浅论教育管理工作方式之行政管理方式

〔论文关键词〕教育管理　工作方式　行政管理　科层组织结构
〔论文摘要〕行政管理作为一种教育管理工作方式，是指教育管理主体为了实现组织目标，依靠教育管理机构的权威，采用政策法规、行政命令、指示、决定与规章制度等措施，按照教育管理机构的层级片教育管理客体实施管理的一种方式。其特点是以行政组织为依托，以国家的政策法规为依据。行政管理方式有其自身的优点和局限性，它的产生和发展有它深刻的社会历史原因。
一、行政管理的内涵及特征
行政管理是一种常见的教育管理工作方式。为了说明行政管理作为一种教育管理工作方式的涵义，我们先从“行政”一词说起。“行政”一词历史悠久，早在我国战国时期的((左传》就记载:“行其政事”、“行其政令”。《史记·周记》也记载:召公、周公二相行政，号日“共和”。可见，在我国古代，行政有执掌政务、推行政令的意思。《现代汉语词典》对“行政”的解释有两点:一是行使国家权力的，如行政单位、行政机构;二是指机关、企业、团体等内部的管理工作，如行政人员、行政费用。英语中的“administration”在《牛津高阶英汉双解词典》(第四版)有“实施;执行;公共事务的管理;经营;行政”的解释。许多研究者也从不同的角度对“行政”一词有着不同的理解，但主要集中在两个层面，即“政治”层面和“管理”层面。从政治层面，有些研究者认为凡国家立法司法以外的政务总称行政;政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行;行政是政府行政部门所管辖的事务，或是政府官吏推行政府功能时的活动。从管理层面，美国学者怀特(leonardd·white)在其1926年所著的《行政学导论》一书中认为:“行政乃是为完成某种目的时，对许多人所作的指挥、协调和控制”;西蒙(herberta"simon)认为:“行政就是通力合作达到共同目标的集体行动”。
从管理的角度理解行政，行政就是一个实际而广泛的运作过程，是一种特殊的管理方式。于是，“行政管理”一词往往取代“行政”一词作为一种特殊的管理方式而存在。“特殊”主要体现在:行政是与国家的产生联系在一起的，有了国家才出现行政。而国家是占统治地位的阶级或社会集团用来统治、支配、控制社会的工具，每一个社会成员的社会生活都直接或间接受到国家的支配和影响。行政是国家存在的基本方式和国家活动的主要内容。因而，行政的发展成了一切管理方式中发展最迅速的领域。只是到了近代社会，随着市场经济的发展，几乎每一个领域中的管理都学习和借鉴行政这种特殊的管理方式。行政管理作为一种管理方式，不仅仅适用于政府及其他公共权力机构，也适用于企业和第三部门。而教育属于第三部门。正是从这个意义上，我们来探讨行政管理作为一种教育管理工作方式的内涵与特点。行政管理是指教育管理主体为了实现组织目标，依靠教育管理机构的权威，采用政策法规、行政命令、指示、决定与规章制度等措施，按照教育管理机构的层级对教育管理客体实施管理的一种教育管理工作方式。其特征有:
1.行政管理是一种以行政组织为依托的管理方式。教育行政组织及学校中的行政组织是教育管理的主体，行政管理依托这些行政组织。德国著名社会学家、行政组织理论的创始人韦伯曾对行政组织机构做了理想的描述。他主张，为了实现组织的目标，就要对组织的全部工作进行分配，对组织成员进行分工，各种分工和职位是按照权力等级原则组织起来的，每一个职务都有明确规定的权利和义务，形成一个指挥体系或层级体系。这种行政组织体系—阶梯式、金字塔式的组织结构，或称科层组织结构，是教育行政组织和学校行政组织的典型样式。韦伯认为，科层组织是现代社会各种组织中最理想最有效率的组织。这种组织具有以下特征:分工和专业化;非个人取向，即做事不讲情面，不受个人感情色彩影响，公事公办;权力等级体系，即组织中每个成员按其职务和权力大小排列成一个自上而下的系统，每一个职务低的人受到职务高的人的严密控制，以保证上级指示被严格执行;规章制度，即组织中要有严密的规章制度，以规范组织的运作;职业导向，即主要依据能力、成就、资历等来提拔、晋升员工，以鼓励员工对组织保持忠诚。
2行政管理是一种以国家的政策法规为依据的管理方式。行政管理以政府和上级教育行政机关的法规、法令、规章制度、条例、指示、有关文件、决议、上级首长的讲话、党的方针政策作为管理的依据。从本质上讲，党的方针政策、政府的行政法规、法令是国家教育意志的体现，在管理中可以有效地调整有关教育领域的各种社会关系，形成良好的教育秩序，顺利实现国家对教育的领导与管理。对整个教育系统来说，政府和教育行政机关的法规、规章制度可以明确各职能部门的职责、权力、利益与义务，使教育管理活动有条不紊地进行;严格执行教育方针政策、教育法令、法规、规章制度，能建立正常的教育管理关系，调节教育管理工作中出现的矛盾，产生教育管理行为的积极效果;严格执行教育方针政策、教育法规、规章制度，使教育管理活动正常化、有序化，从而有效排除不利于教育发展的干扰因素，保障教育事业健康协调发展。总而言之，以国家的政策法规作为行政管理的依据，可以提高教育管理系统的效能。
二、行政管理作为一种教育管理工作方式的产生与发展
行政管理方式在近代或现代社会的产生和发展，有着深刻的社会历史原因。
1.国家的出现与社会经济的发展是行政管理产生的根源。在有了人的时候，人类就拥有了管理自己的能力和活动。在人类社会的早期阶段，管理是极其粗糙的，是一种为了适应外界环境的要求而做出的随机性的集体应对。它没有稳定的组织形式，也没有可以遵循的、规范的合理性的程序与过程，很大程度上取决于管理者的才能与智慧。管理者运用什么样的方式和手段进行管理，完全是由管理者的才能与智慧所决定的。在这种情况下，管理者和被管理者的关系完全建立在信任的基础上，管理者往往是一个群体中得到其成员广泛信任的人，或者是一个群体中的英雄人物。即使在后来发展出管理层级，这种信任关系依然是基础。
行政作为一种特殊的管理方式，渊源于国家的产生，有了国家才有了行政。“行政”一词的基点在于“政”，“行”是动词，“政”才是所行之事，而“政”是在国家出现后才出现的。在人类社会出现国家之后的相当长的历史时期，国家都是统治阶级用来支配、控制社会的有力工具。于是，国家成了社会最关注的领域，一切与国家相联系的事务与活动都对社会成员产生极大的吸引力。国家因此而成了汇聚社会精英的领域，而社会精英的汇聚之处，必然是一个社会中发展最迅速的领域。行政是国家的基本方式与国家活动的主要内容，行政也因此得到迅速的发展，以至于在一个很长的历史时期中，行政的发展成了一切管理方式中发展最为迅速的领域，掩蔽甚至冲击了其他管理方式的发展。到了近代社会，随着社会的公共领域与非公共领域的分化及市场经济的发展，几乎每一个领域中的管理都学习和借鉴行政的经验。于是，行政管理方式应运而生。
2.现代国民教育制度的形成与学校组织内部管理体制的分工，促成了行政管理作为一种教育管理工作方式的产生。行政管理作为一种教育管理工作方式是在19世纪后半期，随着国民教育体系的形成及学校组织内部工作的专业分工而出现的。19世纪后半期，现代大工业生产的发展对教育提出了新的要求，学校数量增多，学校的结构类型发生了巨大变化，从学前教育、初等教育、中等教育到高等教育，还有专业技术教育、职业教育、成人教育等，形成了现代国民教育体系，这对教育管理的方式提出了新的要求—对国民教育体系的调控管理不得不需要专门的机构和专业人员。此外，学校办学规模越来越大，班级人数激增，学校办学的内涵越来越丰富，学校组织内部的工作出现了分工，教学管理、总务管理、财务管理、人事管理等，所有这些都是专业管理工作，需要专门的管理机构和专职管理人员。在这种情况下，仅凭原有的经验管理方式已不够，设置专门的管理机构及相应的专职人员对教育事业进行管理已成为必然趋势，于是行政管理方式在教育管理领域诞生。

3.现代教育法规制度的建立和依法治校管理体制的形成，使行政管理作为一种教育管理工作方式的地位得到进一步确立与发展。为了对国家的教育进行有效的控制，在社会的教育活动中体现国家的意志，为了维护教育系统内部的平衡与秩序，各国纷纷采用教育立法的形式，制定出一系列的法规、条例、规章制度，作为国家对教育实施管理的依据。从宏观来说，国家通过立法体现对教育的控制与调节，管理教育的组织机构依法行事，其行为为国家权力所支持，体现着国家的教育意志，代表着统治阶级在教育方面的利益。这种运用国家权力制定教育法规制度行使教育管理的行为，使行政管理方式在教育管理领域进一步体现。从微观来说，为了维护学校组织各项工作的正常秩序，学校内部的管理人员也会针对各项工作制定一系列的规章制度，如教师管理制度、学生管理制度、教学与课程管理制度、财务管理制度、安全制度等。学校组织各职能部门、各类工作人员、各项工作依规章制度运行，这是行政管理方式在学校组织中稳固存在与发展的体现。

三、行政管理作为一种教育管理工作方式的优点及其局限性
行政管理是随着现代教育和现代管理的发展而发展的，它的诞生推动了现代国民教育事业的发展，促进了现代教育质量的提高。行政管理方式的优点明显，具体体现在以下方面:
一是行政管理使教育管理活动有章可循、有法可依。行政管理要求建立各种政策、法规、条例、规章制度及上级部门的指示等，在教育管理活动中处理问题有章可循、有法可依。政策、法规、规章制度是教育管理活动稳定运行的有效保证，也是教育组织稳定运行的可靠保障。政策、法规、规章制度的执行有利于工作的规范化、秩序化。
二是行政管理中各部门各人员职责权分明。行政管理依赖于边界清楚明晰的组织机构，依赖于职责权在组织机构中的明确分配。这就保证了在教育管理活动中事事有人负责，事事有人做，每个人都有自己的工作职责和工作范围，组织内部能形成较好的上下级关系和横向关系，能做到工作中职责权分明，既有利于工作关系的调整，又利于工作本身的顺利进行。
三是行政管理具有一定的权威性和强制性。行政管理方式往往采用行政手段实施教育管理，即教育管理活动是依据上级的指示、领导的命令、红头文件、政策法规、规章制度、会议决议进行的。教育管理机构系统在思想上、纪律上要求服从集中统一的意志，教育管理主体发出的命令、作出的决定等是必须执行的，不允许有对抗行为。这就是行政管理的权威性与强制性。行政管理的有效性是建立在教育管理机构的上级权威性及强制性基础之上的。行政管理的权威性与强制性能使教育管理活动中令行禁止，保障国家对教育事业的有效领导与管理。
四是行政管理注重效率理性。由于行政管理依托于一定行政组织，而行政组织的典型样式是科层组织，因此我们这里从科层制人手来讨论行政管理对效率的注重。罗伯特·默顿认为:“科层制度的主要功绩是它的技术效率，这种效率是通过重视精确、快速、专家控制、连续性、处理权限和对输入的最适宜的回报来体现的。科层组织的结构完全排除了各种人格化的关系和非理性的需要(敌意、焦虑和情感的卷入等)。”马克·汉森认为:“科层化的结构和管理被设计用来解决常规化的问题—用一种程序化和系统化的方法，以最少的人力、物力资源的投人来处理新产生的问题和争端。如果一个组织面临的争端和个人问题都被当做孤立的问题来处理的话(如学生人学、地板打蜡、准备考试等)，那么计划、协调、控制等问题就要花费大量的时间和资源。通过建立起组织常规性的运作程序，使组织的工作程序规范化，进而就能使系统的许许多多竞争性要求得到迅速而有效的处理。
行政管理方式的局限性也很明显，这在前文论述其特征与优点时已经显露。按照辩证法的观点，任何事情都可以从不同的视角去察看，行政管理的优点在某种意义上也就是其局限性，具体体现为:
第一，行政管理易导致管理的教条主义与形式主义。行政管理强调依照方针政策、法规、规章制度、文件精神办事，强调集中和统一，难以灵活处理复杂多样的情况。由于行政管理的强制性和权威性，也容易形成教条主义和唯意志论。“在各种情形下都依照规章行事，造成了初始目标的置换，并发展成僵化而不易调节的目标。形式主义，甚至是仪式主义的结果是，不可动摇地坚持谨小慎微地奉行形式化的程序。这可能会被夸张到这样一个程度:首要关心的是遵奉规章，却妨碍组织目标的达成。在这种事例中，我们看到了我们所熟悉的机械主义或官方的繁文褥节、办事拖拉的现象。
第二，行政管理易造成管理的内耗，导致工作效率低下。行政管理机构具有层级性，层级越多，机构越多，上下级关系与横向关系就越复杂，内耗就越多，工作效率就越低。英国学者帕金森在他的名著((官场病—帕金森定律》一书中提出了“帕金森定律”(或曰“金字塔在上升”):当官儿的人，不管工作繁重是真是假，需要增加人手时，只要级别比他低的两个以上的助手，以使自己成了他们的领导，而让他们之间相互制约、牵制对方的提升;决不会找一个和自己级别相当的同事，以免日后在自己的晋升道路上树立了竞争对手。后来当官儿的人也都照着这样做。结果，当官儿的人越来越多，他们之间会给彼此制造许多工作，使每个人都忙碌着，“七个人在做过去一个人做的工作”。人多了，办同样的事花费的时间反而比过去多了。帕金森定律说明，行政管理人员总是或多或少地在增加，导致管理层级增加，复杂的层级结构和人际关系带来的则是工作效率的低下。
第三，行政管理容易造成权责不对称。行政管理是层级管理，每一个管理层级都设有一定的职位，每一个职位都有相应的职权，也负有相应的责任，享有一定的利益，但如果缺乏相应的监督、制衡机制，行政职位的职权就可能会膨胀，职责则被漠视。这时行政职位上的权力和利益，往往成为一些人争夺的焦点。当然，这不是行政管理本身的缺点，而是在行政管理中缺乏监督、制衡机制造成的现象或流弊，但这种现象又只在行政管理中才出现。
第四，行政管理容易造成个人意见与组织意见混同。行政管理依托行政组织，强调行政组织的作用，而行政组织的作用又是通过行政职位上的管理者—人来体现的。在某些场合处理某些问题时，如集体讨论决定、个人代表组织宣布决定时，往往体现为个人代表组织。事实上，在行政管理中，有时管理者个人代表组织的意见，但有时管理者作为个人仅仅是他个人的意见。然而，在行政管理中，常常容易将个人意见与组织意见混同，或以个人意见取代组织意见，导致执行人员无所适从或各行其是。
教育层次与教育结构的多样性与复杂性，使教育管理工作需要有多样化的管理方式，行政管理虽有其明显的局限性，但作为一种重要的教育管理工作方式仍具有不可或缺性。