浅议协商民主的特质与基层协商民主的发展

　　中图分类号：D627 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2013）06-0081-04

　　党的十八大报告提出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”的论断。这是第一次在党的代表大会报告中正式提出和确立“社会主义协商民主”的概念。党的十八大提出“健全社会主义协商民主制度”，引起了全社会的高度关注，更引起了学术界关于协商民主的研究热潮。众多论述均不同程度提及西方的协商民主理论，但往往忽略协商民主的“中国特色”，而且也未能就党的基层组织如何推进协商民主提出对策建议。正确认识和把握我国协商民主的特点，创新体制机制推进基层协商民主发展，对于建设中国特色社会主义民主政治、发展社会主义政治文明具有重大的现实意义。

　　一、中国自古就有协商民主的文化基因和历史渊源，我国协商民主不是直接借鉴西方协商民主理论的产物

　　我国协商民主的文化基因来自于中国传统的“和”文化。“和”是中国文化的根。和谐、和睦、和气、和平都集中体现了“和”的精髓。但“和”不是“同”，“和”总是以多样性、差异性的现实存在为前提。“和”的观念中蕴含着包容，包容就离不开协商。人与人的和谐相处都是以包容为前提，人们在生产生活中的一切行为，无论是有意还是无意、无论是显性还是隐性都是协商的过程和协商的结果。

　　从我国协商民主发展的历史渊源看，上古时期的禅让制在一定程度上体现了协商民主的原始理念和初始模式。尧到了年老的时候要传位于人，首先举行部落联盟议事会，通过各部落领袖推举舜为继承人。后来，舜又经过治水考验，且在部落联盟各方认同大禹的现实表现后，舜决定禅让于大禹，禹在舜死后继位。禹后来也以同样方式先后指定了皋陶、伯益作候补继承人。尽管这一说法受到自荀子以来历代文人的质疑，但这一史实或者构想反映了中国在五帝时代复杂的部族政治现实状况下，通过各方诸侯商议推举国家领导人的作法，实际上是协商民主探索的“原始版”。虽然后来的奴隶社会、封建社会不可能对民主政治进行实践，但历代朝廷、官府的议事过程都有协商民主的成分，都是对“和”文化的继承和发展。

　　西方的协商民主则不然。它是相对于选举民主提出来的。自古希腊城邦政治时代开始，就有了较为充分的直接选举，后来在代议制政府的构建和政党政治的发展过程中又逐渐产生了间接选举。但是，随着选举民主在西方的广泛推行，其弱点不断暴露甚至成为西方国家民主选举的致命硬伤。一些政客为维护自身所代表的特定集团的利益，为多拉选票往往采取过度竞争手段，选民面对各种政治主张无所适从，特别是选举过程中充满希望、选举结束后倍加失望的现象屡见不鲜，于是选民们远离选举，致使投票率逐年下降。以美国为例，“美国公民并没有真正享有平等的选举权。2012年美国总统选举中，符合条件的选民人数比2008年增加了800万，但实际参加投票的人数反而减少了500万，投票率仅为57.5%。皮尤中心2012年2月的一份调查报告称，选民登记系统存在着错误和低效，削弱了选民的热情，也加剧了党派间关于选举公正性的争论。美国选举形同金钱对决，政治献金深刻影响美国的政策走向”[1]。选举民主采取的“多数人的决策”，既不能真正体现多数人的意志，也未能尊重少数人的权利，对公共决策的合法性基础带来了极大的负面影响。正是在这种政治背景下，20世纪80年代的西方政治学文献开始出现协商民主理论，大力倡导全体公民平等地参与协商讨论，希望通过协商方式矫正选举民主导致的政党之间相互拆台诋毁、民众利益遭受损害的缺陷。尽管西方的协商民主理论研究取得进展，但在代议政治架构下的实践没能取得实质性的突破。

　　历史和现实无不表明，我国的协商民主不是对西方协商民主理论成果的直接借鉴和引进，更不是受到西方协商民主的启发而产生的，而是中国传统文化和中国特色政治实践的产物。

　　二、社会主义协商民主是中国共产党民主政治实践的重大成果，是发展中国特色社会主义民主政治的必然选择

　　中国共产党自成立之日起，就非常重视协商民主的实践探索。在新民主主义革命时期，中国共产党提出了“几个革命阶级联合专政”的主张和长期与党外人士协商合作的理念，并推行了“三三制”政权，建立了第一个苏维埃政权，可以说这是社会主义协商民主制度的萌芽和雏形[2]。

　　1949年中华人民共和国正式成立前夕召开的第一次中国人民政治协商会议，坚持协商建国的原则，选举产生了中央人民政府，通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》，制定了一系列重要法律。这是协商民主与选举民主第一次完美融合，标志着协商民主这种新的民主形式正式在全国实施，彰显了中国共产党人的政治智慧。

　　1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议召开，标志着人民代表大会制度建立。从此，政协民主与人大民主开始独立运行。但从协商与选举的视角看，人大行使各项职权时设立有审议、协商程序，政协常委会等机构以及主席、副主席等领导成员仍是通过选举产生，两种民主形式在运行方式上仍然互相交融。

　　改革开放以来，中国共产党进一步加快了协商民主建设进程。1987年党的十三大正式提出“建立社会协商对话制度”，提出“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解”，“要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商对话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开”[3]。这是第一次把协商从政治领域扩展到整个社会生活领域，从国家层面扩展到地方和基层群众组织层面，在实践中形成了许多基层协商民主的好形式。 　　随后，中共中央先后出台了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（1989年）、《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年）、《关于加强人民政协工作的意见》（2006年）等一系列重要文件，明确提出“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则”[2]212。这极大地推进了各个领域的协商机制建设，社会主义协商民主思想和实践得到深入发展。

　　2007年7月，党的十七大报告指出，要“支持人民政协围绕团结和民主两大主题履行职能，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效”[4]。2009年9月，胡锦涛在庆祝人民政协成立60周年大会的讲话中提出：“要增强开展政治协商的自觉性和主动性，规范协商内容，丰富协商形式和层次，切实把政治协商纳入决策程序”[5]。2011 年，中共中央进一步指出政治协商制度建设的努力方向是“研究规范在政协进行政治协商的具体运行机制，适时出台实施意见”[2]212。目前，全国大多数省市党委相继制定了政治协商的规程或意见，对协商主体、协商内容、协商程序作出了具体规定，把协商纳入了党委政府的决策程序，进一步促进了政治协商的制度化、规范化、程序化。

　　中国民主政治的不断发展和丰富促进了中国协商民主形式和类型的多样性。在中共内部，党的十七届四中全会通过的《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，从“坚持和完善党的领导制度”、“保障党员主体地位和民主权利”、“完善党代表大会制度和党内选举制度”、“完善党内民主决策机制”、“维护党的集中统一”五个方面，作出了在新形势下“坚持和健全民主集中制，积极发展党内民主”的指导方针和工作部署[6]。在国家立法机关和行政机关，以人大立法协商、决策听证会、政府决策协商等形式推进协商民主建设。在人民政协，以政治协商、民主监督、参政议政和提案建议等经常性工作推进各界人士进行协商民主建设。在基层，以民情访谈、民主恳谈、民主听证议政等形式推进农村村民自治、城市社区居民自治的基层协商民主建设。

　　党的十八大对社会主义协商民主概念和理论进行了重要阐述和部署，标志着社会主义协商民主理论的正式确立，这对于全方位开展协商民主提供了理论指导，明确了发展方向。党的十八报告指出，“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”[2]27。

　　总之，建国以来，中国共产党领导的协商民主实践成功地解决了各党派各阶层参政议政、政治协商的复杂问题。在选举民主陷入否决政治、拆台政治怪圈的同时，中国的协商民主发挥着较好的民主功效。

　　三、积极探索基层协商民主路径，引导公民进行有序政治参与，是发展社会主义协商民主的根本目的

　　当前，随着民主政治在基层各个领域的深入发展，协商民主已经成为公民政治参与的重要形式和途径。始终坚持中国共产党的领导，积极开展基层协商民主，促进公民有序政治参与，切实引导群众以理性合法的形式表达利益诉求、以适当方式的协商形成共识、化解矛盾，是大力发展社会主义协商民主的根本目的。基层协商民主的参与主体无论是公民个体或是组织，都具有自由、平等的主体地位，其态度、行为一般不受权威的操纵、制约和影响，而主要是通过互动式的对话商讨、谈判辩论、审议沟通等方式参与政治生活，然后基于理性审视做出公共判断，通过相互妥协达成理性共识。这就需要以人民利益的根本一致作为开展协商民主的最大政治基础，不断改进、拓展、优化基层协商民主的政治参与渠道，有效推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

　　（一）要着力优化政协组织建设，进一步发挥人民政协的协商民主主渠道作用。人民政协是协商民主的重要渠道和基本实现形式。随着经济社会发展和社会阶层结构的发展变化，政协组织本身出现了与新的形势和任务不相适应的问题。无论是政协组织的界别设置，还是政协委员的产生和管理，以及政协委员应该具备的更为广泛的基层民意代表性，都应当采取措施积极加以完善。只有这样，才能更好发挥人民政协的协商民主主渠道作用。一是对现有界别设置进行适当调整。由于新的社会阶层参政意识日益强烈，传统意义上的工人、农民和知识分子已经出现内部深度分化、相互流动、融合加速等新的现象，如果采用“一刀切”的方式来确定界别，势必造成政协委员代表性失衡，包容性不够，为此应出台全国性界别设置的原则性指导意见，各省市、区县根据本地社会结构的现状，可在不增加界别数量的基础上，对个别界别自行调整，以切实增强政协委员的阶层代表性。二是优化政协委员的产生方式。在采取群众推荐、界别协商、组织选拔推荐相结合等办法的基础上，应借鉴人大选举的方式，对继任委员可以探索由政协委员小组会议选举、政协常委会审议的方式，在界别内按一定比例选举产生，以切实增强政协委员的履职责任感。三是改善政协委员的管理服务方式。在实行界别管理的同时，应探索政协委员的属地管理，可在乡镇、街道设立政协委员服务站，为本辖区政协委员的服务联络，为政协委员以界别为单位开展小组视察、调研等工作做好接待服务工作，从而有利于政协委员与本辖区内群众深入接触，在开展协商时能真正代表民意，不断提高议政建言实效，切实增强政协委员的影响力。

　　（二）要大力拓展统战部门的协调服务范围，依法确立规范开展协商民主的政治边界。当前，由于社会的多样性发展，多种经济成分、多种分配方式产生了多种利益群体，多种价值取向、多种行为方式带来了多种利益诉求，统一战线协调的“五大关系”将长期存在且内部将不断发生新的深刻的变化。在这种形势下，统一战线必须重新调整定位，特别是要突破机制、体制的禁锢，进一步拓展统战部门的协调服务范围，这样才能准确把握一致性和多样性之间的平衡度。一是要进一步健全基层特别是区县一级统战部门的内设机构。这样才能方便上下联系、横向沟通，才能为服务更多统战对象提供畅通、便捷的渠道。二是要拓展协调服务领域。在社会组织登记不需要业务主管部门审批、直接向民政部门申请成立的新的服务模式推行后，面对大量社会组织中产生的代表人士，统一战线协调服务的领域更宽、教育引导的难度更大，要探索在民政部门建立专门的统战机构或者将民政部门纳入“大统战”格局框架，形成经济类社会组织以工商联协商服务为主、非经济类社会组织以民政局协调服务为主的统筹管理模式，以将更多的代表人士纳入视野。三是要加强协商民主的党内立法。要对基层统战部和统一战线成员所在部门实施协商民主的政治边界予以界定，便于依法依规开展协调服务工作。

　　（三）要全力推进基层民意代表的培育，夯实依法理性参与协商民主的群众基础。要在探索设立政协基层组织的基础上，探索以辖区为单位、按一定比例设立民意代表，并加强民意代表政治素养、参政能力的指导和培养。要运用政协委员的属地调研和视察等方式，广泛听取民意代表人士的诉求，进一步拓展事关民计民生重大决策的协商范围，真正让民意得到充分表达、诉求得到最大程度解决，真正兼顾各个社会阶层的政治、经济、文化利益需求的多样性，让各种社会政治力量在执政为民、参政为民的一致性目标下形成合力，确保协商民主在基层的规范、有序、高效推进，为实现公民理性参与民主政治营造最优发展环境。