供给侧改革视域下城乡文化一体化发展问题研究

　　摘要：在文化领域进行供给侧结构性改革为解决城乡文化发展问题提供了新的思维方式和实践路径。当前城乡文化二元结构问题尤其是农村公共文化产品和服务供给无效和低端问题，已成为阻碍全面建成小康社会的瓶颈。国家偏向战略、城乡异体文化供给制度和模式、城乡文化价值观差异是城乡文化失衡的重要成因。以创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念引领城乡文化发展新方向，创新文化供给制度，创新多元文化供给模式，积极搭建“公共文化服务+互联网”文化供给新平台，是加强和改善文化民生、实现城乡文化一体化发展的必然选择。

　　关键词：

　　城乡文化一体化；供给侧改革；文化供给；公共文化服务+互联网

　　中图分类号：G120文献标识码：A

　　文章编号：1008-7168（2016）06-0037-06

　　当前城乡文化二元结构及衍生的城乡文化生态失衡问题尤其是农村公共文化供给的低端或无效等问题，已成为制约城乡一体化的深层根源，成为阻碍全面建成小康社会的瓶颈。公共文化产品兼有经济属性和意识形态属性，城乡文化发展不仅要满足人民需求，更要在文化消费中提高人民文化素养，提升大众品味，引领文化需求，因此，公共文化领域也需要进行供给侧结构性改革。在深入贯彻落实“四个全面”战略布局的新起点上，适时推进文化供给侧结构改革，解决城乡文化“供需错配”，加大文化扶贫和文化惠民力度，已成为“十三五”时期党和国家实现城乡公共文化服务均等化、促进全体人民共享文化改革发展成果的重大举措。

　　一、我国城乡文化发展面临的问题

　　文化是民族凝聚力和创造力的重要源泉。近年来，党和政府高度重视统筹城乡文化发展，加快改善文化民生，免费开放公共文化服务机构，统筹推进重点文化惠民工程，覆盖城乡的公共文化服务体系基本建立。但当前城乡文化发展严重失衡，农村公共文化物品的供给质量和效益低下，公共文化资源未能发挥出应有的效用。可以说，广大农村和偏远地区“文化贫困”问题已成为制约全面建成小康社会的瓶颈。

　　（一）城乡公共文化财政投入失衡

　　从财政投入经费看，城乡公共文化供给总量比例失衡。一方面，文化总体投入比重不足。我国文化投入虽持续增长，但文化事业费年均增长速度低于同期国家财政收支年增长率，更明显落后于其他社会事业费。无论从规模还是比重上看，文化与其他社会事业的差距被迅速拉大。2015年，文化事业费占财政支出的0.39%。另一方面，城乡公共文化投入比例失衡。与城市相比，国家对农村文化财政投入比例是少之又少，且缺乏刚性有效的投入监督机制。据文化部统计，1995年、2005年、2010年和2015年县级以下地区，文化机构文化事业费的比重分别为26.8%、26.7%、36%和48.3%，其中县级以下地区2015年比2014年下降1.6个百分点，而县级以上地区文化投入2015年比2014年提高1.6个百分点。县级图书馆、博物馆、文化馆和乡镇文化站的运营维护费占剩余文化事业费的绝大部分，导致真正用于改善广大农村文化设施和文化人才建设的政府投入极度匮乏。农村公共文化投入不足势必造成农村文化资源贫乏，服务能力弱化，阵地建设缺失。

　　（二）城乡公共文化供需结构失衡

　　近年来，政府的现实供给和城乡居民的内在需求之间存在巨大鸿沟，文化有效供给不足，“伤财却不慰民”的现象时有发生，远没有达到施惠于民的效果。

　　1.重市场、轻精品。我国电影、电视剧、图书音像出版等文化产品和服务总量规模空前，但由于文化产品的生产者追求市场销量、缺少人文关怀，致使文化产品和服务的生产者与消费者之间的审美情趣、价值偏好和价格定位都存在较大差距，导致真正有文化内涵、高品位的作品比例很少，文化供给内容低俗化、庸俗化、娱乐化倾向严重，呈现出总量过剩与结构性短缺并存的矛盾。即使当前为数不多的反映农村题材的影视作品，能够真实描写农村新生活、反映农民真实思想情感、让群众产生共鸣的作品少之又少，且不乏误导文化消费取向，网络色情和电视暴力的内容，混淆了是非善恶美丑，严重污染了农村社会风气。

　　2.重输出、轻互动。文化供给除了提供文化消费的场所、设备和产品外，还要在这个过程中完成一种文化输出和文化表达，且需要来自消费者的呼应与互动。目前，我国公共文化服务从某种程度上说，注重的是一种单向的文化输出，缺少来自群众的文化反馈，百姓大多是被动接受，没有公共选择权。由官方文化馆或下辖艺术社团承担的公共文化活动，大多手段过于单一、内容缺乏创新，而许多富有时代气息、为农民群众所喜闻乐见的地方戏、扭秧歌、鼓乐队、庙会等传统文化形式，没有被充分挖掘和利用，诸如科技指导、市场信息服务、就业技能培训、综合文艺演出、知识讲座等需求没有被有效供给，从而导致千篇一律的服务模式，没有给群众带来持续的享受和文化影响力。

　　3.重建设、轻管理。由于缺乏有效的管理和组织，目前农村仅存的一些图书馆、群艺馆、大剧院、文化大院等文化机构，不仅面积狭小、资料稀少，而且存在资源闲置、锁头高挂、变卖、遗失损坏、挪作他用等建而少用、建而他用、建而不用现象。“重硬件、轻软件”、“重形式、轻内容”以及为赶时髦、讲排场、摆阔气而大肆兴建“政绩工程”和“形象工程”等已成为农村文化设施中或多或少存在的通病。凡此等等，不仅浪费公共文化资源、损害文化服务机构的社会形象，而且成为农民文化生活单调乏味、农民文化权益保障缺失的重要因素。

　　（三）城乡文化消费结构和水平差异显著

　　文化消费不仅是文化发展的基础和目的，更是社会文明的一种表征。城乡居民无论是在消费总支出上还是在人均支出上都以较快速度增长，到2015年城镇居民文化娱乐消费总支出已突破万亿元，但存在的结构失衡问题不容忽视。

　　1.城乡文化消费支出对比差异显著。2014年出版的《文化蓝皮书》中指出，“2007年，城镇和农村居民文化消费总支出相差1878亿元，2012年这个差距拉大到5780亿元，增长约2倍，平均年增速25.66%。虽然2008～2012年城乡居民文化消费差距进一步拉大，但其增速最近两年有递减的态势”[1]（pp.69，77）。可见，在总量上农村文化消费水平与城镇比还存在较大差距。

　　2.城乡文化消费结构明显不同。从文化消费内容看，当前城乡娱乐服务和娱乐用品方面支出无论是从绝对量还是从增长率上都在逐年提高。但城市居民的文化消费主要以文化耐用消费品、教育性知识、文化科技类等娱乐服务消费为主，文化消费内容和结构较为合理；而农村居民的文化消费主要以购买电视、影音设备等娱乐用品为主，报刊杂志、看戏和电影等娱乐服务类消费占的比重较少。

　　3.城乡文化消费品位差距较大。虽然我国公共文化服务机构陆续免费开放，但这些机构设施大都集中在城市，城市居民可以随时到公共图书馆博览群书，到美术馆欣赏艺术，到影剧院放松心情。而在广大农村，诸如图书馆、电影院、体育健身馆、公园等文化场所基本缺失，农村文化娱乐基础设施严重匮乏。相应的农民文化休闲娱乐方式单调贫乏，看电视、打扑克或麻将、聊天成为农民基本消遣方式，特别缺乏具有时代气息、格调高雅、健康文明的文化娱乐活动。农村文化产品和服务供给低效和不足极大限制了农民对文化娱乐活动的需求。

　　二、我国城乡文化发展失衡的成因

　　（一）国家偏向的城市工业化发展战略

　　城市文化和农村文化本以其独有的特质构成了不同的文化发展模式，共同推动着中国文化的进步。但在新中国建立后相当长的一段时期，为了稳固新生的国家政权，国家实施了重工业优先发展战略，实施城市偏向的发展路线，并逐步配套建立了以户籍制度为核心的城乡异质的制度体系和社会政策来保证工业化顺利推进。这种城乡二元化的制度体系，使我国克服了工业化初期资本积累与有效需求不足的困境，奠定了现代经济发展基础；但又导致城乡呈现出一种自我封闭且截然相反的非均衡发展状态。这种城乡二元的治理结构使得城市在国家公共政策领域享有话语主导权，强化了城市市民的身份优越感，强化了农民作为弱势群体的心态，扩大了城乡生产、生活方式所带来的文化差异，并使这种本无高低贵贱之分的城乡文化差别逐步演变成了城乡文化二元对立的格局。可见，这种城乡二元格局不仅造成城乡的“空间分层”和城乡居民的“身份分层”，“使农民失去参与市场活动和融入城市的机会，而且失去了接受理性精神洗礼的机会，影响到农民现代性的获得以及行为和心态文化的更新”[2]。因此，破除城乡二元结构并实现制度供给一致性是实现城乡文化一体化发展的关键。

　　（二）城乡异体的文化供给制度和单一的“自上而下”供给模式

　　在“城市公益事业国家办，农村公益事业农民办”的方针下，我国传统的公共产品供给体制实行异体的“自上而下”的供给模式。这种政策安排使得政府掌握着资源，垄断着文化产品和服务供给的方式和内容，

　　大量的现代文明成果和公共产品集中供应城市，城市居民可以享受到一系列国家提供的公共产品和社会服务，而作为广大的农民包括进城农民工几乎无缘或极少能够分享这些社会福利，没有表达文化意愿的话语权和渠道，处于失语境地。由于这种“自上而下”的公共品供给制度所接受的是政府完全理性的既定预设和国家力量的强制嵌入农村社会，“只供给、不问需求”、“只输入、不培育”模式产生的实际效应，就是我们的文化供给未能很好地与优秀的农村传统公共形式相对接、相融合，很难在农村社会这块沃土中植根、发育、开花、结果。可以说，近些年我们供给的角度是偏重于考虑市场需求和过度迎合群众需求，导致无效和低端公共文化产品和服务供给过多，不仅没有提高文化产品的竞争力，促进人民文化品位的提高，引导社会文化需求朝正确方向发展，而且由于整个社会缺乏农民公平享有文化权益的制度保障，事实上衍生出城乡居民文化生活上的巨大差距。

　　（三）城乡文化价值观的差距

　　在全球化、市场化、网络化的时代语境中，不可避免地会遇到社会体制的变革与转型以及不同价值观的碰撞与融合。其中，“城乡文化差距反映的是现代化进程中一个带有根本性的问题，那就是城市化、都市化的文化与乡村文化的差距。这些差距恰恰反映了当今中国价值观的全部矛盾”[3]。可见，城乡文化价值观的差异与冲突更为深刻、基础。统筹城乡文化发展，最难的是统筹价值观上的矛盾。

　　当前农民的苦不是苦于纯粹物质方面，而是更苦于社会、文化地位的边缘化，苦于他们不能在变动不居的世界中找到恒定意义和人生价值。进一步讲，当前的农民问题，不纯粹是一个经济问题，更是一个文化问题、一个生活方式问题。因此，在统筹城乡发展战略层面，国家话语要做的不是给广大农村提供标准的文化形态样板，而是引导农村文化生活形态的转型与社会核心价值取向相符或一致，逐步用社会主义核心价值体系对良莠并存的村落文化进行转换与创新，摒弃一切颓废、低级趣味和蒙昧落后的文化形态，树立文明健康的文化形态和生活方式。

　　由此可见，长期以来，我国推行的以工业为导向的非均衡发展模式，导致在公共服务供给上也一直实行城市偏向的非均衡供给制度。而这种非均衡的供给制度反过来又强化了城乡二元经济结构，导致城乡差距不断拉大。创新文化供给制度和供给模式为推进城乡公共文化服务均衡化发展策略提供了新的实践路径。

　　三、创新城乡文化一体化发展的制度供给

　　缩小城乡文化差距，实现城乡基本公共文化服务均等化，要以社会主义核心价值观为引领，

　　深化文化供给制度改革，优化顶层制度设计，

　　为城乡居民享受均等化的文化服务创造公平的政策环境和制度平台，这也是增强城乡居民对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信和文化自信的重要维度。

　　（一）废除城乡二元户籍制度的羁绊和藩篱

　　为了配合国家工业化发展目标和城市偏向政策，自20世纪50年代后期我国选择了一种特殊的户籍制度变迁路径。正如科尔巴奇所说的“政策与选择目标有关，但是也与选择完成这些目标的手段有关：如果我们做了a，那么就会出现结果b。政策包括了一种原因与结果的理论”[4]（p.68），城乡形成两个隔离的经济社会体系就是这种选择的结果。中国户籍制度表现为人口居住权的城乡分离，对异地户口实行严格管制，农民的异地迁徙权被剥夺，城乡区域发展不均衡变成了社会空间和等级的差别，由此也衍生出城乡文化、教育、社会福利等方面的差别。二元化户籍制度成为制约城乡一体化的主要障碍。

　　进一步消除城乡户籍制度壁垒，是加快农村文化转型，实现城乡文化一体化发展的重要前提。

　　随着我国城镇化进程的加快，全面深化户籍制度改革是大势所趋。改革的实质就是调整城乡居民识别标识，放宽过严的户籍门槛，降低城镇户籍的福利含量，剥离户籍与福利合一的社会管理制度，恢复和加强户籍的人口登记与管理功能，赋予农民市民化的福利待遇和社会保障，当然包括文化享有、文化发展的权利和机会。这不仅是保障公民基本文化权益的体现，也对提升国民文化修养和国家软实力具有重要意义。

　　（二）促进城乡公共财政供给制度一体化

　　在坚持普遍均等、差异化、公益化、统筹兼顾和循序渐进的原则下，建立科学合理规范的财政投入制度是增强公共文化有效供给的重要保障。一方面要建立健全城乡公共文化投入稳定增长机制。要把公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，保证中央和省级财政对文化投入的增幅高于至少不低于同级财政经常性支出增幅和国民经济增幅。政府既可采取政府担保、公益采购、项目资助、税费优惠等政策，大胆尝试新兴的融资平台和工具，通过发行文化彩票、完善社会捐赠制度、设立文化建设专项基金等吸纳社会资金，实现投入的多元化。

　　另一方面，要建立健全公共文化投入转移支付机制。按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，在确定各地文化转移支付比例时，要考虑区域经济社会发展水平的高低和财力强弱：对于人均地方一般预算支出高于国家平均水平的不再进行投入转移支付；对于少数民族地区和中西部偏远地区等地要给予较高的转移支付比例，以解决这些地区农村文化供给不足和分配不公问题，让城乡居民都能平等沐浴公共财政的阳光。

　　（三）制定和完善城乡文化一体化发展的法律保障制度

　　在城乡文化一体化发展实践中，要使科学的顶层设计成为规范政府日常行政绩效考核的标杆、各级各类文化服务机构提供高效率服务的操作性技术规程和保障城乡居民基本文化权益的重要手段，必须倚重法律广泛的覆盖面和持久的影响力，加强公共文化服务均等化的立法研究，推进公共文化服务建设法治化进程。建议以《宪法》为根本依据，以《公共服务法》为统领，整合现有涉及文化建设的法律法规，提升法律层次，建立包括《基本公共服务法》、《公共文化服务法》、《农村公共服务法》、《城乡居民基本服务权益保障法》等包含实体和程序规则的法律体系。重点围绕公共文化服务的类型与标准、责任分配、文化供给模式、监督机制等重大问题展开攻关，为文化事业实现由虚位向实位、软位向硬位、弱位向强位的转变提供支持平台。

　　四、创新城乡文化一体化发展的供给模式

　　在城乡公共文化产品和服务供给上，为了弥补政府公共服务供给的不足和无效，我们应借鉴西方发展的“第三部门”（ThirdSector）（非政府组织和非营利组织）的国际经验，建立政府与其他公共管理主体共同提供公共文化服务的“多中心治理”模式，形成公共文化服务供给的多元化与社会化格局。当然，在实践中，“文化供给侧改革不是漠视群众的现实需要，而是我们要着眼于教育引导群众，着眼于提高群众素养，着眼于培养群众更高层次的文化需要，做对做强做好我们的文化供给”[5]。

　　（一）建立公共文化服务供给的多元化与社会化格局

　　1.政府是公共文化供给的责任主体。城乡公共文化产品属于准公共产品，在这个领域，“政府要尽快实现角色转换，积极扮演农村公共服务供给的统筹规划者、服务提供者和监督协调者，发挥好制度供给和财政供给两大职能”[6]。在政府转型的条件下，文化福利和文化服务更是成为服务型政府的基本文化职能，这就需要不断强化政府文化供给的责任性、主导性和选择性，加强公共规划引领、公共投入支撑、公共政策支持、公共组织推动、公共职能部门支持配合，确保城乡公共文化建设有阵地、有队伍、有活动。同时要加大政府向社会购买公共文化服务的力度，探索社会化公共文化服务保障机制。

　　如北京通过政府购买服务方式开展票价补贴试点，河北、浙江等地将文艺演出、展会承办等文化服务面向社会公开招标，陕西省采取“以奖代补”、“奖励引导”推动市县政府购买公共演出服务。

　　2.市场是公共文化供给的发展趋向。市场供给的实质是通过市场化运作以实现文化产业项目与公共文化服务“联姻”。为此，要创新文化市场运行和管理机制，完善文化市场经营活动的审批管理和市场准入制度，充分利用市场机制改革公共文化服务的资金投入和运行方式，采用政府采购、委托生产、特许经营、公共文化项目外包等方式，提高公共财政的投资效益。同时要积极培育农村文化市场，盘活农村文化资源，发展农村文化产业链，鼓励城市文化产业积极面向农村市场，在出版发行、电影放映、文艺表演、网络服务等领域寻找新突破口。要让更多体现时代主旋律、健康文明、有品位的文化产品和服务进入农村，带动农村文化产业市场的繁荣发展。

　　3.社会组织是公共文化供给的重要补充。社会供给模式能有效弥补政府在公共文化产品供给上的微观管理不足，以及市场在促进公共利益上的内在缺失。因此，要降低准入门槛，逐步扩大公益性文化活动社会化运作的范围，对于有些农村文化项目，政府可按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励支持社会力量以企业出资兴办实体、赞助或冠名承办活动等多种形式，参与公益性文化项目建设，以提高公共文化服务的运作效率和专业化水平；还要积极扶持民办公益性文化组织的发展，培育特色文化载体和文化样式，推进文艺惠民服务品牌化、经常化、制度化，促进公共文化服务方式多元化、社会化。

　　4.广大群众是公共文化供给的活力源泉。推进城乡文化一体化发展，需要充分挖掘人民群众的文化创造潜能，要让农民自觉成为文化建设和生活的主角，走“政府搭台、民间唱戏”的开放式文化发展道路，鼓励农民自办文化大院、文化户、农民书屋等活动中心，扶持民营表演艺术团体、农村业余剧团等，展示特色文化。这对于引导农民文化消费、弥补基层文化发展经费不足、培养本土文化人才、塑造文明乡风具有重要意义。

　　（二）积极搭建“公共文化服务+互联网”文化供给新平台

　　科技创新是文化发展的重要引擎，文化的发展离不开科技的支撑，科技进步已经深深熔铸在文化发展的每一步脚印中。“互联网+”时代所涵括的科技创新能力和服务能力，能有效解决补齐信息不对称、扭转城乡公共文化产品和服务供需失衡的状况，从而为城乡文化一体化发展搭建了新的服务载体。在文化建设中，

　　各级部门和组织要积极利用和推广“互联网+”思维方式、服务理念和技术平台，实施文化科技融合工程，大力发展现代公共文化服务新业态，实现文化供给的多元化、便捷化。

　　政府要适应数字化、信息化、网络化时代对公共文化传播手段和服务样式的新要求，创新公共文化服务方式，大力发展大容量、多功能、广覆盖的现代文化信息传播载体，盘活官方网站、微博、微信、手机客户端等平台，大力开展文化馆、图书馆、博物馆“云端”数字服务，把公共文化服务的递送终端从城市延伸到乡镇乃至村居，从集团用户延伸到家庭用户和个人用户，为公众直接提供多方面、多样化的综合信息和文化娱乐服务，实现城乡同网覆盖、同步传输、同时服务、同质享有，构建覆盖城乡均等化公共文化服务网络建体系，从而打通公共文化服务通往城乡社区的“最后一公里”，使城乡居民共享文化成果。

　　2016年，上海正式启动“文化上海云”数字化公共文化服务平台。上海市民只需通过电脑、手机、移动终端等渠道，就可以便捷享受全面且富有地域特色的公共文化服务。山东也通过拓展“文化山东”政务微博、微信公众号及手机客户端等新媒体平台，将有关院团演出、戏曲动态、美术展览、民俗以及群众活动安排，提前在官网或微信平台公布，走出了一条“互联网+”思维下主动适应新常态、提升群众满意度的创新发展之路。随着科技创新步伐的加快，“公共文化服务+互联网”模式必将为城乡文化一体化注入新动力。

　　“十三五”期间，如何在政府文化治理中充分体现文化供给制度和政策的针对性和有效性，构建科学合理的文化供给模式，填平补齐，提升公共文化服务的社会绩效，加快推进城乡文化一体化发展进程，仍是一个重大的时代民生课题。在坚持社会主义核心文化价值观的原则下，我们也期待文化供给侧结构性改革的思路和方向能有效拓展城乡公共文化空间和公共文化生活方式。

　　作者：滕翠华许可