民主制度的实践缺陷及其完善

　　社会的发展总是不断创造出文明的成果，民主就是人类探索政治制度过程中的一个重大成就。民主的发展经历了漫长的过程，从起源于古希腊时期的直接民主，到近代的代议制民主或间接民主，以至20世纪后期出现的参与民主理论、强势民主理论、协商民主理论等，都是民主制度在实践中不断发展和完善的结果。如今，世界大多数国家已经建立了民主制度，并且都在不断探寻适合本国国情的民主政体的制度安排。但同时，在民主制度的实践过程中，其缺陷和不足也随之暴露，如“多数暴政”、投票悖论、政治成本过高、民主意识缺失，等等。我们一方面要正视其存在，另一方面要通过完善相关机制来避免或减少民主制度的缺陷和不足，以克服民主政治的弊端，更好地推进民主化进程。

　　一、民主制度的实践缺陷及其表现

　　民主自提出至今已有近千年的历史，在结束了专制主义的残酷统治之后，民主让人们看到了平等、自由的希望，点燃了人们对这一制度模式探索的热情。于是，‘英国式民主’、“美国式民主”、“中国特色社会主义民主”等应运而生，民主制度让人们体会到了从未有过的自由和快乐。然而，没有一种制度是完美的，民主制度的缺陷和不足在其实践过程中也随之暴露。

　　(一）滥用民主导致的“多数暴政”问题19世纪30年代法国著名历史学家、社会学家托克维尔在研究美国“三权分立”的过程中首次提出了“多数暴政”问题，之后这一问题越来越受到政治学者的关注。所谓“多数暴政”是指在民主制度下，决策主体采用多数原则，对少数人合法的政治或生存权益进行忽略和侵害的行为。众所周知，民主确保了大多数人政治权利的实现，而代表民意的多数决定原则则成为判断民主的标准之一，这使得大多数民主国家在进行立法和政府决策时往往采用多数人的意见。这种以多数人为中心的民主原则容易忽视少数人的利益，因为执政全体必须在决策时考虑或直接采用多数人的意见。这种情况下，多数人拥有了一种“至高无上”的权威，而这种受民主保护的“无限权威”足以让少数人望而生畏。该情况伴随着民主政权的产生而产生，在选举时表现得尤为突出，因为在选举过程中往往是由多数选票决定候选人的胜出，一旦当选，胜出者就不得不维护多数人的利益，以巩固自己的执政地位和权威，所以结果就是少数人的利益被忽视或排斥。这个时候，民主可能成为利益集团谋取利益的借口而被滥用，导致了“多数暴政”产生。托克维尔曾有过这样的论断“民主既可以与自由相容，也可以与暴政共存，如果不加约束，民主制度则易于倾向一种前所未有的新专制或新奴役，即多数暴政。”民主制度下多数暴政问题的产生源于民主制度的缺陷，而这种缺陷又无法得到有效论证，因为难以设计一种机制来对多数派或少数派的权益进行论证，以至得出他们之间到底谁更合理的结论。利益的纷争导致了多数派与少数派的对峙，也就意味着“多数暴政”将会存在。

　　(二)投票悖论和理性弃权

　　民主制度下以投票的方式来解决公共决策问题是最为普遍和合理的方式。因为简单的投票可以确保公民政治权利的实施，而且容易被公众理解和接受，具有很强的可操作性。然而投票也并非完美，其存在问题主要有二:一是投票悖论，二是公民的理性弃权。

　　关于投票悖论，我们可以做这样一个假设:投票人甲、乙、丙对三个备选方案A、B、C的偏好评价是：甲认为A优于B、B优于C，通过数学符号可以简单地表示为A>B>C;乙认为B优于C、C优于A，表示为B>C>A;丙认为C优于A、A优于B，表示为C>A>B。我们将这三个数学逻辑组合就会发现它们相互矛盾，无法比较，即三人同时投票选一个方案，结果将是A、B、C三个方案各得一票，没有一个方案可以过半而人选;如果选择程序分阶段淘汰，即先在两个方案中选一个，然后再与第三个方案竞选，那么容易验证，根据不同的选择顺序，A、B、C三个方案都将有可能人选。看似简单的投票，却没有得出合理的结果，这就是投票悖论。投票悖论给我们这样一个启示：即使按照少数服从多数的原则，在每个人都表明自己的偏好的情况下，也有可能选不出一个均衡的结果。两种情况导致了两个问题的出现:一是个人偏好不一，方案越多，越有可能出现投票悖论;二是投票的结果可能与人们的偏好无关，而是在于选择了何种投票程序。

　　另外，投票是需要运营成本的，而投票的成本问题却导致了投票具有一定的外部性。因为公民在进行投票时，可能会花费一定的物质成本或精神成本，比如说时间、金钱、对候选人的对比，等等。公民有了成本上的考虑，就会对投票行动做出选择，即投还是不投。如果成本过高，而投票对自己的影响又微乎其微，公民就会理性地选择弃权。很好的一个例子就是美国四年一次的总统选举。美国总统选举一般定在11月的第一个星期二，选民在考虑工作时间、交通和排队等的压力下，往往放弃投票，所以，美国在总统选举中，选民的数量往往徘徊在50%左右，这大大降低了选举的质量。‘理性弃权”还可能衍生另外一个问题，即“投票交易”，相比之下，投票交易对民主的破坏性则更大，因为这容易导致利益集团控制选举而谋取非法利益，甚至还可能对国家政体形成威胁。

　　(三）政治成本过高，效益低下

　　民主的精神就是要保证人人拥有平等的权利来实现自己的权益诉求。就同一个决策而言，参与的人数越多，人们的意见分歧也就越大，要达成统一而且合理的决策就要花费越多的时间，这就导致了成本过高和效益低下的问题。长期以来，民主的彻底性和效益性一直是亟待解决的问题，从某个方面来说，民主的彻底性和效益性是相互矛盾的，要想实现民主的彻底性，就必须扩大民主决策的范围，让每一个人都参与到公共决策中来，但这势必会降低决策形成的效率，所以，在民主的彻底性和效益性二者间找到一个平衡点，一直是政治学界关注的焦点。决策的成本问题要从横向和纵向方面考虑。横向，即决策过程中民众的参与率，参与率越高，成本也就越高;纵向，即决策的层次和级别，层次越多，级别越高，决策所需要的成本就越高。民主的成本和效益问题在协商民主的过程中愈加凸显。协商民主注重民众的参与和集体讨论，容易为更多的人理解和接受，然而，协商民主的优点也正是增加成本的原因所在，协商过程中的对话、讨论、审议等各类繁琐程序都会造成时间和金钱上的损耗，大大降低了行政效率。虽然通过集体讨论得出的决策可能更具科学性和合理性，但这在危急时刻不符合应急原则。因为参与协商的个人或群体往往是以利益为前提的，可以说，协商过程中为争取利益最大化所造成的争执不休是造成成本高昂和效益低下的直接原因。

　　(四)民众的民主意识缺失和政治能力贫弱

　　熊彼特认为，平庸的民众无法对国家进行有效治理，所以他极力推行精英政治，即由社会上的政治精英来治理国家。低素质的民众是一个平庸的社会群体，其拥有的知识水平和政治理念有限，不可能表现出如精英阶层一样的政治判断力和决断力。关于对民众政治能力贫弱的批判，勒庞、奥尔特加、熊彼特等人都提出相似的观点，而尼采对民主制下大众的描写则近乎一种谩骂。尼采看到，在他所处的时代，一群出身卑微的庸众被武装起来，那些上层人士则降身以从，成为他们的代表，他们一起构成了“群畜”，就像柏拉图所说的“雄蜂”。在尼采眼里，这些人“乃是受人敬仰的上流社会的渣滓，甚至在没有丝毫文化味的环境中混成了人，无教养、无知识、根本不知道精神事物中竟有良心……”w尽管随着社会进步，人们的政治素养不断提高，然而民众绝对直接地参与国家治理依然不可能实现。代议制民主很好地解决了这一问题，相比之下，代议制民主比精英民主更具合理性和可操作性。可是，在代议制民主下，民众参与政治的意识和积极性却成了问题，因为代议制的精神就是公共权力的委托和代理，民众将自己的政治权力委托给政治精英，政治精英代理权力治理国家，久而久之，民众的政治意识不断缺失。这种政治意识的缺失主要有两个方面的原因：一方面，民众自己过于关心自己的“私域”，而对“公域”漠不关心，因为他们总是相信有人代理自己治理国家，只要这个国家治理得好，政治就离自己很远，其潜意识里已经放弃政治诉求，造成了政治能力的贫弱;另一方面，可以从政治主体的角度进行分析，经验民主理论者们发现，公民政治参与既不被现代民主政体所必要，也不受现代民主政体的欢迎，现代民主是以牺牲民众政治参与的积极性为代价的。民众对政治参与的消极态度所造成的后果就是其政治意识的缺失和政治能力的贫弱，这与民主制度的初衷是背道而驰的。

　　二、民主制度缺陷的补救措施

　　民主制度的缺陷是客观存在的，但我们不能因此而否定民主的价值，只有正视问题的存在，才能探索解决问题的方法，使其得以发展和完善。

　　(一）提高民众素质，培养民众的政治理性

　　提高民众素质的目的在于使民众回归到理性的政治活动中来，提高公民的政治热情和积极性。缺乏政治意识和政治能力的民众首先会造成自我价值的贬低，有时甚至会被利益集团充当工具，其最终结果将是“伪民主”的出现，此时，民主将成为利益集团满足利益要求的工具和借口。而目前的形势是民众对政治权利的漠视导致其不自觉地远离了政治生活，造成这一现象的原因主要有三个:一是教育不够普及或教育内容没有涉及根本的民主政治生活问题;二是政治主体对普通民众的排斥;三是现实中日益复杂的政治生活使公民陷人了“政治知识危机”之中。M因此，提高民众素质，促使民众政治理性的回归，是维护民主精神亟待解决的问题。首先，普及教育，特别是在教育过程中加人民主制度的相关知识显得更为重要；其次，为民众提供民主参与的平台，让民众参加听证、选举等常规活动;再次，降低民众参与政治活动的成本，让普通民众回到理性的政治活动中来。民众加深了对民主制度的了解，就有可能改变对现有民主制度的评价。

　　(二)司法独立，提高司法地位

　　司法独立是衡量社会制度化程度的重要指标，是保障民主的前提。司法独立来源于法国著名政治学家孟德斯鸠的“三权分立”学说，他在对洛克“两权分立”学说进行研究的基础上，进一步提出了立法、行政、司法三权分立。司法独立主要包括内部独立和外部独立两个方面。内部独立即法官独立，法官独立行使职权，不受法院内部其他人员干涉;外部独立即法院独立行使司法权，不受任何其他单位和个人干涉。司法独立可以保证司法机关公正地解决个人或群体利益之间的争议，维护公平和正义。但在很多国家，由于行政和司法的混淆不清，司法受到来自行政乃至其他部门的干涉，降低了司法的权威和公正性，致使民众对司法产生了质疑。面对日益复杂的社会形势，司法独立迫在眉睫。在这个问题上，英国和美国都是经历了长期探索，才赋予了司法公正独立的地位。司法独立首先需要改变观念，一旦确立司法独立的观念以后，就必须尽快完成制度上的改革。笔者认为，要想做到司法独立，有必要从以下几个方面进行努力：一是司法权统一由司法机关行使，不受其他部门干涉，任何组织和个人不得干涉司法审判，但可以对司法审判进行监督和质询;二是切实履行回避制度，无论是上下级或是同级之间，涉及相关审判的，必须回避;三是完善司法审判的监督机制，包括内部监督和外部监督，确保司法的公正性和独立性；四是法官的来源、任期和保障问题，法官的来源必须经过严格的审查和选拔，法官实行终身制，同时加大对法官的物质和精神激励，对其职位和职权进行相应保障。

　　(三）完善公共决策的民主化和公开化

　　公共决策是政府机关及国家公务员为履行国家的行政职能，X对所要解决的问题出主意、做决定的活动，公共决策作为管理决策的一种，是行政管理的中心环节，其正确与否，直接决定着行政管理的成败。随着社会的进步，人们越来越关心政府的决策机制和自身利益相关的决策过程，并寻求各种途径积极参与决策。公众的这种行为虽然是以关心自己的切身利益为出发点，但从发展的角度来看，却是民主进程中不可缺少的部分。因为民众的参与既是民主的象征，也是民主的生命。然而，民众参与政府决策不只是民众自愿就可以的，而必须要有一定的制度保障。长期以来，虽然民众参与公共决策的呼声不断，但是现实中的许多因素却使得这种呼声犹如纸上谈兵，这些因素既有公共决策体制的制约，也有政治文化的影响；既有渠道上的阻碍，也有经费上的困难。民众参与公共决策受阻，是不利于公共决策的公开化和科学化的。笔者认为，要想突破这种困境，需要从以下几个方面努力：首先，要改革决策体制，改变过去的自上而下决策的单一模式，使之转变为自上而下、自下而上相结合的多元模式，同时要将公众参与政务决策法律化和制度化;其次，要探索公众参与决策的新途径，比如听证、信访、举报等，同时扩宽网络渠道，确保公众有更多的方式参与到政治决策中；再次，要实行政务信息公开，特别是重大事项的决策过程和依据要公开，自觉接受民众的监督和评议，确保民众的知情权，竭力避免只公开一些无关痛痒的信息以愚弄百姓和干扰视线的做法;最后，要“积极建立参与型政治文化，增强公民在政治生活中的主体意识”。公众参与公共决策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。

　　(四)寻求代议制民主和协商民主的有机契合

　　当今世界，大部分民主国家实行代议制，人民通过选举，将自己的政治权力委托给政治精英来治理。一般说来，代议制具有以下三个优势：第一，议事过程相对集中高效，有利于充分讨论、统一意见;第二，有利于及时处置各种事务，实现决策高效率;第三，有利于降低议事成本。然而，人民无法直接参与政治决策和社会管理却成了代议制民主的固有缺陷，主要表现在委托人权力的流失、代理人滥用权力导致的政治腐败、利益集团的可操作性等问题。代议制民主的缺陷可采用协商制民主来弥补。协商民主强调在多元社会现实的背景下，通过普通的公民参与，就决策和立法达成共识，其核心要素是协商与共识。相比之下，协商民主更具有民主优势，因为它更注重公众的参与。詹姆斯?S?菲什金认为：在规范层面，协商民主可以看成是对协商、政治平等和非暴政等三种原则的兼容性探索，长期以来这三种原则在民主理想中似乎是不相容的，例如追求政治平等会损害协商和非暴政。协商民主提供了融合这三种原则的基本路径。[8]协商民主强调公民积极的政治参与，重视对话，共同解决政治争议和制定公共决策，它有效地解决了公民积极性的问题，同时又对政府进行监督，防止政治腐败的出现，是一种较好的治理模式。如果将代议制民主与协商民主恰当结合，则可优势互补。我国的人民代表大会制度就是一个较好的代议制民主与协商民主相结合的范例。首先，人大代表代表群众行使选举权，选出精英出任各级要职，其本质上就是代议制民主。其次，我国人大代表的选举程序和规定确保了代表来自各行各业、各地区、各民族。尤其近年来，人大代表的产生更加强调来自基层、来自民众，这一模式能有效解决代议制民主中人民无法直接参与政治决策和社会管理的缺陷。其三，我国人大代表的选举一向注重公众参与，人大代表的产生就是一个协商与共识的过程。其四，从实践来看，人大代表本身也是各行业、各地区、各民族的精英，这些精英代表群众行使选举、罢免、监督、建议权，更有利于促成精英治理国家的局面。

　　(五）合理规制投票机制

　　从前文所述得知：不健全的投票机制会导致投票悖论、投票交易和民众理性弃权等现象的出现。为了避免类似事情的发生，有必要改变目前公民盲目投票的情形。首先，在投票程序的选择上要合理安排，避免投票悖论的出现。著名的经济学者肯尼思?阿罗在《社会选择与个人价值》一书中论证了阿罗不可能定律，并得出了这样一个结论:根本不存在一种能保证效率、尊重个人偏好、并且不依赖程序的多数规则的投票方案。简单地说，阿罗的不可能定理意味着，在通常情况下，当社会所有成员的偏好为已知时，不可能通过一定的方法从个人偏好次序得出社会偏好次序，不可能通过一定的程序准确地表达社会全体成员的个人偏好或者达到合意的公共决策。投票悖论表明：根本不存在一种能满足阿罗五个假设条件?的社会选择原理。解决投票悖论的方法是限制投票偏好，即将多峰偏好改为单峰偏好。其次，选举前必须对候选人进行详细的介绍，让民众对候选人有深人的了解，避免民众因为不了解候选人而放弃投票。再次，要降低民众的投票成本，让民众能够便捷地参与选举或公共决策。最后，要限制利益集团通过非法途径进行投票交易，保证投票的质量。

　　(六)完善监督机制

　　不管是什么样的民主政体，都必须具有相应的监督机制。建立健全监督机制可以从源头上切断公共权力与私人利欲之间的脐带关系，可以有效防止代理人的权力滥用，保障公民权利，促使政府提高行政效率，防止腐败的滋生蔓延，这对于民主精神具有重大意义。孟德斯鸠曾经说过“从事物的性质说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”历史证明了这一论断的合理性，人民将政治权力委托给代理人，就有权利监督代理人的政治行为。但是在监督的过程中，只依靠人民的意愿是不行的，必须有制度的保障。西方民主国家基本上是采用权力制衡的方式来达到监督的目的，这就要求法律具有无限的权威。当前，西方民主国家已经形成了相对完善的监督机制，对国家政治权力的运行和民主进程发挥了重要作用。就我国而言，通过多年的探索与改革，监督机制已经扩大到行政、立法、司法各个部门；同时，社会的监督力量也在不断加强，社会组织和公民可以通过多种渠道对国家各部门形成监督。然而，就目前而言还要不断探索完善监督机制的渠道和方法，笔者认为可以从以下几个方面努力：第一，要建立结构合理、相互制衡的权力体系;第二，要加强监督立法，实现监督的法制化;第三，建立阳光体制，加快行政的民主化、公开化;第四，不断完善包括舆论、媒体等方式在内的社会监督机制。

　　任何事物都具有两面性，我们要用辩证的眼光看待问题。民主自产生以来，就给人类带来了福祉，使人类步人了平等、自由的社会。但是，我们在深刻认识民主制度优越性的同时，也应该看到民主的缺陷，这种缺陷，既来自于民主本身，也有制度不完善的原因。充分认识民主制度的不足，是不断完善民主制度的前提，只有不断探索，才能有所创新和改变，才能保证民主永存。