公共政策的制度基础

内容摘要：公共政策的质量事关人类的祸福。高质量的公共政策必须注意其所隐含的制度因素，需要为公共政策确立适当的制度基础。具体地说就是认真考虑每一项公共政策的制度激励机制、把制度变革纳入到公共政策的行动中、注意各项公共政策之间的制度激励机制的兼容性，以及认真对待各项公共政策与制度资源之间的关系。

关键词：公共政策 制度分析

公共政策，就是“政府直接采取的行动或在某种程度上涉及到国家合法权力的行动”。比如，政府在经济方面直接采取的行动就是经济政策，政府在人口控制方面采取的行动就是人口政策。在经济方面，美国学者把它分为分配政策、再分配政策、调控政策和基础性的政策。美国国际开发署亚洲和近东署发展计划处计划与分析部主任诺曼·尼科尔森简要地分析了这些方面的不良政策对于私益物品和公益物品价格能够产生不良影响，并进而影响资源的配置，阻碍增长。公共政策的质量对于一个国家公共利益的实现，具有极大的影响。高质量的公共政策，可以减少人与人之间的冲突，促使人们积极行动，并且积极合作；它可以很好地实现有限资源的适当配置，实现配置效率，从而实现社会福利的最大化。高质量的政策，需要有适当的制度基础。那么，什么是制度呢？

1968年，经济学家舒尔茨首次把制度界定为行为规则，它包括管束结婚与离婚等社会行为的规则，支配政治权力的配置与使用的政治规则，还包括管束资源配置与收入分配等经济行为的经济规则。这一定义为许多制度分析学者所接受，比如诺斯就认为，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。”这种约束包括人们所认可且为人们所自觉执行的非正式的约束，也包括政府规定的并由强制实施机制实施的正式约束。许多学者还从权利的角度界定制度，如美国学者爱伦·斯密德把制度界定为“有关人们有序关系的集合，它界定人们的权利、责任、特权以及所面对的其他人的权利”。由于权利可以界定为对于他人行为的约束，因此制度的权利定义与制度的规则定义实际上是一致的。

许多学者都认为，有制度比没有制度好。这是对的。但实际情况是，只要有多人共同存在，且在利益上相关，不管是冲突、兼容还是一致，都会存在使人际关系有序化的制度。任何人类社会都存在制度，不过是有些社会的制度比较好，有些社会的制度比较坏。有效的制度作为行为规则，它可以减少不确定性，降低交易成本，扩大人类的选择范围，创造合作的条件，提供激励机制，遏制搭便车等机会主义行为，使外部效应内部化，使价格正确，即实现有限资源的配置效率。坏的制度，就会起到相反的作用，它可能是压迫性的，不是增进自由，而是破坏自由，它增加交易成本，缩小人类的选择范围，破坏合作的条件，提供负激励，鼓励机会主义行为，加剧外部效应问题。比如，有了知识产权等良好的制度，能够鼓励人们创新知识，增加现有的知识存量；而不保护知识产权的制度，就会鼓励人们搭便车，就会抑制知识创新的积极性。同时，好的政策经过较长时期后，能够为较好的制度创新提供基础，而坏的政策，不仅鼓励无效率，还会破坏制度的根本基础。就如诺曼·尼科尔森所说：“在任何经济中，坏的政策鼓励无效率。坏的政策可能只是不适当地规定了价格。但是，在其次的层次上，关于政策类型的基本选择只要实行的时间足够长，就可能引起自我无穷延续的制度安排中的那些扭曲。”“坏的政策随着时间的推移将从基础上破坏和扭曲制度的运行”。这表明，政策必须是高质量的，否则，不仅会导致直接的资源配置低效率的恶果，而且还会导致制度效率的低下。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，需要考虑该政策的激励机制，考虑其制度含义，即给行为者提供的行为约束和激励含义。比如，中国长期来实行低水价政策，该政策的结果就是存在广泛的浪费水的现象。中国虽然地大物博，但是由于人口压力大，即使是传统上认为是“取之不尽，用之不竭”的水资源，也是非常稀缺的。据估计，仅农业用水就缺300亿立方米，现在主要靠开发地下水来弥补地表可用水的不足，但是过度开采，已经产生了许多不良后果，如地面沉陷、海水浸入、浅蓄水层干枯，以及水位下降等。令人奇怪的是，一方面是严重缺水，另一方面浪费水的现象却大量存在着。国际粮农组织估计，中国灌溉用水中灌溉系统损失15％，浇地损失25％，耕作配水损失15％，农作物有效用水仅45％。为什么缺水和浪费水的现象同时并存呢？其原因是政府采取的政策行动鼓励用水，而不鼓励节约用水。比如，我们长期来实行低廉的水价政策，在节水方面的政策行动只是停留于广泛的宣传，依靠人们的公共道德来节约用水，这种政策内涵的制度机制实际上是鼓励用水、鼓励浪费水，而惩罚节约用水的人。要改变这一局面，就需要重新考察低水价政策的制度机制，通过调整价格，来改变人们用水的制度约束环境，鼓励人节约用水，而不是浪费用水。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，要尽可能把制度变革纳入到政策行动中来，而不仅仅是在技术上或者在行政上采取措施。比如，针对缺水问题，政策热点一直在于南水北调工程。从经济效率上来看，从东线和中线调水，每立方米只要花费0.4元，而北方工业用水估计的平均收益是每立方米人民币67元，农业用水为2_4元。这说明南水北调是值得的。1995年，中国政府已经批准进行南水北调工程的中线工程，将长江水引到引到北京和天津。这一政策行动将使中国拥有第二条长达1 241公里的大运河，从华中的丹江口水库一直到北京，沿途要搬迁20万人。但是，南水北调的工程，如果没有相应的制度变革的措施，如把水价定在适当的水平上，使其与水的长期边际成本相当，南水北调工程增加的用水，就不能得到适当的配置，北方长期缺水的局面依然得不到有效的解决。在此，我们可以作一个对比：世界上最稀缺的是什么？是金子和银子。但是，为什么我们会感到缺水，而不感到缺金子和银子呢？这是因为适当的价格制度机制已经使得我们习惯于金子和银子的稀缺，金子和银子资源已经得到了适当的配置，其生产也达到了最大的限度，但是水却因为没有适当的制度机制，却使得我们可以随心所欲地浪费水。人们对于价格低于边际成本的物品的需求总是过剩的，总是倾向于浪费性地使用。水资源要像金子和银子那样，不需要提倡就会做到节约使用，就需要在南水北调的同时，实施适当的制度变革，建立适当的制度机制，从而更好地开发水资源，更好地把有限的水资源用到最需要的地方去，实现其最大的经济价值。比如，中国可耕地很稀缺，但还有大量可开垦的土地，不毛之地、滩涂地和荒地加在一起共有1 800万公顷。开垦这些土地的成本大约人民币15 000元到150 000元，需要2 700亿到27 000亿元的资金。显然，政府财政能力是有限的，不可能承担所有的费用，但是政府可以在直接投资开发的基础上，通过制度创新，鼓励私人部门的开发，办法就是确立所有权，提供长期的租赁权，或者谁开发谁拥有所有权，另外在政府财力允许而民间开发力量不够的时候，还可以实施政府适当补贴的制度。

要使政策有良好的配置效率和制度效率，就需要使不同政策的激励机制相互衔接。比如，中国是一个人口大国，人均耕地占有量少，因此利用化肥增加单位面积产量，是至关重要的。自1978年以来，化肥的使用量增加了4倍，这大大提高了粮食产量。到目前为止，中国平均化肥施用率是每公顷155公斤，低于东亚发展中国家，大大低于产量较高的日本和韩国，而与此同时，中国化肥对产量的边际效应一直在减弱。这并不是因为增产潜力有限，而是氮肥、磷肥和钾肥比例不适当，氮肥和磷肥施用过多，而有助于植物吸收氮肥和磷肥的钾肥施用过少，如果搭配比例适当，就可增加产量12-15％。均衡搭配施用氮、磷、钾，这是众所周知的，农民之所以不利用这一一点也不先进却非常有用的知识，其原因是钾肥供应不足，而钾肥供应不足的原因可能是政府限制进口，钾肥进口是非盈利的商品，进口公司不愿意进口，钾肥比较价格过高，农民不愿意施用等，具体如何需要进一步调查。但是有一点是肯定的，要提高粮食产量，需要采取适当的政策，针对实际存在的问题，或者提高进口量，或者打破进口公司的独家垄断权，或者通过补贴，降低钾肥价格，或者鼓励国内生产钾肥等，以增加钾肥的供应，而不仅仅只是鼓励氮肥和磷肥的生产和供应。这样，就可以改善化肥施用的边际效率，使有限的化肥资源最大限度地增加粮食产量作出贡献。在化肥政策上是如此，在人口政策上也应该如此。在人口政策上，政府一方面鼓励晚婚，提倡少生，后来是强制实施一对夫妇只生一个孩子。但是，另一方面，福利分房制度却只给结婚的人分房，不给不结婚的人分房，给早有孩子的家庭早分房，结婚时间长的人早分房等。计划生育政策与福利分房制度实际上是相互抵触的，这显然不利于中国控制人口政策目标的实现。要实现这一目标，显然需要分析各项政策的激励效应，使各方面的政策能够在制度效应上相互兼容。各项政策的配套，实际上是各项政策所隐含的制度激励机制的配套。

最后，我们还需要注意政策制度资源的效应，不良的政策会破坏长期存在的制度资源，而良好的政策却会培养良性的制度资源，基本的制度资源是良好公共政策的基础。这在世界各国都有非常惨痛的教训，也有很好的经验。比如，尼泊尔为了保护森林资源不被乱砍滥伐，宣布所有森林都属于国家所有。这一政策行动，其直接的政策目标是要保护森林，但是其结果却是因为国家缺乏能力全面保护森林，反而导致了森林遭到更大规模的滥砍滥伐。更为严重的是，尼泊尔森林过去有着良好的社群护林的传统，国家的这一政策行动，使得这一传统的制度资源遭到了巨大的破坏，并且要恢复这一制度资源，已经是不可能了。在西方国家，政府希望通过社会保障政策实现老有所养的目标，但是该政策间接地损害了子女赡养老人的制度资源，同时也使得老人与子女的交往也越来越少。政府希望通过提供失业救济金的政策保障失业者的基本生活，结果却是损害了人们的自力更生的制度资源。在过去，各国政府在实施扶贫时，往往采用低利率贷款或赠款的公共政策，其结果是低利率贷款或赠款往往因为信息失灵或者寻租等问题而落到有权有势的人手里，只有极少部分到达真正需要扶贫的人手里，其结果是花费了大量的资金，却没有实现真正的扶贫目标。现在，许多国家开始实施以工代赈计划来扶贫，通过以工代赈，来删除境况较好、不需要扶贫的人享受扶贫资金，从而理顺了扶贫政策本身所内涵的制度激励机制，把扶贫款真正用在需要扶贫的人身上。对于中国来说，目前正在建设社会保障体系，所制定的社会保障政策也应该考虑到更好地利用中国传统存在的制度资源，并保护这些制度资源，实现老有所养政策目标的同时，不损害子女赡养老人的传统，通过减税等政策，鼓励子女赡养老人，在制定失业保障政策之时，防止失业者对政府的长期依赖。适当的社会保障政策应该以中国长期存在的非政府的保障制度为基础，而不是通过政府的保障制度完全取而代之。这样，一旦政府的能力不足时，社会保障政策的目标就会难以实现。

总之，公共政策是非常重要的，良好的政策需要有适当的制度基础，与其他政策在制度机制上相兼容，并考虑其对制度资源的效应。在过去，发展方面的公共政策一般只是着眼于资源、技术和人力资源，却不太重视制度因素，认为只要有丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，就会有持续的发展。实际上，制度比资源、技术和人力更重要。就如制度分析学者所已经证明的，“制度的影响是相当大的：制度建立的基本规则支配着公共的和私人的行动，即从个人财产权到社会处理公益物品的方式，以及影响着收入的分配、资源配置的效率和人力资源的发展。”要实现可持续的发展，丰富的资源、先进的技术和高质量的人力资源，是非常重要的；但是如果没有适当的制度，再丰富的资源、再先进的技术和再高质量的人力资源会遭到浪费性的使用，或者干脆闲置不用，以适当的制度为基础的公共政策，更加有助于持续的发展。公共政策的研究，必须注重其制度基础的研究。