国内外关于城镇化水平的衡量标准

　　中央明确指出，解决好“三农”问题，必须协调推进工业化、城镇化和农业现代化，努力形成城乡经济社会发展一体化新格局；国务院在批复北京城市总体规划时，也提出了“以建设世界城市为努力目标，不断提高北京在世界城市体系中的地位和作用”的要求。这都促使北京积极稳妥地加快城镇化步伐。为更好地理解城镇化的实质，我们就如何衡量和比较国内外城镇化水平的问题，进行了研究。

　　一、城镇化水平的核算方法

　　城镇化与城市化并没有实质的区别。我国长期存在“城市化”和“城镇化”两种提法，指的都是相对于“乡”而言的“城”发展壮大的过程，相对应的英文也是同一个词（Urbanization，为避免翻译不准确影响读者理解，个别地方引用了原文）。中国城市与区域规划学界和地理学界1982年召开的“中国城镇化道路问题学术讨论会”，曾指出城市化与城镇化为同义语，并建议以“城市化”替代“城镇化”。国家正式文件曾使用过“城市化”的提法。2000年发布的《中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》提出“加快我国城镇化进程”，此后国家正式文件都使用“城镇化”的提法。之所以使用“城镇化”而不是“城市化”的提法，主要是因为我国曾长期实行“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，以及“避免农民向大中城市盲目流动”的政策；而“城”一般被理解为县级市或更高级别的地方，“镇”则一般理解为建制镇或集镇，“城镇化”的提法可以引起对“镇”的重视，防止片面发展大中城市的倾向。只要我们正确理解党的十七大提出的“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，就不会对“城镇化”的理解产生歧义。下面一般使用“城镇化”的提法，涉及国外部分则使用“城市化”的提法。一般认为，城镇化的内涵主要包括四个方面。一是人口城镇化，指农村人口向城镇聚集，城镇人口数量不断增加、比重逐渐提高的过程。二是地域城镇化，指在地域空间上，农村地域逐渐转化为以人口的高度聚集为主要特征的城镇地域的过程。三是经济活动城镇化，指经济关系、经济活动在地理上聚集，以及生产方式日益趋向于城镇经济特征的过程。四是生活方式城镇化，指随着社会身份、职业、社会角色等的变化，人们在行为方式、思想观念、道德意识、社会交往、受教育程度、生活习惯、综合素质等方面，由农村向城镇转变的过程。

　　城镇化率是国际上衡量城镇化水平的通行指标。城镇化的内涵尽管很多，但从根本上看，城镇化的实质是人们经济社会生活方式的城镇化。由于人口向城镇集中的过程就包含了经济社会转换等多方面的内容，加以比较简单易行，因而通常用人口向城镇的聚集程度，即城镇常住人口占该地区常住总人口的比重，来衡量城镇化的水平，称之为城镇化率。

　　核算城镇化率的前提，是界定什么地方是城镇。对此，国内外标准各有不同。在我国，由于独特的户籍和行政区划制度，还涉及到什么人是城镇常住人口这个指标。

　　二、我国的城乡划分

　　(一）划分城乡的标准

　　我国对城乡划分标准有过多次调整，见表1。根据国务院批复的国家统计局2008年制定的《统计上划分城乡的规定》，我国以行政区划为基础，以民政部门确认的居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设为划分依据，将全国划分为城镇和乡村。按照该《规定》，城镇包括城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇，政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域。实际建设是指已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施。与政府驻地的实际建设不连接，且常住人口在3000人以上的独立的工矿区、开发区、科研单位、大专院校等特殊区域及农场、林场的场部驻地视为镇区。

　　(二）城镇人口的统计口径我国城镇人口的统计口径也调整过多次，

　　见表2。根据国家统计局现行的《城镇住户调查方案》，城镇住户调查对象包括：户口在本地区的常住非农业户；户口在本地区的常住农业户；户口在外地，居住在本地区半年以上的非农业户；户口在外地，居住在本地区半年以上的农业户。也就是说，目前我国统计上主要根据居住地划分城乡人口，统计的是居住半年以上的常住人口，这与户籍管理部门将人口分为农业人口和非农业人口不同。我国1990年第四次人口普查公布的全国城镇化水平为26.23%，2000年普查时为36.09%，2010年人口普查时，全国居住在城镇的人口为6.66亿（其中包括近2亿农民工及其家属），城镇化率为49.68%。就北京市来看，1990年、2000年人口普查时，城镇人口比重分别为73.4%、77.5%;2010年第六次人口普查时，全市居住在城镇的人口为1685.9万人，占常住人口的86.0%，比2000年上升了8.5个百分点。

　　三、国际上划分城乡的主要标准

　　国际上没有统一的城乡划分标准。联合国认为，城市化是城市区域扩大和农村人口向城市迁移的过程，但“由于各国在区分城市与农村地区的特点方面存有差异，城市与农村人口的单一定义无法适用于所有国家。因此，各国应当根据各自的情况，决定哪些地区列为城市，哪些地区列为农村”。根据联合国发布的《世界城市化展望》，1900年，世界城市化率是13%，1950年为29%，2005年为49%，2009年达到50.1%(其中，发达国家平均水平为74.9%，欠发达国家平均水平为44.6%)，预计2030年将增长为60%。

　　(一）以人口数量和非农就业结构为标准

　　日本1947年制定的《地方自治法》规定，人口在5万人以上，并且市区户数和工商业人口均占60%以上的地区，可以设“市”。“町”的设置标准由各都道府县自行规定，一般以人口5000人以上、工商业人口60%以上为标准。1953年，日本实施了市町村合并促进法，一些人口稀少的农村区域也被划进了市。为了更好地体现城市化的真实状况，日本在1960年人口普查时使用了人口密集区（DenselyInhabitedDistrict)的概念。按照最新规定，人口密度在4000人/平方公里以上、整个人口在5000人以上的地区才是城市区域。荷兰规定，2000人以上的市，或人口不到2000人但男子从业人口中从事农业不超过20%的市为城市。在印度，所有5000人以上、人口密度不低于390人/平方公里、成年男子人口至少3/4从事非农业活动并具有明显城镇特征的地方为城市。在俄罗斯，大多数居民从事非农产业的地方才能称作城市，但各联邦主体的具体规定有所不同。

　　(二）以居民点人口数量或密度指标为标准英国3000人以上的居民点为城市地区。法国以居住地的连续性界定城市单元（Urbanunit)，一个城市单元包括一个或多个建成地区(Built-upareas)相连的自治市（建筑间距不超过200米）和至少2000个居民，其中一半以上的人口必须住在建成区内。加拿大将1000人以上、人口密度不低于400人/平方公里的地区定义为城市区域（Urbanarea)。澳大利亚则将城市定义为聚居人口1000以上，人口密度不低于200人/平方公里的地方。新西兰规定1000人以上的居民点为城市。伊朗为5000人以上的市、镇、村。墨西哥为至少2500人的居民点。

　　(三）以行政区划为标准

　　埃及规定省的首府和地区首府为城市。蒙古国规定首都和地区中心为城市。使用这类标准的国家有30多个，其中以拉丁美洲国家居多。

　　(四）美国划分城乡的标准

　　美国是中国、印度之外世界上人口最多的国家，经济发达，城市化的程度很高，人们习惯于把很多经济社会指标与美国作对照，所以这里把美国城乡划分的标准单独介绍。

　　美国界定城市地区有人口总量及密度上的要求。1950年之前，美国国家统计局把人口在2500人以上的行政建制的居民点定义为城市，不考核人口密度。1950年，美国在计算人口密度的基础上，把5万人以上的城市，以及城市之外有2500居民以上的地方，称作城市化地区（Urbanarea)。其后相关统计屡有沿革。2000年的普查，使用地理信息和空间数据处理系统，利用电脑软件，采用“零基”方法（即不参照以往统计中对城市化地区的界定）重新核定了城市化地区。基本标准是面积不超过2平方英里、人口密度不低于1000人/平方英里(386人/平方公里）的各“统计街区”（Censusblocks)，统计为城市核心；距前项城市核心不超过2.5英里、满足人口密度要求的飞地，以及人口密度不低于500人/平方英里的相邻非居住城市用地，也统计为城市化地区，其中城市总人口超过5万人的地区被称为城市化地区（Urbanizedareas)，2500至5万人的地区被称为城镇组团（Urbanclusters)c2009年，美国的城市化率为82%。2010年，美国修订了城市化地区的统计标准，主要变化，一是把确定城市核心区时使用的各统计分析单位，由“统计街区”扩大为面积不超过3平方英里的“统计区"（Censustracts)，二是把飞地距城市核心的距离缩短为1.5英里。如果按新标准对部分地方2000年普查数据重新测算，结果发现城市化地区的数量增加2.2%，城市总人口增加0.4%，城市总面积减少3.3%，相应地，城市地区的平均人口密度增加了3.9%。

　　美国在界定城市化地区时不考虑行政建制。1950年之前，美国界定城市时要求这个地方必须有行政实体的建制（incorporatedplace)。1950年起，美国把符合城市标准，但没有独立行政建制的地方，也界定为城市化地区，并为此设立了名为“统计专设地方”（censusdesignatedplace)的统计单位。根据美国2002年统计，美国的19429个市政府(Municipalgovernment)中，辖区人口在2500人以下的占总数的67.1%；16504个乡镇政府(Townortownshipgovernments)中，辖区人口2500人以下的占总数的74.7%。因此，美国大多数市镇尽管有市镇的名称，实际上并不一定作为城市化地区来统计。

　　美国以城市地区为核心采用了独特的区域统计方式。美国实行地方自治制度，很多城市化地区可能是由数十个、甚至数百个在地理上接壤、经济社会上联系密切、但行政上互不统属的城镇组成的。为提高统计数据的质量，美国于1950年普查时使用了“标准都市区”（standardmetropolitanareas)的概念。现行标准是美国行政管理和预算办公室根据2000年数据制订、2003年起施行的。该标准使用“基于核心的统计区”（CoreBasedStatisticalAreas)，作为统计一定区域经济社会情况的基本地理单位。其基本做法是先确定一个人口不低于1万人的城市地区作为核心，包含这个核心的县（counties)(或相当于县的地方，county-equivalents)称作中心县（centralcounties)，周围其他县如果与中心县有很强的经济社会联系（以就业状况衡量，标准是进出中心县的通勤量占该县通勤量的25%以上），也可以被划归到这个统计区，并称作外围县（outlyingcounties)。如果作为核心的城市超过5万人，由相关县组成的统计区就称为“都市统计区"（metropolitanstatisticalareas)；如果这个核心不足5万人，由相关县组成的统计区就称为“城镇统计区”(micropolitanstatisticalareas)。在一定条件下，几个核心统计区会被组合为更大的统计实体，称之为“联合统计区”（combinedstatisticalarea)。目前美国有366个都市统计区、576个城镇统计区，125个联合统计区。

　　但不能认为上述以城市为核心的统计区域就是城市化地区。负责制定上述统计区域标准的美国行政管理和预算办公室指出，以城市为核心、以县为单位划定的这种地理实体，只是统计区域，而不是城乡划分；包含在这些区域的各个县里的，可能既有城市地区，也有农村地区。这是在解读相关数据时应该注意的。如果加强农村经济的政策只把重点放在都市统计区之外的县，就有可能忽视统计区之内的农业县一这些县只是因为有较大比例的居民到核心城市工作，才被划分到都市统计区的（目前91%的美国农村劳动力有工资性收人）。

　　四、几点启示

　　(一）全面准确地理解城镇化的实质

　　正确理解什么是“城镇”。对城镇的定义，反映了人们对城镇化本质的理解，这种理解又直接影响到推进城镇化进程的方式。从上面的材料可以看出，国内外并没有界定城镇的统一标准；即使在同一个国家，其对城镇的认识在不同时期也会有所变化。联合国对世界各国界定城市的方法进行了研究，将其归纳为以下五类：以行政上自治的市、区为准；以当地政府所在地为准；以具备某些城市特征，如良好基础设施和相应的公共服务设施、密集的建筑等为准；以聚居的人口规模为准；以从事非农产业的人口百分比为准。这些标准既有一定区别，也有密切联系，根据各国不同国情，往往是强调其中一种标准的同时就隐含了其他标准。综合这些情况，从城镇相对于“乡村”的经济社会上的本义出发，可以认为，城镇是较多非农业人口以较大密度聚居的、有比较完备基础设施和公共服务设施，并实行相应管理体制的地方。

　　正确选择推进城镇化的方式。城镇数量的增加和规模的扩大，是城镇化的物质基础。从城镇化的内涵出发，城镇建设实质上是非农人口和非农产业在一定空间地域上集聚的过程。正是在这个意义上马克思指出，“现代的历史是乡村城市化”。从总体上看，城镇化不仅是工业化的动力，更是工业化的成果，建设基础设施和公共服务设施一一发展非农产业一一吸引非农人口，是城镇建设的基本程序或方式。一些地方存在的问题，一是缺乏基础设施和非农产业支撑，城镇人口特别是非农人口数量不足；二是工业布局过于分散，与原有城镇脱节，没有产生应有的人口集中效果；三是部分新增非农人口享受不到与原有城镇居民等同的政治经济待遇，也没有机会在城镇长期稳定生活，因而并没有真正城镇化。要按城乡统筹的原则，进一步打破城乡二元结构，实现城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务的一体化，使城镇就业岗位的增加和人口向城镇聚集与农业生产方式的变革结合起来，并逐步消除部分城镇人员“城乡两栖”的状态，稳步健康地推进城镇化进程。

　　正确理解城镇化与行政建制。我国现行的城乡划分以行政区划为基础，市（镇）既是与乡村相对的城镇居民点（行政中心所在地）的地理名称，又是包含附近乡村在内的、带有一定级别的区域性行政单位；一个地方能否被认定为城镇，首先看其行政建制，而不只是看其非农人口和非农产业的聚集程度。这就有可能出现行政意义上的城镇可能并不是经济社会意义上的城镇，或者经济社会意义上的城镇并不被承认为行政上的城镇的情况。计划经济时期，各地建设被严格调控，这种差异尚不严重。市场经济条件下，各地发展的差异很大，就人口总量、人口密度、经济发展、基础设施等反映城镇化进程的经济社会指标来看，有的村可能超过了一般的镇，有的镇可能超过了一般的市，但由于行政建制的刚性很大，这些地方往往难以获得与其实际城镇化水平相称的政策待遇，从而制约了其更好更快发展。就未来发展看，有些规模较大、基础设施及公共服务设施比较齐全、多数劳动力转向非农产业的新型农村社区，实际上已经完成了经济社会上的城镇化。因此，要从城镇化的实质出发，结合实际创新政策，多层次推进城镇化进程。

　　(二）科学比较与借鉴国外经验

　　与国外比较时要充分注意口径的差异。研究国外情况是非常必要的，但由于国内外政治和行政体制、统计指标、统计口径和统计范围等方面存在差异，字面相同的指标并不一定具有相同的内涵，因而不能简单地作类比。

　　如纽约。对以纽约为中心的区域界定主要有三种。①行政上的纽约市由纽约州的5个县组成，面积1214.4平方公里，2010年人口817.5万人。②纽约大都市区，或大纽约地区，实际上是由美国行政管理和预算办公室划定的名为“纽约一北新泽西一长岛，纽约一新泽西一宾夕法尼亚”的“都市统计区”，包括纽约州的10个县（含纽约市所在的5个县）、新泽西州的12个县、宾夕法尼亚州的1个县，这23个县总面积17405平方公里，其中城市化面积8683.2平方公里；2010年区域人口1889.7万人，其中城市人口1822.4万人，区域城市化率为96.4%。③依据区域通勤模式，美国行政管理和预算办公室又将其与相邻的5个“都市统计区”和1个“城镇统计区”合并为一个“联合统计区”，增加了康涅狄格州3个县、纽约州3个县、新泽西州1个县，使以纽约市为核心的整个“联合统计区”达到30个县（涉及4个州），区域总面积30671平方公里，2010年总人口2208.6万人。

　　再如东京。东京都是日本的47个一级行政区之一，1943年由东京市与东京府合并而成，可划分为三个部分，即原东京市地域的23个区，原东京府地域的26个市、5个町、8个村，另有两个离岛。日本国家统计局以“东京”为核心，有7种地域界定。①东京市是指原东京市的23个区，面积621.9平方公里，2010年894.9万人。②东京都（不含离岛）面积1808平方公里，2010年1304.7万人。③对东京圈的通常定义是“一都三县”，即东京都和崎玉、神奈川、千叶三县，区域面积13555.7平方公里，其中城市化面积3925平方公里，2000年城市化率为94.0%，2010年人口3562.3万。④关东大都市圈，包括“一都三县”和茨城县，划定该区域的标准是15岁以上居民中至少有1.5%通勤到几个“指定城市”（东京、横滨、川崎、相模原、千叶、崎玉）的市镇，2005年人口3568.2万人。⑤东京大都市圈，是指距东京都政府大楼50或70公里以内的市镇。如果以50公里计，2005年人口3150.5万人；如果以70公里计，2005年人口3509.8万人。⑥关东地区，是包含很多农村地区在内的广大区域，面积32423.9平方公里，2010年人口4260.7万人。⑦首都地区，根据《首都规划法》划定，面积36889.3平方公里，2010年人口4347.0万人。

　　打造首都都市圈。国家“十二五”规划提出“打造首都经济圈”，市“十二五”规划提出“更深人广泛地开展与津冀晋蒙及环渤海地区合作，充分发挥首都优势，显著增强服务区域、服务全国的功能，共同推动区域一体化进程和首都经济圈形成”，河北省“十二五”规划也提出构筑包括廊坊、保定、承德、张家口四市以及北京周边13个县（市）在内的“环首都经济圈”。经济圈是经济上联系密切的广阔区域，其中既包括众多城镇，也包含广大农村区域。经济圈内有些城镇与作为核心的大城市之间，交通联系便捷、人员通勤比例较高、基础设施相互影响，尽管行政上可能互不隶属，但实际上形成一个相对完整的城市“集合体”，可以称之为都市圈（或城市圈）。以都市圈为单位核算城镇化程度、筹划城镇基础设施建设和城镇功能分工，有时候可能比以行政区划为单位更加有效。北京与周边省市一些地方的经济社会联系非常紧密，但尚没有形成首都大都市区的明确范围和统计体系，这难免会影响到相关规划和政策协调。借鉴国外经验，可以由适当单位开展相关研究，为更好地推进区域统筹，更好更快地推进首都地区的城镇化服务。