对我国选举制度的反思

摘要:本文质疑了我国选举制度中选举的普遍性、平等性、直接选举与间接选举并用等原则的所谓优越性,分析了候选人提名过程中存在的问题,并主张在我国的选举制度中明确规定竞选。

关键词:选举;候选人提名;

社会主义国家的宪政框架奉行议行合一的原则,即民选的机构对国家事务享有全权。就我国而言,全国人民代表大会在国家机构体系中居于首要地位,其它任何机关都不能超越于全国人民代表大会之上,也不能与它相并列,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。宪法第二条是这样表述的:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这种宪政框架应该说是优于资本主义国家普遍采用的“三权分立”的宪政原则的,因为它更重视民选机构的地位,赋于民选机构更大、更重要的权力,而不象“三权分立”体制那样把直接来源于民意的议会设定为与其它更为间接的方式产生的行政机关和司法机关平等的位置上,并相互严格制衡。但在具体的宪政实践和权力运作过程中,我们的人民代表大会作为人民行使权力的国家机关的权威地位并没有真正地显现出来,尽管拔乱反正,改革开放20多年以来,我们的人民代表大会制度建设已取得了令人瞩目的成就,但无论是从权力实际运作的效果,还是人民群众的切身体会来看,都与宪法赋予它的权威地位相去甚远。“橡皮图章”的形象始终未能得到根本性的改变。那幺,如何使这枚图章变硬起来,真正实现社会主义国家从宪政框架上为它设定的权力呢?笔者认为,我国现行的选举制度及选举实践中存在的一些缺陷,不利于选出真正无私、公正、负有责任感和使命感的人民代表。选举是代议制民主的基石,只有一个健康、公正、严格的选举制才有可能选出合格的人民代表来,而只有由一个个独立、正直、真正为民请命的代表才有可能组成一个强有力的工作机构,才有可能胜任宪法赋予它的权能和使命。

一、正确地、理性地认识我国的选举制度,尤其是对我们长期引以为自豪的选举制度上的优越性应该换一个角度进行审视,这样才可能使我们不至于盲目乐观,轻率拒斥世界先进的选举文化和选举技术,从而加快我国选举制度的建设,优化我国选举制度的设计。

我国的现实的人民代表大会制度的实际运作状况表明,我们自以为优越的选举制度、选举原则及其实际运作,与其追求的目标还存在着相当的距离,具体表现在以下几个方面:

(一)关于选举权的普遍性的质疑

作为人民民主专政的国家,我们的选举制度从来都没有资格的特殊限制,在我国,公民享有选举权的广泛程度相当高。选举法第3条规定:“中华人民共和国年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。”这的确不象资本主义国家选举制度的发展过程所显示的那样,对选举权的种种限制有一个逐渐取消的过程。但我们必须注意到这幺一个事实,在选举权的普遍性原则背后是我国人民选举权的实际实现程度很低。据2000年初浙江《人民政权报》和省城市社会经济调查队以“百姓心目中的人大制度”为主题的一次专题调查显示:40.9%的被访者不认识所在选区的人大代表,虽然有77%的人参加过人大代表选举。[1]这一例证足以说明,我国公民的选举行为还不是一种充分自觉的有意识的政治参与行为。本来“人民选代表,代表为人民”,选什幺样的人去反映、表达自己的心声和意愿应该是选民最重视的问题,但甚至参加过选举的选民对本选区的人大代表也并不认识。大部分人的选举行为还是一种政治动员的结果,这与选举本来的价值和宗旨相去甚远。大量存在的、完成任务式的被动选举也不可能选出真正合格和负有责任感的人大代表。因此,我们千万不能因为我们的选举法规定了选举权的普遍性而忽视选举权的真正全面实现程度这一更为关键的问题,只有这样才能促使我们找到真正地实现选举权的普遍性的途径,使选举成为每一个拥有选举权的公民真正地表达自己权利的行为。

如果我们仅仅注意到选举法规定的选举权的普遍性,而不是去关注选举权利的真正实现程度及选民在选举过程中是否真正地表达了自己的利益和愿望,我们就不能解释选民中为何普遍存在厌选情绪。有论者在分析选民有厌选情绪时认为,厌选的原因是由于县、乡两级人大选举不同步(我国宪法规定,县级人大任期5年、乡级人大任期3年),直接选举密度大,选民参加选举过于频繁造成的。(P 46)笔者认为,这种分析仅只是一种表面的推测,选民真正厌选的原因绝不会是选举的次数太多,因为从总体来看,县、乡两级选民直接政治参与的次数和频度是很低的,厌选的真正原因是因为选民没有真正感到来自自身的力量,没有真切地感到选举与自身利益的息息相关。如果仅仅满足于纸上选举权的普遍性,而不是真正地通过改进选举方法和原则去提高选民的政治参与力度,激发选民的政治参与热情,再以过去那种政治动员的方式进行被动的形式化的选举,那幺,不仅不可能消除选民的厌选情绪,也无助于选举权普遍性的真正实现,不利于人大代表大会制度的真正完善。

(二)关于选举权的平等性的质疑

我国选举法一方面从原则上公开昭示:我国奉行选举权的平等性原则,即每个选民在每次选举中只能在一个地方并只能享有1个投票权。选民和代表(间接选举时)在选举权上的地位完全平等。但在实际的选举实践中却存在许多不平等现象。比如,在划分选区的标准中规定,农村人口4倍于城镇人口,即每一代表所代表的农村人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数,造成了公民选举权的不平等,事实上是对农村选民权利的公开歧视,这一规定在计划经济条件下,国家实行严格的城乡分隔政策时还有一定的合理性,但在城市化步伐不断加快,僵硬的户籍制度不断被突破的今天,这种选举权利的不平等有违我们社会主义国家人民真正、全面当家作主的民主目标。而且我们应该看到,目前中国人口数量最大的农民却是社会中的弱势群体,他们的利益依然没有得到合理的表达和实现,这与他们的选举权利事实上的被歧视有内在的相关关系。又比如,有些地方党组织和领导人不尊重选民和代表的权利,对党员代表提名进行种种限制,有的地方规定党员代表不得参加联名推荐候选人,不能当选联名推荐的候选人,在被推荐为候选人的情况下,应主动声明退出,否则有关领导将找代表谈话,甚至公然宣称要处分党员,对其施加压力。(P 179)这种对党员代表权利的不尊重事实上是对民意的不尊重,因为党员代表在人民代表大会中是代表人民行使权利的,不应该服从任何党派利益,更何况共产党的利益与人民利益从根本上来说是一致的,这种对党员代表平等权利的蔑视毫无道理。再比如,我国选举法规定,在间接选举的时候,代表联名推荐的候选人数可以和主席团提名的人数相当,但在选举实践中,不仅代表联名提名的候选人人数相对较少,而且,选举后被差额选举“差”下去的候选人多数是由代表联名推荐的候选人,而上级分派应由下级人大选出的代表则通过组织活动保证当选。比如,1998年沈阳市人大在选举省人大代表时,推荐出143名候选人,其中只有冯有为1人是唯一1名由市人大代表联名推荐的。

另一方面,我国选举法在规定选举权的平等性时同时规定被选举权的平等性,即没有象一般资本主义国家那样对被选权有更多严格的限制。我们也一向认为,资本主义国家对被选举权的严格限制是针对广大劳动人民的,是为了排斥甚至是剥夺劳动人民的被选举权,保证有产者当选而设计的,因而是反动的。其实,从现代选举政治的角度来看,这些规定是有借鉴价值的,我们没有对被选权利作出特殊的限制相反是我们选举制度的疏漏。以年龄资格为例,一个人要想成为候选人并当选,进而成为深孚众望的人民代表,必须具备丰富的知识和社会经验以及社会活动能力。这是刚满18岁的公民一般难以达到的。再以居住资格为例,一个代表只有是一个固定选区的居民,他当选后才可能真正地代表本选区选民的意志,才可能方便与选民的联系,接受选民的监督。因此一般性地规定所有选民具有平等的选举权和平等的被选举权并未真正地体现平等,对被选举权没有特殊的规定是我国选举制度的缺陷。

(三)关于直接选举和间接选举并用原则的质疑

由选民直接投票选举国家代表机关的代表和国家公职人员的是直接选举,不是由选民直接投票选出,而是由下一级国家代表机关,或者由选民投票选出的代表(或选举人)选举上级国家机关的代表和国家公职人员的是间接选举。虽然世界各国的选举制度在一定程度上保留了间接选举,但世界上绝大多数国家仅只是对地位相对下院较低、权力相对下院权利较小的上议院(比如法国)或者是在议会内阁制的国家里对地位虚位的总统选举(比如德国和意大利)采用间接选举。美国的总统选举从形式上看是间接选举,需要选出选举人,再由选举人投票选举总统,但从美国总统选举的实践过程来看,由选举人团投票选举总统更多仅具有形式的意义。选举人的投票必须遵从民意,所以只要已选出了选举人团,在选举人团投票以前,总统是谁事实上已经确定,因此,这种选举也不能说是纯粹的间接选举。而我国选举制度中规定的间接选举,无论从规模上(县级以上各级人大代表及公职人员都是间接选举)还是从实际的间接程度(相对于上文提到的美国的选举人团制的间接性)来说都是非常少见的。当然,应该看到我国之所以大量采用间接选举有我国总体上经济发展水平低下、交通通讯条件落后、人民教育程度不高等因素的影响,还应该看到我国1953年选举法规定,只有乡、镇、市辖区和不设区的市的人民代表大会的代表由选民直接选举产生,而1979年7月,第五届全国人民代表大会第二次会议通过的选举法已把直接选举的范围扩大到县一级人民代表大会代表的选举。但从总体上看,我国使用间接选举的规模和程度不仅与世界选举政治的发展潮流不相适应,也与中国改革开放20年来发生的深刻变化和现实要求不相适应。最突出的问题是,我国的地方制度于1979年选举法颁布到现在已发生了极大的变化。表现在,地市合并不仅在广东、江苏、辽宁这些发达的省份已全部实现,而且这种合并已成为一种趋势,在一些经济相对落后的省区也部分地实现了合并(比如贵州除铜仁和毕节还保留地区外,其它地市已实现合并)。地市合并的法律后果是改变了原先地区仅只是省的派出机构这一状态,使新设立的市成为一级地方政权机关,即通过选举组成这一级别的人民代表大会和地方人民政府。这就使我国的政府级别已发生了相当大的变化,即在省与县之间普遍增加了一个层次,相应也增多了间接的层次。目前,我国的全国人大代表,省、自治区、直辖市人大代表,地级市及自治州的人大代表都由间接选举产生,使数量庞大的人大代表与选民的关系疏离,甚至与原选举单位(指选出自己的下级人大)的关系也不密切,这显然不利于发扬民主,不利于人民群众直接参与政治生活的权利得到充分的实现。

二、认真地梳理我国选举制度在选举程序设计上存在的观念上和技术层面的问题,特别对候选人的提名和确定程序应该作出更为科学而明确的规范,尤其应该确认人大代表选举过程中的竞选,并相应地对竞选的具体程序作出规定。

(一)我国的选举法对候选人的提名和确定程序虽已作了一般性的规定,但规定得并不明确和充分,致使在选举实践中,在侯选人的提名和确定这一环节上存在着许多问题。主要表现如下:

1、从目前中国直接选举和间接选举的实践来看,一般以中国共产党,其它民主党派和各人民团体联合提出代表侯选人占绝大多数。(选举法规定,各政党、各人民团体也可以单独提出代表候选人,选名或代表也可以联名提出代表候选人)更多使用联合提名的方法,虽然和中国共产党与各民主党派的政治关系是相协调的,但由于这种方式提名的候选人实际上的地位比选民或代表联名推荐的候选人地位高,一般还配合有组织工作,以保证他们的当选甚至多票当选,从而忽视了选民或代表选择的自由性和广泛性。这种提名方式基于权利机关的人民性的政治考虑,可以实现预先设立的代表结构的合理性,但它忽视了将选出的人民代表实际上更为重要的品质,即参政议政能力和能否真正地反映民情、代表民意。这种候选人提名方式使候选人经常是以此选区必须选出一名非党员妇女,彼选区必须选出一名党员少数民族来确定的。这种人为的、事先确定的所谓代表性与人民自己发自内心的选择肯定是有距离的。

2、在选举实践中还存在变相指定或圈定候选人的情况,尤其是在间接选举中表现得更为明显。由于存在乡(镇)、县(自治县、县级市)、地级市(州)、省(自治区、直辖市)五级人大,而其中三级是间接选举,这样,上级人大通常把需要由下级人大选举产生为代表的本级党政机关、民主党派和人民团体的主要负责人及其它各方面人士的候选人名单连同名额一并下达给下级人民代表大会进行选举。这种下派选举的人大代表虽然在由下级人大选举的上级人大代表的名额中所占的比例并不是很高(一般占10%左右),但他们是由组织部门做工作以保证当选的一部分候选人。比如,1988年,中央分配到各省、自治区、直辖市选举的221名全国人大代表候选人,全部当选。(P 176)由于各间接选举中的上级人大都是有一定数量下派选出的人大代表,这些下派选举选出的人大代表的居住地与选举他的权力相关的所在地不一致,这就使他们与原选举单位的联系相当脆弱,从而使他们作为人大代表,其权力的来源变得相当模糊,不利于从根本上、从实际上体现人民权利。这种下派候选人名单的做法应该与逐渐减少间接选举的环节一起改变。

3、我国选举法在对候选人提名时没有对候选人的资格进行限定,尤其是没有对候选人的职业资格进行限定。在西方国家,对议员候选人普遍的资格限制是,享有被选举权的公民不能是国家官吏。即普遍实行议员与国家行政机关和司法机关的官员的不兼容原则。我国虽然人大常委会委员的构成中已实行不兼容原则,但在全国各级人大代表中约有15%的人大代表为各级政府和司法部门的官员。这样,过多官员任人大代表,在投票选举政府及司法机关负责人时较易出现偏差甚至舞弊行为,因为有官员身份的代表可能会视自身仕途前程来确定选票的投向。另外,从行使监督权的角度来说,官员身份的人大代表不大可能向自己行政级别上的上级发出真正严厉和到位的质询、罢免等有效的监督。另外,从报刊杂志报道的人大代表履行职责的情况来看,那些更好地履行了自己的职责,更有代表的“特权”意识,更急切地代表和体现了民意的代表,基本上是由选民或代表联名提名的非官员代表,比如北京市的人大代表吴青,广东省的人大代表王则楚等。

4、我们在选举实践中,在代表提名的时候,把对代表提名的标准与遴选英雄模范的标准混淆了。英雄模范往往是那些在自己的本职工作岗位上做出优异成绩的人,是选举出来作为社会公众仿效和学习的榜样的,他们较高的个人素质更多地体现在自己的专业和本职工作方面,他不一定具有在最高层次上,即作为人大代表去参与政治的热情、能力和素质。比如,由焦作市委推荐,市委组织部考察,河南省省委组织部备案,后由河南省人大选举为河南省出席全国八届人大代表的姚秀荣,就是一名获得过全国五一劳动奖章,当选全国劳动模范的河南省焦作市起重机械厂的普通刨床工人。她曾自嘲自己当了三年“哑巴”代表,在谈到她第一次到北京参加全国人民代表大会的情景时,她深有感触地说:“到人民大会堂开会,我什幺都不懂,只懂得跟着别人,人家干啥我就干啥,举手就举手,鼓掌就鼓掌,就是不说话。”值得庆幸的是,通过对自己新的角色的认知和学习,姚秀荣已深刻理解了人民代表的职责与使命,成为一名合格的人大代表,并继续被选为九届全国人大代表。但是如果有大量的代表在成为代表后需要2-3年的时间来获得一个新角色所应具备的意识、知识和能力的话,我们由单个代表组成的,以会议形式行使职权的人民代表大会的权威性肯定会受到质疑。姚秀荣这一事例在我们的人大代表的提名中非但不是例外,相反,它是一种非常明显的倾向,这就使我们的人民代表中有许多象军嫂、环卫工人、宾馆服务员等具有英雄模范色彩的代表。人民代表大会作为国家的最高权力机关,它的高效运作需要每一个代表具有相当程度的法律知识和政治智能,显然,这是一个哪怕是非常名符其实的劳模也无法胜任的。应该说,劳模与代表都是一个社会所需要的,但他们对社会发生影响的方式和渠道肯定是不同的,我们应注意改变我们选举提名中的劳模化取向,避免把人代会开成群英会。

(二)我国选举法没有明确规定竞选,这使得选举过程中候选人与选民或原选举单位之间的信息交流不充分,使选举几乎演变成一种完成组织意图的程序化的选举表演,这必然使选举的真实性和有效性受到质疑。

我国选举法之所以没有在选举法中明确规定竞选,主要原因是基于对竞选的以下两方面的误解,其一是把竞选归于资本主义政治制度的范畴,认为资本主义的阶级分化比较充分,有多种利益集团存在,实行多党制或两党制,因此才有竞选。而我们人民民主专政的政治制度,由共产党统一代表最广大人民的利益,社会群体中也不存在截然不同的阶级差别和利益分野。因此没有必要进行竞选,其实,竞选在代议制民主中具有普遍的价值,我们绝不能把它贴上资本主义的标鉴而拒之门外。其二是错误地认为,竞选可能会削弱共产党的领导地位,会影响到党在全国人大中的稳定多数。其实,这种担心是多余的。中国共产党在国家政治生活中的影响力及在人民群众中的威望绝不可能因为竞选而有所削弱,相反还会因为竞选而有所提升。因为,如果有竞选,就会促进共产党在提名自己的候选人时更为慎重,把更能体现共产党为人民服务宗旨的人推荐为人大代表候选人,而且,也更有效地把党的领导置于人民的监督之下,这对于保证共产党本身的新陈代谢,警醒自律,从而保证其长期执政地位都是非常必要的。至于党在人大中所占的名额则没有必要硬性地达到23,多一些,少一些都应以竞选的结果来定,也应视为正常。笔者认为,竞选对于选举具有一般性的意义,即无论是何种社会,只要有选举就必然有竞选,甚至可以说,没有竞选就没有选举。结合我国的选举制度和选举实践来看,因为没有规定竞选,从而使人民代表是在没有经过严格而充分的竞争过程而产生的,从而使由他们构成的各级人民代表大会基底不实、根干不壮,不利于人民代表大会制度的良性发展。因此,在选举法中明确规定竞选意义重大,主要体现在如下三个方面:

1、竞选制度的设立,可以使选民的投票行为更为理性。因为选民的投票行为必须基于对候选人的正确评价才能进行,这就需要候选人有明确的竞选活动,比如发表自己的政治主张,直接回答选民问题,通过各种方式宣传和展示自己的业绩和能力,只有选民在对候选人有了充分了解和判断之后才有可能准确地投下自己神圣而庄严的一票,也只有凝聚了自己的认知和判断的投票行为才有利于民众民主意识的培养和长成,最终促成一个民主社会的形成。否则,如果选民每次投票都是在选举动员之下的一种盲目行动,他就永远不理解民主的真谛,也永远不会感到自己的投票行为是一次行权过程,是作为一个公民最为重要的政治参与行为。

2、竞选制度的设定能锻炼人民代表的政治素质和水平,可以使他更深切地感到人民的郑重授权。候选人只有经过艰苦的竞选过程,才能获得人民的信任,也才能从根本上促使候选人当选后责任意识的确立,从而增强他们代表人民行使权力的信心和决心。如果没有竞选,就会使选举有选举之名而无选举之实,当选者感觉不到选民的力量和期望,选民也感觉不到自己的力量。

3、竞选制度的设定可使我国现行选举法中关于进行人民代表选举时必须进行差额选举的优越性充分地发挥出来。我国选举法规定,由选民直接选举的代表候选人名额,应多于应选代表名额的13至1倍,由地方各级人民代表大会选举上一级人民代表候选人的名额,应多于应选代表名额的15至12。所谓差额选举就是在全部候选人中挑选出最终的正式代表,这从逻辑上就要求必须有竞选,如果没有竞选,如何去判断候选人孰优孰劣呢?如何来进行一个理性的筛选呢?可见,如果没有竞选,差额选举的规定就形同虚设,因为把谁差下去,仿佛成了“运气”和“天意”,而不是一个理性的挑选结果。因此,只有设定竞选,才是对目前差额选举制度的正确回应和配合,也更有利于选出真正代表民意的人民代表。

我国的民主政治必将稳步向前发展,而且我们只能在现有的宪政框架内来发展,即必须坚持人民代表大会制度作为我国的基本政治制度。但是,我们必须修订和完善作为人民代表大会制度基石的选举制度,只有一个科学、完善的选举制度作保证,才可能选举出真正代表民意、模范维护宪法的人民代表。因此,我们应该对现行的选举制度进行深刻的反思,认识到它存在的缺陷和不足,尤其是那些与我国20多年改革开放变化了的政治、经济、文化条件不相协调的方面,尽早制定出一部观念更新、制度设定更加科学的选举法(我国现行选举法已修改过3次)。我们相信,有一部先进的、与我国民主政治的发展水平相适应的选举法,一定能选出熟知政治规则、热心政治实践的人民代表,使人民代表大会真正成为对国家事务享有全权的国家权力机关,彻底改变“橡皮图章”的形象,真正实现一切权利属于人民的宪政理想。

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