农村基层民主建设中的问题及对策研究

　　【摘要】我国农村基层民主建设是指农村广大民众在基层政治、经济、文化和社会等事务领域，直接行使人民当家作主权利的制度建设和实践活动。为实现人民当家做主提供了基本的制度框架和最有效广泛的途径，推进了中国农村的民主化进程，促进了农村社会特别是农村经济的改革与发展。但随着社会的变化发展，农村基层民主建设在实践中遇到了一些困难和问题，尤其是在推进社会主义新农村建设和社会转型时期，使深化农村政治经济改革遇到瓶颈，因此如何完善村民自治制度，调动人民的积极性、主动性和创造性显得尤为重要。民主建设是一个包含政治、经济、文化建设的有机整体，本文将从这三方面提出一些对策。

　　【关键字】村民自治；问题；对策；程序化

　　引言

　　共十八届三中全会提出：“发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。要推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。”表明党对农村基层民主建设的重要性认识进一步深化。一直以来，在党的领导下，我国的农村基层民主建设工作稳歩推进，大大丰富了我国社会主义民主的实践。

　　随着农村民主自治的不断深入，社会的变化发展，受农村经济发展滞后、村民政治素养不高及民主基础般若等因素的制约，我国农村基层民主建设在实践中仍然面临诸多困境，有些问题还严重制约着农村基层民主政治建设的健康发展，进而制约社会主义新农村和全面建设小康社会的实现，需要对其进行分析和解读。

　　一、加强农村基层民主建设的意义

　　2002年11月，江泽民同志在十六大报告中指出：“扩大基层民主是发展社会主义民主的基础性工作”。党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的伟大任务，要求按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的标准切实推进新农村建设。中共十八届三中全会提出：“推进协商民主广泛多层制度化发展，发展基层民主。”加强农村基层民主建设是社会主义本质要求的体现，更是提高农民政治参与水平的要求，是适应新时期政治体制改革的需要，是建设社会主义新农村的核心内容，是新时期和谐社会构建的需要。加强农村基层民主建设具有重大而深远的现实意义。

　　（一）是提高农民政治参与水平的要求

　　1、增强村民的公民意识和民主意识，调动积极性

　　民主的政治氛围为农民群众创造了畅所欲言的社会环境，各方面意见得到充分表达，民意得到最大限度的集中，这样才能充分了解农民群众的需求，充分尊重农民群众的意愿，解决与农民息息相关的三农问题，切实维护农民群众的权益。

　　调动农民群众的积极性，不仅要保障他们的物质利益，而且要尊重他们的民主权利，而只有激发村民的公民意识和民主意识，从思想观念层面上为农村基层民主建设提供良好的文化氛围和坚实的文化基础，才能使权利意识、民主原则内化为村民自觉行为的准则，从而积极地参与政治生活中来，使人民的民主权利在有序的政治环境中得到实现。

　　2、为村民行使政治权利提供组织基础

　　美国政治学家亨廷顿认为：“组织是通向政治权力之路。”一个阶层的组织化水平直接影响到其参政水平。就农民来说，尽管中国农民作为我国人口最大的群体，占当前中国人口的绝大多数，但是中国的农民可以说是一盘散沙。从教育程度、信息拥有量、实际拥有的政治资源、经济资源和文化资源来看，都处于绝对劣势。根本没有机会将自己的需求通过自己的组织传达给决策机构，无法保障自己的权益和影响国家的决策。村民自治组织是在党和政府推动下建立的属于村民自己的组织，它可以为村民参与基层各项事务的管理组织平台，通过村民自治组织，村民可以享受到选举权和被选举权、表达权、监督权等民主权利。

　　3、有利于促进对农村的有效管理，有效的预防农村腐败

　　村民自治，产生了政治、经济、社会、思想文化等多方面的效益，大大地改善了农村的状况，形成了推动社会进步的巨大建设性力量。表现在建立了较完善的政治的运行体制；村干部的整体素质得到了提高；村务管理走上法制化、程序化的轨道；社会风气好转，推动精神文明建设在农村的开展。这为保障村民的民主权利提供保障，村民在经济和社会事务方面的自主权得以更充分的实现，加强了国家对农村的有效管理。

　　其次，民主监督本身就是村民自治的一项功能，村民自治的不断完善和发展能从体制上起到预防腐败的作用。村民自治能够确保广大村民对村干部的监督，有利于从源头上防治腐败。

　　（二）是适应新时期和谐社会构建的需要

　　在传统计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理，基层民主制度未能得到应有的发展。随着社会主义市场经济体制的建立，形成了多元的利益主体和利益格局，创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。这就要求我们对政治体制进行改革以适应经济体制改革，尤其是在社会转型时期，基层作为社会的细胞，是产生社会问题的源头，民主是恰当而稳妥解决各种社会矛盾的一种可靠机制。基层如能实现较高程度的群众自治，使民众有序参与政治，不同利益主体互相协商，求同存异，对主要问题达成共识，就能使矛盾得到化解和较好的解决，实现良好的社会治理，达到社会相对和谐的状态。相对来说，农村是和谐社会建设中较为薄弱的环节，农村基层民主建设从制度层面保障了村民参与自治管理的平等权利，使农民这一占社会大多数人口的群体能够充分发挥主动性和创造性，从而使整个社会具有和谐发展的生机和活力。因此，农村基层民主建设是促进社会和谐的重要动力，适应和谐社会建设的要求。

　　二、当前农村基层民主建设中存在的主要问题及分析

　　如前所述，我国的农村基层民主政治建设在前进过程中已经取得显著的成绩。但仍然面临诸多发展困境，有些问题还严重制约着农村基层民主政治建设的健康发展，需要对其进行分析和解读。由于农村基层民主政治建设在社会主义民主政治建设和新农村建设中有着特殊的地位和作用，因此，在这一过程中存在和产生的问题必须给予高度重视。

　　（一）村级民主选举问题较多

　　按照《村民委员会组织法》规定，村民直接选举或罢免村民委员会成员，民主选举是村民自治的重点环节，是基层民主实现的重要形式。民主是参与的保障，农民是民主参与的主体，只有通过规范的民主选举程序，才能真正发挥村民自治的有效治理作用。但是，目前的村委会选举过程中存在着很多不规范现象，破坏了公平、公正、公开的选举原则，影响村民自治的民主选举。

　　一是村委会直选工作上一些乡镇政府对民主选举工作重视不够，事先不能做到合理安排和指导，不能提供足够活动经费，宣传工作不到位，没有安排合适场地，缺少相关组织人员负责换届选举等方面的工作。

　　二是在经济比较落后、村民的政治参与意识不强、民主素质较低的地方，“贿选”现象比较容易发生。“贿选是指用金钱或其他物质做诱饵收买选民、候选人和选举工作人员，从而达到自己多得选票而当选的目的。”正是由于经济落后，村民的文化素养不高，缺乏民主意识，对选举没有正确认识，认为选举对自身无关紧要，根本没有得到重视；有的村庄民主选举中不规范，程序混乱，无人监督，出现一人多张选票，多张作废选票等现象；有的村庄村民外出务工较多，许多选民放弃自己的民主权利不参加选举；有的村民民主意识淡薄，极易受他人误导，浪费自己选票，使选举失去真正意义。这不仅影响到选举的公正性、合法性，而且压制了选民的政治参与热情，极大地破坏了农村基层民主建设。

　　（二）村务公开缺乏监督

　　农村基层民主初歩实现了民主选举，与之相配套的民主监督就显得更加重要，监督是村务公开的必然要求，它是村民自治活动有序开展的必要保证。如何使村民对村党支部、村委会进行有效的监督，如何规范村务公开，实现真正的基层民主，这些问题都亟待解决。

　　在村务公开推广的过程中，一些地区存在着村务公开表面化的现象。按照村民自治的规定，村委会需要及时公开村务，有些地方的村委会不及时公开甚至是极少公开，在公开的事项存在着弄虚作假的现象，有的地方只公开部分表面的财务数据，具体的收支明细账目却不公开；有的地方只是为了应付乡镇政府的检查，对财务进行处理，公开内容缺乏真实性；有的村搞形式主义，没有实质内容，尤其村财务很少公开；村务公开也缺乏有效监督机制，村务监督委员会制度不能有效发挥应有的作用。这些使村民的知情权不能保障甚至遭到损害，村民的民意、民情不能及时表达，损害了村民的民主权利与物质利益，与“自我管理”的要求相违背，甚至会激化村民与村干部之间的矛盾。

　　（三）村级组织缺乏财政补贴

　　目前我国农村经济发展明显滞后，基础设施投入不足，城乡居民收入差距较大。近年来国家更加重视解决“三农”问题，采取“多予少取放活”六字方针，税费改革、补贴等措施有效减轻了农民负担，同时在免除农业税后直接导致村级组织的收入大大减少，农村的公共事务和公益事业面临着无钱办、无人管的状况。村级财政是村级治理的基础资源，村级财政直接影响着村级组织的治理能力和公共服务的水平，村级财政的缺乏使村民自治陷入了发展困境，村委会的功能难以发挥，难以向村民提供良好的社会公共服务。

　　（四）相关法律制度不够健全

　　我国农村基层民主法制建设取得了很大成绩，形成了以《村委会组织法》为主体、以各地地方性政策法规为补充的制度体系。但是，目前我国农村基层民主的相关法制建设仍有许多需要完善的方面，才能有效的组织和领导村民自治。

　　一是对于一些民主原则粗略化，过于笼统。如在乡镇政府和村委会之间的关系上，《村委会组织法》的规定只是说明两者之间是在工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，不是政治上隶属关系。这会给一些基层干部提供了制度空隙以谋取私利，从而导致各种矛盾，损害村民利益的现象。

　　二是相关法律法规对于民主制度的运行程序存在缺失。如村委会选举程序的规定不够严密，如何组织选民登记，如何审查和确定选民资格，如何对候选人的资格认定，如何确定选举的地点、日期及公布的方式，以及出现选举不合法、不规范的处理办法等缺乏细致的规定。民主程序的实施需要民主制度的保障，没有程序的规范就没有公正的结果，民主就遭到破坏和扭曲，民主的权利和义务就不能切实地落实，失去民主的真正的意义。

　　三、加强我国农村基层民主建设的对策建议

　　（一）加快农村经济的发展，为农村基层民主建设提供物质基础

　　民主是属于政治上层建筑，民主的实现程度是由社会主义经济发展水平所决定的。在目前，我国明显存在农村经济发展滞后，城乡差距大（并有逐渐扩大的趋势），农民生产条件差、生活水平低的现象。党中央提出解决“三农”问题的重要战略任务，需要我们把更多精力头投放到农村。坚持邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等战略思想，统筹城乡发展，解放和发展农村生产力，大力发展农村集体经济，探索发展集体经济的方式方法，同时深化改革，加快转变农村产业结构的调整，实现农业现代化，加快农村剩余劳动力转移，扩大就业渠道，增加农民收入，提高农民生活水平，在坚固的物质基础上使村民自治真正成为农民生存和发展的需要，保障村民的政治权利，促进农村基层民主建设。

　　（二）健全相关法律法规，提供完善的法律保障制度

　　“民主建设要靠法制建设来保证，只有在制度和法律保护下的民主才具有稳定性、连续性、权威性和效力性。”进一歩健全和完善村民自治的制度，使村民自治实践过程中有统一的、切实可行的实施规则和条例，使我国村民基层民主建设做到有法可依。

　　1、坚持因地制宜、因时制宜的原则

　　我国农村基层民主建设的相关制度要能与社会发展程度及社会新问题进行及时的调整，并根据各地的实际情况相适应，在坚持法律原则性的同时要具有现实操作性。“具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降。”。

　　2、加强农村基层民主选举制度建设

　　进一歩确定选举机构的具体职责、人数、产生的方式，负责选举期间的各项工作顺利进行。在投票过程中对有效选民资格、委托选民资格、有效选票、有效委托选票等进行界定；投票原则、计票方法和程序、选举结果的公布等要做出详细的规定；坚持公开、公正、公平的原则，针对选举违法的情况，应该做出明确的惩戒性规定。

　　3、加强农村基层民主监督制度建设

　　要建立长效的监督机制。首先，对村内重大事务实行事前、事中、事后实行全过程的监督，包括征求群众意见、村民会议的讨论、决策的执行等；其次，对每个具体事项的事前、事中、事后也进行全过程的监督。实行村务公开、村委会定期要向村民会议或村民代表会议汇报工作、民主评议工作等形式。如村务公开，事前的村务公开的内容的确定、审查核实，事中的对群众意见的征集情况，事后村务档案的建立等。根据公开的具体事项的不同，公开的程序也不尽相同，必须通过立法的形式把这些程序性事项具体的规定下来，然后严格依据程序办事，使民主监督具有可操作性，从而实现村民对自己事情的民主监督的权利。“民主监督程序化，其实质是扩大基层民主，调动村民参与村务的积极性，实施有效监督”，只有将权力关进制度的笼子，才能使村中的各项事务更加公开化、透明化，从而是农村基层民主建设扎实推进。

　　（三）加强农村精神文明建设，提高村民整体素质，形成民主氛围

　　农村基层民主建设的发展，不仅需要完整的制度供给和合理的基本程序，更有待于作为自治主体的农村基层群众整体素质的提高和民主氛围的形成。

　　1、加大农村的教育投入，普遍提高农民的思想道德修养与科学文化修养，使农民具备参与民主活动的能力。大力发展农村基础教育，努力学科学文化技术，进一步加强和发展农村职业技术教育和成人教育，让农民掌握各种技能，培养技能型人才增强竞争力；要加强农村文化阵地建设，充分挖掘和利用各种社会资源，传播科学文化等知识，使科学知识代替各种封建愚昧思想；丰富乡村文化生活，注重培养农民自尊、自信、自强、合作的精神和意识，促进民主观念的形成。

　　2、培育公民意识。村干部完善自身的素质结构，通过发展经济，完善法律政策来保障村民的政治权利，引导村民有序地参与村务管理，使村民在基层民主的实践中提高公民意识，增强自治能力；。村干部与党员发挥先锋模范作用，走群众路线，做好群众工作；要加大对国家有关基层民主自治政策及党的各项惠民利民的方针政策的宣传，要利用电视、广播、报纸、网络以及传统宣传工具，为全方位、宽领域、多渠道地推进基层民主自治营造好环境、好氛围。

　　3、整合社会道德规范，实现优良的传统道德和现代社会意识的有机结合。坚决抵制传统文化中的落后文化与腐朽文化，坚持和发扬其中的优良美德，通过教育、法律、行政、舆论等手段教育村民，使农民形成正确的道德价值观的认知。

　　结语

　　农村基层民主建设是我党贯彻科学发展观、全面实现小康社会、构建和谐社会的战略性任务，是建设社会主义新农村的重要内容。随着农村社会的改革发展而开始走向正轨，但这其中却又存在着诸多的障碍性因素，伴随农村民主建设的进程，各种矛盾和问题开始显现出来，有国家行政干预、控制的影响，也有农村地区自身的一些限制性因素等，这些问题交织在一起造就了我国农村基层民主政治建设发展复杂的局面。通过探究农村基层民主建设中存在的问题，得出以下以结论，第一，农村基层民主建设是一个历史性过程，既要重视传统性因素，又要重视社会转型的大背景的影响；第二，农村民主建设涉及经济、文化等外部因素，要将其社会系统中的要素来考虑，农村民主建设必须统筹兼顾。第三，村民自治是农村基层民主建设的重要内容和表现形式，要通过“四个民主”的顺利运行来保障尊民自治。总之，“民主是一个永无止境的发展过程。社会主义愈发展，民主愈发展。”而制度创新与法制化建设是民主政治建设的根本出路。制度创新是农村基层民主建设健康发展的路径探索，法制化则是其完善与成熟标志。

　　作者：卢姣娜