当前村民自治面临的挑战

内部制度建设的不平衡和外部因素的滞后

  编者按

  新事物的发展并不总是—帆风顺的，基层民主建设这一由中国共产党领导亿万农民所进行的伟大创举，经过10多年的风风雨雨，暴露的问题与取得的成绩可能同样令人瞩目。困惑与希望同在。

  前不久，中国社会报社、《中国社会导刊》在云南召开了“中国城市社区建设体制及农村基层民主建设研讨会”。民政部基层政权和社区建设司、部分省市民政厅局等单位的同志和中国社科院、世界与中国研究所、中央党校、中国人民大学、中山大学等单位的专家学者参加了这次会议。与会者各抒己见，提出了许多很有价值的观点。在此摘编的部分文章，就很具有启发性。

  基层民主建设取得了引人瞩目的成绩，但现存问题也不容忽视：法规制度不配套，工作指导不规范，程序设计不合理，以及地区发展不平衡等。但真正有碍于基层民主建设的，恐怕还是一种实体性力量。在根本利益一致的前提下，村支部与村委会却难免不发生矛盾——与之相比，宗族势力的影响倒在其次。对此，人们提出两种便捷的解决方案：即“一肩挑”和“两票制”。到底这两种办法哪一种更有效呢?或者在此之外是否还有更好的办法?这还得在实践当中来检验和发现。

  如果这些办法是村民的自主创新，那么他们心里可能有一个小算盘，或许终究会把各种关系处理好的。问题是，为确保政令的执行，乡镇常常在执行《村委会组织法》的过程中，对村民的选举活动施加某种影响。或者，在这种外力作用下，一些由民主选举产生的村委会，后来可能也不再代表民意；不能说这些现象是必然的，但事实上的确存在。

  基层民主是大势所趋，但道路则是曲折而漫长的；有没有一种完善的解决办法呢?肯定会有的，只是目前还处于探索阶段。在这样的情况下，能不能把这些问题交给村民自己去尝试解决，在实践中总结经验、发现真理呢？

  应该相信群众的创造力量。

  10多年大规模的村民自治活动，是中国五千年历史上第一次在基层进行的民主实践，已展现出良好的发展前景。但由于缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴以及传统管理体制惯性的延宕，更由于村民自治所引发的一系列带有根本性的利益调整，因此必然面临着一系列的重大挑战和困难。

  村民自治制度建设中的内部问题

  首先是村民自治制度中各项子制度建设的不平衡。目前，从全国情况来看，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项制度建设中，民主选举制度发展较快，而其他三个方面相对滞后，有些甚至是空白。比如在村务公开和村委成员罢免问题上，目前尚缺乏刚性的统一规范。

  其次是制度的总体指导框架建设与程序性设计发展不平衡。从目前的总体情况看，村民自治制度的技术性和程序性依然十分薄弱，如选举日的规范；竞选的规则；选票的制作程序；预选的规则；委托投票的规则；唱票和计票的规则等。

  最后是地区发展不平衡。有些省村民自治制度建设，特别是民主选举制度建设已达到了相当高的水准，为国际社会所认可，而有些省或有些省的有些地区则基本没有建立起来。

  村民自治制度建设面临的外部挑战

  第一，来自县乡人民代表选举制度方面的影响。到目前为止，我国县乡人民代表的选举，代表提名的决定权不在选民手中，具有派选的特点；选民对候选人的情况一无所知，投票具有很大的随意性和盲目性；县乡人民代表的选举没有严格的秘密划票的措施，大都实行秘密计票，不受选民的监督。所有这些问题的存在都大大降低了民主选举的质量，一方面误导了人们对选举的认识，另一方面也影响了村委会民主选举的制度建设和操作实践。

  第二，来自乡镇体制改革滞后的影响。从领导体制而言，乡镇主要领导长期以来实际上一直是由县委委任的。这种权力的来源渠道在很大程度上导致了只对上负责而不对下负责的领导体制。由此乡镇干部选择村干部的主要标准就是听话，服从指挥，能保证上级任务的完成，至于是否符合老百姓的心愿则是次要的了。这就使得相当一部分乡镇干部对民主选举一直抱着不理解、不支持，甚至抵触的态度，并使得一些村的原任命的受益者以此为依据拖延甚至抵制民主选举。从管理体制而言，长期以来乡镇与村的关系实际上一直是一种上下级关系，而村则具体承担政策的落实和任务的完成，实际成了乡镇之下的一个支点。这一方面使得乡镇必然要在很多方面插手和干预村务；另一方面也削弱了村委会行使自治职能的能力。再者，乡镇要收缴各类款项就会与村民和经村民选举产生的村委会发生矛盾。

  第三，来自村委会与村党支部关系的影响。党支部是传统的村务决策实体，而选举产生的村委会要依法行使村务决策权力。于是便出现了村务决策二元化的格局。在现实生活中，村务决策权的行使往往取决于支书和村主任个性和能力的强弱，强者便拥有了实际决策权。倘若两人的个性和能力相近，处理不好，则会形成对立，带来许多意想不到的问题和矛盾，影响村务的治理。

  第四，来自利益驱动的影响。农村政治关系的根本变更，必然导致利益关系方面的重大调整。在委任制下，拥有委任权的乡镇干部与被委任的村干部实际上形成了较强的利益关系。实行村民自治后，村干部的合法性来自于村民，他们必须对村民负责。这就大大削弱乃至从根本上斩断了传统的村干部与乡镇干部利益关系，因此遭到了原受益者制的强烈反对和抵制。

  第五，理论研究滞后和行政指导不够规范带来的影响。村民自治的理论指导框架基本没有形成，现实中出现的许多问题在理论上寻找不到解决的方案。另一方面，行政指导也存在一些不完善之处。首先是政策指导跟不上，其次是行政指导不够规范，最后是培训工作滞后。

  总之，在村民自治取得了伟大的历史性进展之后，这一民主自治的制度性建设所提出的问题和面临的挑战远比已经解决的问题要复杂的多。这也是任何制度建设和完善的过程中必然会出现的现象。现在的问题在于，应该顺应历史的发展趋势，勇敢地面对这些问题，采取积极的解决措施和办法，规划发展的方向，协调各方面的力量，力争以平衡的态势实现农村基层民主的全面跃进。