学前教育立法中的权利冲突与衡平

　　权利冲突是不同的权利主体在行使具体权利时，多个权利无法同时得到满足的互相矛盾、互相抵触的法律现象[1]。权利冲突问题是法学研究中一个永恒的话题。从某种程度上讲，立法就是相关利益主体权利博弈后的产物，学前教育立法也不例外。本文尝试结合《学前教育法草案(征求意见稿)》(以下简称《草案》)中的相关内容，就学前教育立法中的权利冲突问题做一分析。需要说明的是，权利冲突包括法定权利的冲突、推定权利的冲突和道德权利的冲突[2]，本文的权利冲突特指学前教育立法当中表现出来的权利冲突，即法定权利的冲突。

　　一、学前教育立法中的权利类型

　　在学前教育立法领域，权利类型主要有国家教育权、社会教育权、家庭教育权、受教育权、学校办学权和教师教学权等。其中，国家教育权、社会教育权和家庭教育权是与受教育权相对应的基本教育权，而学校教育权和教师教学权则是基本教育权衍生的权利[3]。在《草案》中，以上权利都在具体条文中得以体现。例如，《草案》第7条规定了国家教育权、第8条规定了家庭教育权、第9条规定了社会教育权等。值得指出的是，国家教育权带有明显的“权力”特征。之所以将权力与权利的冲突放在一个维度分析，是因为个人权利与国家权利的冲突是自权利和权利理论产生以来讨论最多的权利冲突，应该将两者的关系界定为权力与权利之间的关系[4]。这样的处理可以更好地防止“权力滥用”，切实保护公民和其他相关法律主体的合法权益。

　　二、学前教育立法中权利冲突的主要表现

　　本文尝试将学前教育立法中的主要权利冲突归纳为九种类型，其中前七种属于权利之间的冲突，后两种属于权利内部的冲突。

　　1.国家教育权与社会教育权的冲突

　　一方面，国家教育权和社会教育权的冲突表现在国家举办公办幼儿园和社会举办民办幼儿园的利益冲突上。学前教育的总体规模是有限的，任何一种类型幼儿园的规模扩张就意味着其他类型幼儿园的规模缩减。《草案》第6条提出发展学前教育应当坚持政府主导，以政府举办为主，大力发展普惠性学前教育资源，鼓励、支持和规范社会力量参与。在2018年颁布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中提出：到2020年，公办园占比原则上达到50%，公办园和普惠性民办园在园儿童达到80%，同时要求小区配套幼儿园只能举办公办园和普惠性民办园。《草案》则进一步提出小区配套幼儿园只能举办公办园，这意味着公办园在园儿童的占比将进一步增长。但是，对于民办幼儿园举办者来说，公办幼儿园的规模扩张就意味着民办幼儿园的规模缩减。

　　另一方面，国家教育权和社会教育权的冲突表现为国家财政对公办幼儿园和民办幼儿园的不同支持力度上。在一定时间内，政府投入学前教育的财政经费是相对固定的，并通过一定的比例分配到公办园和民办园。《草案》第63条第2款提出，各省要制定并落实公办幼儿园生均财政拨款标准或者生均公用经费标准，以及普惠性民办幼儿园生均财政补助标准。这就意味着政府财政将按照不同标准分配到公办园和普惠性民办园，另外《草案》第64条专门提出政府应当通过多种形式支持普惠性民办幼儿园发展。但值得注意的是，《草案》没有提及对非普惠性民办幼儿园的补助或支持。

　　2.国家教育权与家庭教育权的冲突

　　国家教育权与家庭教育权的冲突表现在国家对于学前儿童在家教育的态度上。2019年，我国的学前教育毛入园率已经达到83.4%，远远超过了《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》确定的发展目标。但是我们应当看到，还有部分监护人是希望让学前儿童在家教育的。学前教育不是义务教育，不带有强制性，这就需要国家为这部分监护人提供在家教育的支持。这其中既包括针对监护人的教育支持，也包括为在家教育的学前儿童提供必要的教学、场所和机会的支持，例如定期组织在家教育的学前儿童进行集体活动。

　　国家教育权与家庭教育权的冲突还表现在政府与部分学前儿童监护人在学前教育理念上的冲突上。例如，《草案》第39条第1款规定，幼儿园不得教授小学阶段的教育内容。但根据笔者在全国的问卷调研，仅有6.5%的监护人反对学前教育小学化。

　　3.国家教育权与幼儿园办学权的冲突

　　国家教育权与幼儿园办学权的冲突主要表现为幼儿园办学自主权的范畴确定。政府如果对幼儿园内部事务介入较多，就会导致幼儿园办学自主权的缩减。《草案》中规定政府对幼儿园监管的条文非常多，例如第6章具体规定了各个政府部门对幼儿园的安全管理、收费管理、信息公示、督导问责、质量检测等管理内容，但是对于幼儿园内部经费、人事、工资、职称、教学等办学自主权相关内容却没有提及。

　　4.国家教育权与教师教学权的冲突

　　国家教育权与教师教学权的冲突表现在工资待遇上。笔者在全国的问卷调研显示，57.03%的学前教师认为自己的收入低于当地平均收入，只有5.9%的学前教师认为自己的收入高于当地平均收入。根据《教师法》第25条规定，教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平。学前教师当然属于教师，但是学前教师的平均工资一般和当地公务员的工资差距非常大。《草案》对于学前教师的工资收入没有提及具体的标准或者参照，这很有可能使得学前教师低工资的现象一直持续，并继而影响学前教育的整体质量。

　　国家教育权与教师教学权的冲突还表现在公办幼儿园教师编制上。笔者调研后发现，当前我国公办幼儿园编制紧缺问题极为严重，甚至有的公办幼儿园仅有园长一人有编制。因此，公办幼儿园教师编制的问题如果要得到根本解决，就意味着《学前教育法》必须在编制和经费问题上有重大突破。

　　5.社会教育权与家庭教育权的权利冲突

　　社会教育权与家庭教育权的冲突表现在社会能否为学前儿童的监护人提供其所希望的教育环境、教育场所和教育机会上。例如，社区能否为学前儿童提供适宜的活动场地，社会公共文化设施能否对学前儿童提供公益服务等。对于社会有关机构来说，学前儿童监护人的这些要求可能会增加自身的建设成本和运营成本，从而形成两者间的权利冲突。

　　社会教育权与家庭教育权的冲突还表现为部分民办幼儿园的高收费与监护人追求性价比之间的冲突。例如，对于当前人民群众意见较大的“入园贵”问题来说，并不是所有的幼儿园入园都贵，而只是一部分高收费的“贵族”“豪华”民办幼儿园收费较高。《草案》在第27条专门设置了逐利限制条款，试图确保学前教育的公益性导向，避免其沦落为营利的工具。

　　6.幼儿园办学权与家庭教育权的冲突

　　幼儿园与监护人的权利冲突主要表现为在园儿童监护人能否参与幼儿园的内部治理。很多幼儿园办园者担心学前儿童监护人过度参与幼儿园内部事务，会影响幼儿园负责人的决策。但作为在园儿童监护人，则期望能在幼儿园的内部管理上发表自己的意见、影响幼儿园的决策、监督幼儿园的办园行为，因而形成两种权利的博弈。

　　7.幼儿园办学权与教师教学权的冲突

　　幼儿园办学权与教师教学权的冲突也是一个长期的话题。出于便于管理的考量，幼儿园希望能通过内部的管理制度、奖惩制度对教师的教育教学情况进行监督管理，甚至进行奖惩，而学前教师则希望能有一个更加开放、宽松和人性化的管理空间。同时，在工资待遇、聘用合同等方面，两者都容易产生利益的差异，从而导致权利的冲突。例如，笔者在调研中发现，一些幼儿园，尤其是民办幼儿园为了规避《劳动法》第20条用人单位必须和连续在本单位工作十年以上人员签订无固定期限劳动合同的规定，就在教职工工作未满十年时不再续签劳动合同。再如，还有部分优秀学前教师被其他幼儿园高薪挖走，也在一定程度上影响了幼儿园的正常办园。

　　8.国家教育权内部的权利冲突

　　在国家教育权等权利主体的内部，也存在着权力冲突的现象。这种权力冲突，一方面表现为国家与地方各级政府在学前教育管理方面的权力竞逐与义务规避；另一方面则表现为同级政府不同政府部门之间的权力冲突。例如，有的政府部门希望扩展自己在学前管理方面的权限，而有的政府部门则希望推卸自己在学前管理方面的职责，因而引发国家教育权内部的冲突。这次《草案》将0—3岁早期教育排除在学前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》试图通过回避教育行政部门与其他相关行政部门的利益博弈，避免《学前教育法》立法中途夭折。

　　9.学前儿童内部的权利冲突

　　即使在学前儿童内部，也存在着受教育权的冲突。首先，《草案》第2条将学前教育的儿童年龄界定在3周岁到小学前，这就意味着0—3岁儿童接受学前教育的空间受到了挤压。而如果将0—3岁儿童的学前教育纳入《学前教育法》的范畴，又可能影响3岁到小学前儿童的学前教育投入。其次，笔者在全国的问卷调研显示，88%的监护人希望将孩子送到公办幼儿园，这与我国当前公办幼儿园在园儿童尚不足全部在园儿童总数50%的现状是冲突的，势必会引发受教育权的内部竞争。最后，残疾儿童和少数民族儿童需要在学前教育过程中得到更多或者更特殊的保障。但是在学前教育经费总额有限的情况下，对这些少数群体的学前教育倾斜性投入，势必削弱多数学前儿童的受教育权保障程度。从目前的《草案》看，对上述两个群体的倾斜性保障尚缺乏实质性的规定。

　　三、学前教育立法中权利冲突的原因

　　在学前教育立法中，权利冲突是由主体多元性、资源有限性、价值多维性和程序缺失性等原因导致的。

　　1.主体多元性

　　权利冲突最根本的原因在于主体的多元性，学前教育立法中的权利冲突也不例外。学前教育立法涉及政府、社会、监护人、幼儿园、教师、学前儿童等众多的法律主体，这些不同的法律主体在学前教育立法中既存在一定的共同利益，但也会因为两种权利在某一竞合领域的利益竞争而引发权利的博弈。

　　2.资源的有限性

　　学前教育资源的有限性是权利冲突最为直接的原因。在学前教育领域，政府的财政投入是有限的、人力资源是有限的、学前教育的规模是有限的，如果每一个主体都希望在学前教育的资源配置中获得优先权或者倾斜性的支持，必然会引发权利的冲突。

　　3.价值的多维性

　　除去利益的因素外，学前教育立法相关主体对于学前教育价值取向的多维性也是引发权利冲突的重要原因。例如，有人认为应该对残疾儿童给予更多的倾斜性优惠，还有人则认为大多数普通孩子的学前教育质量更应该优先予以保障。

　　4.程序的缺失性

　　还有一些权利冲突的原因是程序的缺失性。例如，《草案》第5条规定了学前儿童平等接受学前教育的权利，但是现实中却经常出现学前儿童监护人对入园规则不公平、不透明的异议引发的权利冲突。所以，程序性正义如果得不到保障，就会影响相关主体实体权利的实现，从而引发权利冲突。

　　四、学前教育立法中权利冲突的衡平

　　1.以法治思维和法治方法为衡平前提

　　过去十年，学前教育的发展取得了显著进展，尤其在学前三年毛入学率方面，预计在2020年将达到85%。在这种背景下，学前教育面临最大的任务是质量和公平，即不仅要让学前儿童有学上，还要保证他们接受更高质量、更加公平的学前教育。如果前十年学前教育规模的增长更多依靠经费的投入，那么当前质量和公平的提升则要求学前教育立法必须运用法治思维和法治方法来破解学前教育改革的困难和顽疾。

　　2.以学前儿童受教育权保护为衡平核心

　　学前教育立法最根本的问题就是保证学前受教育权的实现。所以，解决一切权利冲突都必须回归到问题的原点，即学前儿童的受教育权如何得到更好的保障。学前儿童受教育权保护不仅仅要保证他们获得入园机会的权利，更要保证他们获得高质量学前教育和公平学前教育的机会。

　　3.以国家发展的战略视野为衡平关键

　　面对学前教育立法的众多权利冲突，还必须跳出教育看教育，站在国家发展的战略视角分析问题。首先，学前教育对于提升全社会公民素质具有重要作用，国内外众多研究早已证明学前教育对人一生发展的重大作用。其次，学前教育的发展涉及社会的安全稳定、民营经济的发展、人民群众的安居乐业，甚至有可能通过影响二胎生育率进而影响国家的人口结构，所以必须以国家战略发展的宏观视角处理学前教育立法中的相关矛盾和冲突。最后，学前教育的发展要有国际视野。例如，当前0—6岁托幼一体化是国际学前教育发展的基本趋势，在此背景下，《草案》放弃0—3岁早期教育的内容值得商榷。

　　4.以学前教育的基本规律为衡平基础

　　学前教育立法是教育领域的立法，所以不仅要遵循立法的基本规范，更要重视学前教育的基本规律，重视人的身心发展基本规律。例如，在学前教育立法中，虽然有相当数量的学前儿童监护人希望能在学前教育阶段学习小学的教学内容，但是立法必须旗帜鲜明地禁止“学前教育小学化”，从根源上消除教育功利化的基础。

　　5.以学前教育的制度设计为衡平方法

　　学前教育立法中的权利冲突很多是与制度设计缺陷直接相关的。例如，当前学前教育入学机会的冲突与当前公办幼儿园的数量不能满足人民群众需求直接相关，但更根本的原因是公办幼儿园与民办幼儿园的错位发展。公办幼儿园是学前儿童接受学前教育的基本保障，所以应当充分发挥其“兜底保障”的作用，优先为弱势群体提供入学机会，而不能沦为特权阶级的福利工具。而民办幼儿园应当为学前儿童提供多样化的选择机会，适应人民群众不同的学前教育需求。因此，应当针对学前教育立法中公办幼儿园和民办幼儿园的定位进行合理界定和科学引导，使其在学前教育发展中发挥相应的作用。

　　综上，学前教育立法是关系到国计民生的重大立法，应当站位于国家发展的战略高度，对其中的权利冲突问题统筹考虑、斟酌衡平，切实推动、引导、保障学前教育发展，满足人民群众多样化的需求，办好人民满意的学前教育。