕地面积为1.22亿hm2，比2004年净减少36.16万hm2，全国人均耕地由2004年的0.094hm2降为0.093hm2。而在2005年减少的耕地面积中，建设占用21.21万hm2，其中当年建设占用13.87万hm2，灾毁耕地5.34万hm2，生态退耕585.5万hm2，因农业结构调整减少耕地18.5万hm2，4项共减少耕地66.83万hm2，而同期土地整理复垦开发只补充耕地30.67万hm2。这中间存在巨大的数字缺口。与此相对应的是农民工数量的快速增加。据劳动和社会保障部调查分析，2005年5月，我国农村劳动力外出务工的规模约为1.2亿人，进城农民工约为1亿。据有关专家预测，未来一段时期内，如果政策不发生大的变化，农民工的数量仍会以平均每年500万人左右的规模持续增加。这是一组很庞大、对比很鲜明、很危险的数据，他警示着我们要注意到这一现象背后隐藏的危险。土地保障问题，农民生活问题，需要全社会的共同努力，任重而道远。
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