刍议人民政协协商民主制度建设

　　人民政协是我国社会主义协商民主的重要渠道和我国政治架构中唯一的专门协商机构。加强人民政协协商民主制度建设，推进人民政协协商民主在制度化的轨道上持续、稳定、健康发展，要严格按照中共中央的顶层设计，坚持以历史为镜鉴，以问题为导向，以法治为保障，以改革创新为动力，以实现人民当家作主为依归，有计划分步骤地渐次推进。

　　社会主义协商民主是中国共产党与各民主党派和各族各界人士长期风雨同舟、砥砺奋斗的胜利成果，是中国共产党团结带领全国各族人民建立新中国、建设新中国的伟大创造，具有鲜明的中国特色、中国气派和独特独到独有的优势。人民政协是我国社会主义协商民主的重要渠道和政治架构中唯一的专门协商机构。推进人民政协协商民主在制度化的轨道上持续、稳定、健康发展，是巩固、发展和完善我国社会主义民主政治的重要内容和途径。加强人民政协协商民主制度建设，要回顾历史，善于从中汲取经验教训;要注重实践，致力探索创新;要直面问题，找准突破口和切入点、生长点;要面向未来，始终沿着正确的方向和道路不断向前迈进。本课题组在认真总结咸宁市政协协商民主制度建设方面的成功经验和有效做法的基础上，深入分析了当前我国人民政协协商民主制度建设中存在的问题，并对建设路径进行探索思考。

　　一、人民政协协商民主制度建设的咸宁实践

　　(一)人民政协协商民主制度建设的新突破

　　中共十八大作出推进协商民主广泛多层制度化发展的顶层设计后，为了推动全市政协协商民主制度化建设、规范化发展，咸宁市认真贯彻落实中共中央的重大决策部署精神，紧密结合实际，大胆探索实践，着力制度创新，注重加强配套制度和工作机制建设，有力地推动政协协商民主制度建设实现了新突破。

　　第一，致力制度创新，努力实现政协协商民主有制可依、有章可循、有规可守。主动争取湖北省政协的指导和支持，紧密结合咸宁实际，认真学习借鉴各地的先进经验和成功做法，于2013年7月制定颁发了《中共咸宁市委关于加强人民政协协商民主的意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确了加强人民政协协商民主的重大意义、总体要求、基本原则和政协协商的主要内容、形式、程序、保障监督机制等。这是全省市州一级出台的首份同类文件，省政协加按语转发全省各地参考借鉴。在制定《意见》的过程中，中共咸宁市委和市政协做了大量扎实有效的工作。一是市委专门召开常委会议认真学习了中共十八大精神和全国政协主席俞正声、省政协主席杨松关于加强人民政协协商民主制度建设的有关要求，并就制定好《意见》进行了专题研究;二是市政协党组会议、主席会议在认真深入学习有关重要会议、文件精神的基础上，对协助市委制定《意见》、发挥政协协商民主重要渠道作用的途径、方式和方法进行了探讨，作出了部署;三是市政协主要领导带队，组织有关人员赴广州、长沙、襄阳、荆州、孝感、荆门等市政协进行学习考察，并重点吸收了中共广州市委制定《政治协商规程》的有益成果;四是组织精干专班精心起草《意见》文稿，并主动送请省政协研究室审查把关;五是市政协先后两次召开全市县市区政协主席座谈会，围绕起草制订好市委《意见》、促进全市政协协商民主有序发展进行了集中研讨。

　　第二，加强制度配套，努力把政协协商民主贯穿于履行三大职能的全过程。一是认真修订完善了市政协全体会议、常务委员会、主席会议、秘书长会议工作规则和专门委员会工作通则，以及提案、视察、宣传、文史资料、反映社情民意信息等经常性工作制度，使政协重要例会和履行职能的经常性工作日益规范化、机制化、经常化。二是结合开展党的群众路线教育实践活动，制定了市政协“加强政协专题调研工作的意见”和“密切与社会各界人士和广大人民群众联系的意见”，使政协履行职能的各项工作更加切合实际、符合民情、顺应民意，也推进政协协商民主实现了“精英化”与“草根化”、“高大上”与“接地气”的有机结合。三是制定了市政协“委员履职服务与管理暂行办法”和“委员界别活动办法”，同时，完善了政协委员届中调整和培训学习机制，为加强政协委员队伍建设、提高委员整体素质和参政议政能力、保障委员民主权利、调动委员履行职责的积极性、更好地发挥政协界别优势和委员主体作用提供了制度保障，从而进一步夯实了政协协商民主的基础。

　　第三，建立健全机制，保证政协协商民主真正落地生根、开花结果。一是建立健全协商计划制定机制，努力增强政协协商的预见性。每年年初，市政协根据市委、市政府年度工作重点，在广泛征求市各民主党派、工商联、有关人民团体、无党派代表人士和政协各专工委意见，并与党政部门充分沟通的基础上，提出重点协商议题建议，形成协商计划草案，报市委批准印发后认真组织实施。年度协商工作计划对协商议题、形式、活动组织、参加领导等作出明确安排，为确保各项协商活动有序推进提供了保障。二是建立健全调研视察工作机制，努力增强政协协商的可行性。咸宁市政协努力探索专题调研和视察委员工作与协商民主工作有效结合的方式和途径，统筹组织安排政协年度专题调研和委员视察活动：与市各民主党派、工商联、有关人民团体联合开展专题调研视察，充分发挥政协参加单位的积极作用;根据课题需要，邀请非政协委员的民主党派、工商联成员和有关专家及群众代表参与调研视察;探索开展无陪同调研视察，尽量掌握第一手材料;市政协领导带头深入联系点，开展蹲点调研，深化对有关问题的了解和认识。三是建立健全协商成果报送机制，努力增强政协协商的严肃性。对事关全局重大问题的协商成果，如政协全体会议的大会议政发言和联组讨论发言、专题协商座谈会的协商成果等，采用综合报告等形式报送市委、市政府主要领导参阅;对政协议政性常委会和主席会议通过的建议案和调研视察报告，以文件形式报送市委、市政府，供党政决策参考;对涉及部门或行业重要问题的协商成果，以《参政议政》等形式报送市委、市政府分管领导批示，由相关部门研究落实;对界别群众普遍反映的热点、难点问题所产生的协商成果，以社情民意信息的形式直报市委、市政府相关领导参阅，同时送相关部门，促进问题解决。四是建立健全协商成果转化机制，努力增强政协协商的实效性。针对市委、市政府主要领导作出重要批示的建议案、调研视察报告、委员议政发言材料、提案、社情民意信息等，一方面全力推动党政督办部门及时跟踪督办，使委员的参政议政成果纳入决策视野，进入督办程序，得到采纳落实。另一方面，对委员集中反映的意见建议，采取调研、视察、召开座谈会等方式，进行跟踪督办。同时，通过新闻媒体摘要编发可向社会公开的委员协商议政成果，努力扩大委员协商议政的社会影响，督促有关方面采纳落实。

　　(二)咸宁市政协协商民主制度建设的成效

　　几年来，咸宁市通过加强政协协商民主制度创新和配套制度、工作机制建设，逐步实现了政协协商民主的制度化、规范化、程序化和经常化。

　　1、协商内容实现“全面覆盖”。为避免出现“决策不协商”现象，市委、市政府、市政协将可协商的内容全部纳入政协协商。在加强对全市重大决策部署协商的同时，政协平时可就党代会和党委全会的重要文件、换届领导人选及市委提出的有关重要人事安排、财政预决算、城乡建设总体规划、重大建设项目等10项内容进行协商。

　　2、协商形式更加灵活多样。政协协商主要包括全体会议、议政性常务委员会会议、主席会议、常委专题协商会、秘书长会议、专门委员会会议、内部协商会议和党委、政府在政协组织召开的协商座谈会等8种会议形式和专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商形式。此外，还包括中共党委、人大、政府与政协以书面形式协商，还有积极探索运用网络议政、远程协商等“互联网+”的协商形式，增加了协商密度，政协协商更加活跃。

　　3、政协协商与党政决策实现“无缝对接”。对协商议题提出、协商计划制定和将政协协商纳入决策程序等作了具体规范，并相应完善了中共党委、政府有关议事规则、决策程序和工作规程。同时，将政协重要协商建议、调研视察报告、提案、建议案分别列入市委常委会议、市政府常务会议议题予以研究采纳;有关部门认真办理落实政协协商成果并及时反馈，实现了政协协商与党政决策和部门工作的“无缝对接”、全面贯通。

　　4、党委政府与政协组织的双向互动日益常态化。每年初，将市委、市政府领导和相关部门负责人参加政协活动安排细化到月，政协每次协商活动都有上述领导参加。市委、市政府和市纪委、市“两院”及相关部门定期不定期向政协通报有关情况、提供有关材料，帮助政协知情明政。坚持并不断完善“四大家”秘书长联席会议和党政部门与政协专委会对口联系制度，党委办公室主动协调好政协协商活动。同时，市政协主席列席市委常委会议、副主席列席市政府常务会议和各委室负责人参加全市有关工作会议的制度更加健全。

　　5、保障水平“水涨船高”。为适应加强政协协商民主工作的需要，市委将政协工作纳入全市工作总体布局，每季度听取一次市政协党组工作情况汇报，研究解决政协协商民主建设中的有关问题;将政协协商民主理论列入全市各级党委中心组学习计划、党校教学计划、社科研究计划和宣传工作计划，推进人民政协协商民主理论、实践研究和宣传工作;切实加强政协组织建设，在机构编制和干部队伍建设方面予以倾斜;持续改善政协办公条件，为政协开展协商民主提供有力保障。

　　二、人民政协协商民主制度建设存在的主要问题

　　反观咸宁市政协协商民主制度建设实践，结合人民政协成立66年来制度建设的历程，我们也必须正视人民政协协商民主制度建设存在的突出问题。

　　(一)思想认识上存在误区

　　有人认为，政协协商民主无关大局，因此，政协协商民主制度建设可有可无、可轻可重、可多可少、可快可慢，不必在这个问题上耗费过多精力和资源;有人认为，政协组织是一个介于国家机关、群众团体与智库之间的相对松散的非权力机关，包括协商民主制度在内的有关制度不可过于明确和刚性，否则，就有可能与作为领导机关的各级党委和立法机关、行政机关等国家机关的职权和工作产生冲突，干扰党和国家权力的正常有序高效运行;有人认为，政协工作没有硬性任务和指标，为适应这种现状，政协协商民主制度也应大而概之，不能太规范化、具体化，否则，就可能与政协的性质定位和职能特点相悖;还有人认为，人民政协的组织构成、机构设置、人员配备以及主要功能，决定了政协协商民主主要是“坐而论道”，至于能否进入党和国家机关的决策程序、有关方面是否予以采纳落实不必计较，更不要较真，因此在制度设计上不能约束性太强，否则，既可能对党和国家的决策和工作造成掣肘，也可能使政协自身落得“尽职却越位”、“费力不讨好”的结果。

　　(二)操作性不强的不足

　　一是细化不够。也就是有关制度条文规定过于宽泛，应该具体细化的却失之于粗。如有的制度对究竟应该协商什么、采取什么方式进行协商、由哪些机构和人员来进行协商、什么时间协商、协商准备及协商活动的具体步骤、协商意见建议怎样进行汇总、协商成果由谁来采用怎么运用等，规定得不够细，不便于操作。

　　二是配套不够。其一是制度配套不够，突出表现为落实政治协商“三在前、三在先”的要求，需要党政机关作出相应的明确规定，实现政协协商与党委政府议事决策和工作推进相衔接，但是，相关配套制度却迟迟未能出台，致使该规定在一些地方流于形式，严重挫伤了政协组织和各界委员协商议政、建言献策的积极性;其二是政协的机构设置、干部配备与有效发挥政协协商民主功能作用不相匹配。正是由于相关制度操作性和配套性不强，以致在一些地方产生了不容忽视的乱象：如政治、经济和社会发展的有关重大问题不提交政协协商，而一些无关大局的问题却在反复协商;重大问题决策后再以通报或者个别“征求意见”来代替协商;列入计划的事项不认真协商，没有列入计划却临时动议仓促协商，等等。

　　(三)约束性不强的弱点

　　一是现有的政协协商民主制度基本没有标明“罚则”，也即缺乏违反有关规定的明确的惩罚性规定;二是没有建立起政协协商民主的监督检查、考核评价机制，造成制度“空转”;三是没有将政协协商民主工作开展情况和协商成果的采纳运用情况与有关领导干部的提拔任用、评选先进直接挂钩，难以调动相关机构和人员的积极性。

　　(四)政治性不强的偏颇

　　一是协商的内容普遍偏重于经济、社会、文化发展和群众生活中的有关具体问题，而政治方面的议题少之又少，甚至基本没有;二是政治协商应当主要是中国共产党与各民主党派和无党派代表人士的对等协商，但大多数地方中共党委主要领导很少利用政协的协商平台，主动与同级民主党派负责人和无党派代表人士进行真诚、深入的协商;三是政协协商民主一定程度上是各民主党派和无党派人士对中国共产党各级组织及其负责人的民主监督，但实际上各地民主党派和无党派人士很难通过政协协商民主的正常渠道对当地中共党委及其负责人特别是“一把手”，采取提出意见、建议、批评的方式进行有效的民主监督。

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　　三、人民政协协商民主制度建设的主要路径

　　加强人民政协协商民主制度建设，路径选择非常重要。在我国持续深化政治体制改革、大力发展人民民主的新形势下，人民政协协商民主制度建设要严格按照中共中央的顶层设计，坚持以历史为镜鉴，以问题为导向，以法治为保障，以改革创新为动力，以实现人民当家作主为依归，有计划分步骤地渐次推进。

　　(一)在深入贯彻落实中逐步完善

　　加强人民政协协商民主制度建设，必须以认真贯彻落实《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》为重要抓手，注意在五个方面下足工夫：一是要紧密结合各地实际，突出各自的特点和优势，注意把成熟的创新成果转化为制度规范。二是各级各地党委、政府和政协要认真制定实施细则，对政协协商的主体、内容、形式、程序和成果形成、报送、采纳运用、督办检查及落实情况反馈等尽可能作出明确的规定，便于实际工作的规范化操作。三是各级地方政协要尽快修订、完善配套制度，建立健全保障委员民主权利、加强委员履职服务管理、体现政协界别特色、更好地发挥委员主体作用的有关制度和工作机制。四是要高度关注有关政治议题，并通过成熟的协商民主渠道为妥善化解有关政治问题提供制度化的平台，广泛凝聚社会各界共识，以促进我国政治与经济、文化、社会和生态文明建设全面协调发展。五是要在认真总结工作经验的基础上，推动政协协商民主制度建设在继承中完善、在探索中前进、在创新中提高，条件成熟的可及时形成制度并加以推广。

　　(二)在加强双向互动中促进配套

　　一是要按照中共中央关于加强政协协商与党委、政府工作衔接的要求，尽快修改完善各级党委议事规则和政府工作规则，真正实现将政治协商纳入中共党委、政府的决策程序。二是要对各级中共党委、政府积极主动地参与政协协商作出制度性安排，实现政协协商民主与党委、政府的科学民主决策和工作推进落实顺利对接。三是各级中共党委要建立有关工作机制，统筹安排好政协协商民主的重要活动，保证中共党委、政府相关领导按照要求和需要参加政协的协商活动，防止政协协商成为“独角戏”。

　　(三)在全面推进法治化中提升层次

　　在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的总体布局下，逐步推进、努力实现人民政协协商民主的法制化，是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。因此，要主动适应我国加强社会主义民主政治建设和全面推进依法治国的需要，逐步推动人民政协协商民主制度建设走上法治化的道路。具体来讲，就是应该将人民政协协商民主制度建设作为推进社会主义法制建设的重要内容，在深入研究论证、广泛听取各方面意见的基础上，积极稳妥地推进协商民主的法治化。一是在条件成熟时，将协商民主是我国人民民主的一种重要形式和人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构写入宪法，进一步明确人民政协的性质定位和主要功能，也为制订人民政协协商民主的实体法和程序法等专门法律提供依据。二是要研究制订“中国人民政治协商会议组织法”和“中国人民政治协商会议协商民主推进法”等国家层面的法律，将人民政协协商民主的主体、内容、形式、程序和成果形成、运用以及违反法律规定的惩处等以法律形式予以明确。特别是要将“把人民政协政治协商纳入党和国家的决策程序”在法律上作出明确规定，真正实现凡属国计民生有关重大问题未经政协协商的，一律不得纳入决策程序的要求。三是省、自治区、直辖市和副省级市可根据宪法和有关法律制订相应的条例，市、县两级可制订实施细则。

　　(四)在深化理论研究中实现突破

　　深化人民政协协商民主理论研究，既要研究人民政协的历史过程和历史经验，又要研究人民政协自改革开放以来在推进协商民主方面积累的新鲜做法;既要研究政协委员履行政治协商、民主监督、参政议政职能时的各种成功经验，又要研究委员履行职能时在民主程序和民主监督上存在的问题;既要研究政协委员在协商民主中创造的专题协商、对口协商、提案办理协商等成功经验，又要研究界别协商等已经提出但还没有成熟经验或尚未提出的各种新的协商民主做法;既要研究政协委员怎么样在协商民主中发挥主体作用，又要研究怎么样把政协委员提出的真知灼见，特别是一些未雨绸缪的或者同现行政策不同的真知灼见，能够通过更高层次的对话和协商直接影响决策，实现协商民主效果的最大化;既要研究在政协平台上政协委员更好地开展对话和协商，又要研究政协委员怎么样在更为广阔的社会环境中推进公民对话和协商;既要研究已有的政协委员发挥积极作用的方式方法，又要研究政协委员的产生和构成等推进协商民主的基础性条件。[1]要通过深化人民政协协商民主理论研究，为加强人民政协协商民主制度建设提供理论指导和理论资源，使之更加科学合理、切实可行，并力求在一些重要领域实现突破。

　　(五)在强化能力建设中推动落地

　　不断推进人民政协的协商民主，加强制度建设不可或缺，但也离不开加强人民政协的自身建设，否则，再好的制度也难以“落地”，从而起到应有的效用。因此，要按照加强人民政协履职能力现代化建设的要求，在健全和完善人民政协协商民主制度的同时，切实加强人民政协协商民主能力建设。一是优化政协界别设置，更好地发挥政协的界别优势。人民政协是我国唯一按照界别组成的政治组织，界别特色是其独特优势之一。各级政协现有的界别设置很长时间没有进行过调整，已经不能完全反映我国利益格局和社会阶层构成出现的新变化。因此，要尽快改革和优化人民政协的界别设置，使参加人民政协的单位和人员构成及其比例，符合我国改革开放以来利益格局和社会阶层发生深刻变化的实际，充分体现人民政协作为协商民主重要形式和渠道在政治上的广泛代表性和组织上的巨大包容性。二是要改进和优化政协委员产生和履职服务管理机制，加强政协履职主体队伍建设。全国政协应认真总结各地加强委员队伍建设和履职服务管理的成功经验和做法，并广泛听取各级政协组织的意见，在充分接地气的前提下，尽快制定出台优化政协委员产生机制、改进委员履职服务管理、加强委员队伍建设的指导意见，对委员的产生、退出、调整和履职服务管理、权利保障等作出明确具体的规定，用以指导各级各地政协加强委员队伍建设。三是要进一步加强政协领导班子和机关干部队伍建设。着力提高政协党组、主席会议和常务委员会对政协协商民主的领导力，更好地发挥政协机关的统筹协调、服务保障作用。四是要进一步加强乡镇(街道)政协联络机构建设，为政协协商民主更好地与基层协商民主相互结合、彼此促进、共同提高提供组织保证，不断夯实人民政协协商民主的基层基础。

　　(六)在坚持党的领导中奋力疾行

　　自觉坚持党的领导，是人民政协协商民主制度建设不断向前推进的根本保证。其一，加强人民政协协商民主制度建设的根本目的，就是要巩固党的执政地位、提高党的执政能力，从而加强和改善党的领导。其二，加强人民政协协商民主制度建设，各级中共党委必须发挥主导作用。各级党委一定要把握正确的方向，保证人民政协协商民主制度建设既不走封闭保守的老路，也决不走改弦易辙的邪路。同时，各级政协中共党组要善于发挥领导核心作用。其三，加强人民政协协商民主制度建设，要认真贯彻党的重大方针政策和决策部署，而决不能“另起炉灶”、另搞一套。其四，加强人民政协协商民主制度建设的各项工作，要在党的坚强领导下有序推进，重要问题要经过党委集体研究决定，重要情况要及时向党委报告。

　　四、结语

　　人民政协作为我国最早制度化的协商民主形式，是我国发展社会主义民主、实现人民当家作主的重要政治形式和组织形式。人民政协的协商民主必须以有效管用的制度为保障。加强人民政协协商民主制度建设必须坚持统筹兼顾、辩证施策，在现有基础上循序渐进地予以推动;必须注重实践和理论创新，以改革创新精神不断将其推向新的高度;必须自觉坚持党的领导，始终保持正确的政治方向。只有这样，人民政协协商民主制度建设才能渐入佳境，并不断取得新成果。

　　作者：郑光勇 来源：湖北社会主义学院学报 2016年2期