城市建设过程中节约用地途径探讨

　　1现状用地规模分析

　　世界城市化过程表明，每一个工业化国家在其发展过程中，要达到工业化、城市化的高级阶段，城市发展就必然要占用相当一部分土地，开发土地资源，甚至是良好的耕地、菜地等，这是经济建设的客观规律和必然趋势。到2000年，全国设市城市663个，建成区总面积约有198万hm2，全国还有1.9万个建制镇，用地面积为1684万hm2，两者合计有1882万hm2,占全国总面积的2.0%。从有关数字分析表明,改革开放20年来，城镇的用地面积从20世纪80年代的750万hm2扩大到2000年的1882万hm2。在长江三角洲、珠江三角洲等工业经济发达的地区，外商、台商企业集中，人口和城镇密集分布，城市化现象发展更快，城镇与工业交通占用土地更多。

　　目前，我国大中城市一般用地比较紧张，以多年的统计资料分析,我国人均城镇建设用地，尤其是居住用地、道路用地、公共设施与绿化用地整体偏低，全国100万以上的特大城市1997年人均用地不足75m2;50~100万人口的城市人均用地不到90m2。当然，我国受土地资源国情的限制，城镇用地经济集约程度不高，但不可否认，过分对城市发展用地的限制，实际上是限制了城市功能结构的完善与城市生态环境质量的提高，最受影响的无疑是人们的生活居住空间与合理的绿化面积，我国大部分城市的环境质量均比国外差，现代化若以牺牲环境质量为代价，还有什么持续发展可言呢？

　　众所周知，国家一方面要提高工业化、城市化水平，提高城市的经济总量，实现GNP翻一番，另一方面又要极力限制城市的扩展规模、保护耕地，显然是十分为难的。有些领导为了“政绩”城市规模拉的过大，例如，安徽省根据每个城市经济发展计划、工业项目、外资投入的估算以及各市人口自然增长、机械增长的时间曲线和省土地局用地总量等因素评价，其中55%以上的城市人口规模偏大，过大的城市规模占用大量的土地，造成土地资源的浪费。解决城镇建设中的人地矛盾，关键是合理确定城市用地规模。

　　2城镇建设的趋势分析

　　2.1城镇发展趋势

　　城市是伴随着工业化过程而来的，城镇发展的动力机制是工业化。中国城镇建设的最终目标是要促进国民经济健康、持续、快速发展，实现城乡居民共同富裕，城乡经济共同繁荣，沿海与内地协调发展。目前，我国城市化水平仅有30.6%(2000年）从全国城市化的总体发展趋势分析，未来的20年随着国家工业化和现代化的发展，我国的城市人口必将有一个较快的增长，城市化水平的提高是必然的趋势。另一方面我国城市化的问题面临着农村人口的巨大推力与城市对农村剩余劳动力吸纳有限之间的尖锐矛盾。长江三角洲、珠江三角洲、胶东半岛、京津唐地区和辽东半岛等人口稠密、工农业发达、城镇密集使得人多地少的矛盾和劳动力过剩问题就更为突出。因此，解决农村剩余劳动力的出路主要靠工业化、城市化，靠城市和建制镇数量增加与城镇人口规模的扩大。今后现有的城镇规模扩大、建设新的城镇仍是城市发展的主要方向。

　　21世纪城市化目标

　　中国城镇化建设是'个综合件很强的战略问题，它涉及国民经济增长速度、工业化进程以及人口、资源与环境等，但它的核心问题是土地的动态平衡以及城市化适度比例。解决问题的关键是从城市经济效益、环境生态效益的角度出发，不能盲目追求扩大城市规模。我国的城市化水平应当慎重地考虑我国国情的特征，特别是人多地少的特殊情况，制定出符合国情和社会经济发展水平的城市规划和土地规划。

　　我们通过对中国的农村人口基数大、有限的耕地资源及有限的财力、物力以及城市环境容量、人口、交通压力等多种因素分析，得出中国的城市化总体发展比例在5055%之间，发展速度也不能过快，中国东部沿海各省城市化水平大致每年上升1个百分点；中、西部地区每年上升0.5~0.8,时间上也得有一个50~80年的工业化、城市化过程。

　　3存在的主要问题

　　3.1人多地少，耕地资源稀缺

　　我国虽然国土面积辽阔，是世界上国土面积较大的少数几个国家之一，但由于我国西部广大沙漠、高原、冻土与荒漠较多，难于开发利用的土地面积较大，耕地少，人口多，底子薄，生存空间有限，人地矛盾十分突出。根据国家土地局统计分析的数字，我国耕地面积仅有9500万hm2，人均耕地为1173m2(1996)，为世界人均数2500m2的47%。随着人口增长，经济建设占用土地，预计中国到2010年和2030年，人均耕地降至953m2和893m2。与世界上有些经济发达的大国相比（如:美国、加拿大、俄罗斯)人均用地的差距更大，特别是农业用地资源呈以下明显特征。一是人均耕地少，1996年人均耕地详查数据为1173m2，不及世界人均耕地的一半，我国有666个县人均耕地低于联合国粮农组织确定的533m2的警戒线。二是耕地质量较差，全国有近66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，分布在平原、盆地的仅占34%；而且近667万hm2的耕地属于25度以上的坡地，长远来看还应退耕还林还牧。三是耕地退化严重，全国水土流失面积已达3.68亿hm2,荒漠化土地面积达2.62亿hm2。而且每年的工业“三废”、生活垃圾对耕地的污染也越来越严重，每年都有数十万公顷的耕地因污染而减产甚至绝收。四是耕地后备资源不充裕，目前的未利用土地中，适宜开发为耕地的只有1300万hm2,多分布在边远的地区。而且每年全国耕地平均受灾面积5000万hm2,成灾面积达2500万hm2,这又为我国经济建设带来很多困难，因此，中国的城镇建设必须考虑。

　　3.2城市用地规模过度膨胀

　　根据国家统计局、建设部有关资料表明，1985~2000年我国城市数量由324个增加到663个，共增加了339个，年增长速度为5.3%城市人口由2.51亿人增加到4.05亿人。目前，663个城市建成区面积达198万hm2,全国还有1.9万个建制镇约占用土地面积1684万hm2。原国家土地管理局利用卫星遥感资料对北京等31个特大城市用地规模分圻3],结果表明:这31个特大城市主城区占地面积，从1986年的32.67万hm2扩大到1996年49.06万hm2,增长了50.1%，其中，大连用地规模扩大了3倍，广州和石家庄分别增长了110%和109%。1991~1998年全国城镇建设占用耕地平均每年9.30万hm2,实际接近13万hm2。据20世纪80年代有关专家的研究，城市用地增长弹性系数为1.12较为合理，1981~1995年城镇用地增长系数为1.91，上述31个特大城市用地增长系数高达2.29，说明我国城市用地规模过度膨胀，城市土地供给总量严重失控。究其原因在于地方政府的行为缺乏有效的约束机制，在城市规划编制上，存在“贪大求洋”的现象。以珠江三角洲为树3，现有人口3400万人，已有城市用地可容纳7000万，根据现有的城市规模，城市还有扩大到可以容纳8000万人规模的趋势。而据预测，即使到2010年广东全省人口也不过8000万，外来打工人员约有1000万人。

　　近10多年来，为发展农村经济，各地办了不少乡镇企业，随着收入水平的提高和农村人口的增加，农村居民建房用地急剧增加，占用了大量耕地。另外，基础设施和重点项目用地（指城镇以外的能源、交通、水利、工矿建设项目用地）占用了大量耕地。据交通部资料，1990~1996年期间，全国高速公路、国道、一、二级公路和农村公路建设每年平均占用耕地超过11.33~12.40万hm2。江苏未来20年内要修建3700km的高速公路，大约要占用耕地5.30万hm2,还有其他许多等级公路、乡村公路等。目前，中国的公路、农村居民点、兴修水利规划的规模过大，很多超前项目，数量大，用地不够集约。

　　3.3土地节约程度低，浪费现象较为严重

　　全国目前有4万多个小城镇(含乡集镇）其中县城镇有1980多个，建制镇1.9万个，其余的为乡集镇(2000年)。大多数的乡镇企业90%分布在自然村、中心村;约有3.5%的乡镇企业集中在县城镇内;其余6.5%的乡镇企业集聚在建制镇。而90年代以来，在市场经济的作用下，小城镇发展较快，尤其是在苏南地区受上海经济的辐射，在苏、锡、常工业化的带动下，乡镇企业发展较快。在江阴、锡山、吴江、武进、宜兴、扬中、吴县等县市，小城镇发展很快。但同时一些工业或企业或小城镇的建设，土地浪费严重，存在几个突出的问题：（1)城镇不是集中发展，人均占地普遍偏大。我国城镇和农村居民点人均占地153m2，比人均用地为100m2的高限还超标50%。一些城镇的人均用地为140~165m2，甚至超过此数，这种面广量大的小城镇浪费土地的现象十分严重。有些县城大量建造大马路、大公园、大广场，浪费耕地，数量过大。如大丰县城人口小于10万，其干道宽度60m;山东的临溯市区的广场大于济南的广场。江苏、安徽的部分地区，尤其是经济发达的苏南、皖中经济带，不少县级城镇和乡镇人均占地高达140~170m2。例如，张家港市的港口、凤凰、三兴、古丰、东沙镇人均占地分别高达174.6m2，193.0m2，233.3m2，203.1m2和246.2m2;江苏沭阳县人均占地大于170m2。据统计资料分析，在目前1800万hm2城镇和农村居民用地中，还可以挖掘出600万hm2土地，超用指标潜力是巨大的，盘活用好这些存量的土地，集约利用城镇土地和农村宅基地。(2)城镇盲目建房，大量商品房闲置。商品房的闲置，实质上是城市土地的隐形闲置。目前，我国城市闲置的商品房面积很大，而且还呈现出增加的趋势。据建设部统计，1995年底全国累计商品房空置面积为5040万m2，其中商品住宅占77%;1996年底为6620万m2，其中商品住宅占81%；1997年底高达7038万m2，其中商品住宅占83%。从1995~1997年全国商品房空置面积增长了39.62%，平均每年增长约20%。有相当一部分大城市和小城镇还在继续建设商品房和别墅区。如江苏省的扬中市、丹阳市、宜兴市、吴江市七大镇，房地产业发展很快，但许多豪华住房销售率不高，不少住房积压，资金不能回收，应根据自己的国情，调查居民、工人阶层的实际收支状况，建设一批中档层次的房地产，同时结合小城镇的改造，结合中心村的建设，适度开发房地产业，不宜过于超前，过于奢侈豪华脱离实际。（3)城镇用地结构不合理。小城镇面广量大，而乡镇企业又集中在这些城镇工业小区占地严重超标，占用了不少耕地、菜地，工业用地占20%~30%,比国外还超出10%,造成土地资源的浪费，许多县市“人地”关系十分紧张。虽然城镇内部用地潜力很大，但长期得不到重视，究其原因:一是占用耕地成本低，省钱、省力；二是建设上盲目求大，拉大规划，以此作为“政虑到这个国情，增强保护耕地、节约用地的意识。

　　3.4盲目重复建设开发区

　　随着经济的发展，一些城市为谋求经济效益，而大规模的建设工业开发园区和开发区，特别是面广量大的广大城镇及其乡镇企业，往往城镇建设超过国家规定的用地指标，拉大城镇框架，盲目求大，既浪费土地资源与建设资金，而且往往一个城市分散建立几个开发区，不利于生活污水、工业污水的集中处理，又造成环境污染。如合肥市在1994年以后，建立了几个技术产业开发区和经济技术开发区，如龙岗工业区、桃花工业区、高新工业区，然而开发区中仅龙岗工业区和市区分布较紧凑。一些开发区盲目开发、占用闲置，造成耕地浪费，环境污染。

　　4合理利用的途径

　　4.1有序、科学、合理推动城市化进程

　　城市化是由于工业化引起的社会进步现象，是任何国家经济高速发展的必然趋势。城市化也是当前世界各国共同关心的、共同追求的社会问题。因此，城市化的发展和发展速度，应和经济、社会、环境发展相协调。中国沿海地区改革开放以来，城市化水平大致是平均每年上升一个百分点。今后20~30年内，中国城市化进程应考虑如下几个因素:一是工业化已进入中期阶段，在沿海地区应由劳动密集型产业转向技术密集型和资本密集型产业，走集约经营、内涵发展的道路。为数众多的富余人员将从企业分离，全社会对劳动力的需求将减缓，产业结构以第三产业为主，这将影响中国城市化发展速度;二是增加城镇人口、扩大用地规模必须投入巨额资金，特别是城市规模扩大了，建成区范围内的各种市政设施，管线工程需要很多投资。三是城镇人口增加对土地、水资源等方面产生巨大需求。因此，应根据上述的国情和经济发展阶段，重视城市发展的内涵，提高环境质量，有序推动城市化进程，不能盲目扩大城市规模。

　　4.2从城乡协调的角度研究城市总体规划

　　确定城市发展不可能离开区域就城市论城市，科学的城市规划必须是在区域规划和城镇体系规划指导下的可操作性的建设规划。从中国90年代开始的新一轮城市总体规划看，大多数的城市制定了比较合理的城市发展规划，但也有一部分城市和开发区的规模过大，科学论证不够，仓促上马，相互攀比，基本上忽视了城市发展本身的支撑条件（能源、交通、用水、用地等)，有不少中小城嵌5，现在的人口规模仅有30~40万人，但总体规划中制定的今后人口60~80万人，今后规划为150~200万人，城市建设规模过大，时间跨度小，投资有限，超出了客观合理的限度，忽视了城市发展的支撑体系研究，人为地拔苗助长，加上行政干预，造成了不少国有资产流失、浪费的现象。

　　4.3科学合理控制城市用地的规模

　　城市用地是城市经济社会发展的载体城市用地标准也是城市永续发展的重要保证。城市用地标准因不同性质、不同规模的城市而不同，除此以外，还应与自然条件、经济发展水平等因素有关。国家建设部制订的城市人均标准从80~120m2不等，充分考虑到不同地区不同城市的要求，有利于各地决策与操作。在沿海省区人口稠密，耕地日趋紧缺的情况下，各类城镇用地应采取下限，人均用地80~90m2比较合理，经济条件允许的情况下，可以向空间、地下发展，在内地或边远省区，人口稀少，土地资源较为充足，各类城镇用地采取中限，人均用地90~100m2，但要集中紧凑发展城镇，应在保护耕地、节约用地的前提下，科学合理地制定各个省市各类城镇用地的规模与标准，提高土地利用效率。

　　4.4高度重视区域与城市环境保护工作

　　中国进入20世纪90年代后，各地区各个城市的环境保护工作以及污染处理取得了一定的进展，但存在的问题依然十分严峻。城市环境治理速度跟不上污染的增长速度，沿海许多大中城市出现质量性水资源短缺，如上海、苏州、天津等，有些内陆城市的情况更为严重，如兰州、西安、西宁等城市过量开采地下水造成地面沉降，城市空气污染严重，酸雨区逐年扩大，城市垃圾日益增加，垃圾无害化处理率低，污染环境严重。沿海大城市人均绿地面积少，城市空间与环境质量日趋下降。

　　解决上述问题，除了必须采取切实可行的政策措施外，还应从观念上把生态资产和环境资本纳入城市国民经济核算体系，改变水资源、生物资源不用价值衡量，在商品成本中不包括环境成本的做法，树立优美环境和良好生态系统本身具备价值形态，是城市发展的重要动力的思想。提高中国城市的环境质量标准，改善区域发展的条件，加强城市规划、建设管理和执法制度，提高城乡人民的教育水平和文明程度，使执行国家的政策法令，关心和维护城市与地区的永续发展成为全国人民的自觉行动。