橄榄形高等教育认证制度模式的世界格局的发展

一、研究的问题、理论和方法
    强大的高等教育是现代国家强盛的根基，高等教育认证制度决定了高等教育质量控制中枢的运行法则。教育认证制度是一个国家和地区关于教育质量的具有公信度的认定和管理的法律、惯例、规则、程序和组织治理机构及其互动格局(关系结构)的总和。当比较各国高等教育认证制度时，一个最明显的现象就是，许多国家盛行极其不同的教育认证制度。而且，各国在互相影响和变革以后所选择的认证制度仍然呈现出几种不同的模式。目前世界上有哪些主要的认证制度模式？什么是高等教育认证制度的国际主要类别和世界格局？究竟是什么因素决定了世界上存在若干种差异极大的教育认证制度？中国在这个世界格局中处于什么位置？认识高等教育认证制度的国际大格局对中国选择高等教育认证制度的走向具有一定的意义。
    本研究的基本价值是科学探索，寻求对以上问题的信息的获得，理论的形成，假设的检验，和对高等教育认证制度形成的原因、规律的发现，及其应用的探讨。
    对于纳入研究的国家，本研究主要收集的国别信息有：(1)认证机构：建立的年代，是依法设立、民间形成还是教育行政机构(如教育部)决定；(2)认证机构的相互关系，例如各自的认证对象，委托或授权的区别，在认证体系中的相对位置；(3)每个认证机构是独立的，还是附属于教育部，或是大学的协会，公司；(4)最主要的认证机构的领导结构及其形成方式，例如是否由总统、教育部长任命；(5)机构的代表性和权威性。
    本文的研究对象是各国高等教育认证制度的历史、现状。我们对该对象进行从现象到本质、从具体到抽象的研究。首先收集各国高等教育认证的资料，再对资料进行分类，命名。命名的过程实际上就是现象上升到概念的过程。然后探索形成的概念之间的联系，对同一个国家和地区的同类概念进行历史的比较，对不同国家和地区的同类概念进行横向比较，找到现象上的“异”和“同”，并在理论上探讨为什么会存在异同，进而发现现象间的本质联系、因果关系，以及现象间在发展变化中的互动规律。最后从各国纷繁的高等教育认证制度中抽象出国际基本模式，发现国际大格局、大趋势，建立一套用于说明教育认证制度的各种现象的本质的理论：高等教育认证制度的社会选择理论。
    我们创立了教育认证对相关利益群体的“效用非均衡性”理论和教育认证制度创新的比较优势理论，来解释各国高等教育认证制度差异及其形成原因。
    教育认证是一种群体利益“效用非均衡”的“公共产品”，有时甚至是群体利益冲突的“公共产品”。教育认证发生“私权”向“公权”的异化。原本是若干大学自愿组成的行业自律机构，但是由于该机构获得市场赋予的对质量的宣告权，凡是未加入该认证机构的学校就被市场默认为是质量不够格的。于是，“私权”就转化为“公权”。美国教育认证制度的矛盾就在于这种“公权”的“私有”。由此就引出一个相反的命题：教育认证发生“公权”向“私权”的异化问题。如果教育认证是由国家的教育行政机构掌握，但它脱离公共利益偏袒某个大学群体，例如国有的大学，则有可能制定不利于私立大学的认证标准和认证程序。这就是教育认证发生的“公权”向“私权”异化问题。相对于上面的“私权”向“公权”的异化问题而言，似乎受压抑的那些大学群体更难摆脱“公权”向“私权”异化的困境。
    公共产品对不同社会群体的利益是不同的，我们称之为“效用非均衡”公共产品。这种产品的供给状况是由相关利益对立群体在一个具体社会环境中“协调和较量”所决定的。这就引出了教育认证制度的比较优势理论。
    教育认证制度创新需要一个或若干个社会群体甚至政府作为发动主体。在新制度经济学看来，制度创新主体是否选择制度创新行为也遵循利益极大化原则，一个主体在制度创新收益大于成本时才选择制度创新。于是，教育认证制度本身被理解成“产品”，其“生产”也有投入和产出关系。利益相关主体总是在创新的代价和利益中衡量是否要创新。
    由于各国的教育认证制度的生产函数不同，约束变量不同，制度创新的可变变量的供给和价格也极其不同，因此会出现一种制度在某个国家的创新成本很低收益很高，而在另一个国家则刚好相反。于是，不同的国家或地区就存在着制度创新的比较优势。结果就是，各国的教育认证制度差异极大。以上是教育认证制度创新的比较优势理论，是对各国教育认证制度巨大差别的理论解释。
    要采用实证研究方法来检验理论所建立的假设及其推论，就需要建立一个经验性的可供检验和估算的教育认证制度生产函数，这有极大的难度。我们尝试使用一个把因变量和自变量组合在一起的“教育认证制度生产函数数据表”来观察自变量的差异与因变量的差异间的关系，它所展示的相关数据和分析也是对教育认证制度比较优势理论的一种验证。
    为了使研究尽可能接近世界各国的高等教育认证制度的真实，我们没有仅仅选择大国，而是选择可以更好地代表世界的国家和地区组合。但由于各国的情况有所不同，很难科学地把国家分类后抽样选出具有代表性的国家。国家或地区的筛选遵循以下原则：第一，重要的国家基本不遗漏；第二，其他国家也按照文献可获得性尽可能地多吸收。于是，本研究包括了49个国家和地区，覆盖人口超过世界人口的3/4，有中国(中国大陆、中国台湾、香港特别行政区)，美国，俄罗斯，英国，德国，法国，西班牙，荷兰，芬兰，挪威，丹麦，瑞典，瑞士，奥地制，比利时，意大利，波兰，罗马尼亚，匈牙利，捷克，乌克兰，马耳他，爱尔兰，土耳其，加拿大，澳大利亚，印度，南非，新西兰，以色列，肯尼亚，尼日利亚，坦桑尼亚，希腊，韩国，蒙古，沙特阿拉伯，日本，菲律宾，阿根廷，泰国，印度尼西亚，智利，哥伦比亚，加纳和古巴。
    二、教育认证制度的“山寨”模式
    教育认证制度国际间的最基本区别是，一个国家的教育认证制度是否通过公共或政府决策形成，是否在公共管理的领域内运行。
    美国主要的认证机构有两类，地区性院校质量认证机构和全国性专业 认证机构。美国教育认证制度的特点是：(1)认证机构的认证权力不是来自于政府的授权；(2)学校接受认证是自愿的而不是政府的强制。当然，学校接受认证虽然不是出于政府或法律的强制，也是有市场和社会等因素形格势禁的。美国教育认证专家和实践者约翰·彼得森说，美国的教育认证体系在世界上是独一无二的，其认证机构不需要任何政府明确赋权就拥有广泛的权威性。①这是一种“山寨”模式，其权威性和正统性不是来自于政府，也没有被纳入公共管理的领域，而是来自于民间。
    美国政府对认证机构的认可仅仅是以用户的身份，而不是以公共管理的权力机构的身份来进行授权。认证机构自愿接受美国教育部的认可。但是，教育部没有权力来授权或拒绝任何组织进行认证的权力，或阻止任何机构进行认证的活动。教育部长认可认证机构仅仅是为了某种联邦政府的目的。但法律禁止教育部长认可与联邦业务无关的认证机构。②但由于联邦政府的各类资助是几乎所有院校的生存条件，美国教育部对认证机构的认可就变得十分重要。这也使得美国联邦政府在介入教育认证中也是有巨大砝码的。
    美国这种在公共管理以外的高等教育认证制度在世界上近乎唯一。在本研究所涉及的其他国家中，教育认证制度都属于公共管理制度的一部分。
    三、教育认证制度的公共管理模式
    教育认证被纳入公共管理的最主要形式是国家立法创建教育认证制度，以立法规定掌握一国教育认证权力的一个或者若干个机构，包括这些机构的治理结构、财政来源、人员构成、职责范围、行使职责的方式等，也包括之后的不断通过相关立法的改变而实现的对高等教育认证制度的变革，即“立法变革”。在本研究所涉及的国家和地区中，绝大部分都属于这一类型。当然，各国和地区在立法创制上各有特色。中央、地方政府，或各州之间、联邦政府，高等教育机构及其协会等组织之间的“政治协商”也在认证制度创建中起了重要甚至是主要作用。
    有些国家达到专门的高等教育认证立法的程度，而另一些国家则是在大学法，或高等教育法，或其他法中对高等教育认证制度有相关规定。有高等教育认证制度专门法的国家和地区包括：西班牙(《西班牙大学法》、《西班牙国家质量评估与认证委托机构法》)，挪威(国会2005年的4月1号第15号法案)，德国(《德国教育项目认证法》)，奥地利(《大学认可法》)，智利(《高等教育机构质量保障法案》)，加纳(《2007年国家认证理事会法案》)，中国香港(《学术和职业资历认证法案》)。而在其他法中对高等教育认证制度有法定规定的国家和地区有：法国(《高等教育法》)，荷兰(《高等教育和研究法案》)，波兰(《高等教育法》)，匈牙利(《教育法》)，比利时(《大学法》)，俄罗斯(《联邦教育法》)，南非(《高等教育法案》、《高等教育法修订案》)，肯尼亚(《大学法》)，中国台湾(《大学法》)，日本(《学校教育法》)，英国(《继续教育和高等教育法》)。
    在制度的初始推动方面，有些国家或地区先有一定的民间发展，并主要依靠“政治协商”；但大多数国家和地区，由国家行政当局发起，然后再进入发展阶段，而后进入法制建设阶段。
    英国、德国等国家的民间首创比较明显且以“政治协商”为制度创建的主要特点。其他类似的国家还有荷兰、丹麦、瑞士、奥地利、比利时、爱尔兰、加拿大、澳大利亚、新西兰。
    法国等许多其他国家和地区则以教育行政当局的推动为主要的制度创新力量，包括法国，芬兰，挪威，瑞典，意大利，波兰，罗马尼亚，匈牙利，捷克，乌克兰，俄罗斯，土耳其，肯尼亚，尼日利亚，坦桑尼亚，希腊，印度，中国，中国香港，中国台湾，日本，韩国，蒙古，沙特阿拉伯，阿根廷，智利。
    从以上两组国家和地区的对比来看，民间首创比较重要的国家往往是高等教育原本比较发达的联邦制的国家。而以国家机构的推动为主要制度创新力量的国家往往是：(1)高等教育比较后发的国家(当然也有例外，如法国)；(2)中央集权制；(3)受欧洲一体化影响而通过国家行政当局介入来变革的。
    四、高等教育认证机构依法设立、行政独立已成为世界主流
    国际上教育认证制度的公共管理模式的主流是“立法创制”和“立法变革”。这种在公共管理范围内的教育认证制度又可以细分成教育认证权与教育行政机构的行政权合二为一和两权分离、权力制衡两大类。从本研究所涉及的49个国家和地区的情况看，高等教育认证机构依法设立、行政上独立于政府教育行政管理机构运行已成为世界主流。
    美国的高等教育认证制度是在公共管理以外，认证机构自然是行政独立的。他们不但是独立的，而且根本上就不是公共机构。但是美国的教师教育认证却是在50个州的公共管理范围之内，基本③也都是“依法设立”、“行政独立”的。
    在本研究所涉及的其他48个国家和地区中，有38个国家和地区是属于“行政独立”的。他们是英国，德国，法国，西班牙，荷兰，芬兰，挪威，丹麦，瑞典，瑞士，奥地利，比利时，意大利，波兰，罗马尼亚，匈牙利，捷克，乌克兰，马耳他，爱尔兰，土耳其，加拿大，澳大利亚，中国香港，菲律宾，日本，印度，菲律宾，南非，新西兰，以色列，肯尼亚，尼日利亚，坦桑尼亚，希腊，韩国，蒙古，沙特阿拉伯。
    需要特别指出的是，这些“行政独立”的高等教育认证机构不仅独立于教育行政管理当局，而且独立于任何一个重要的利益相关者，诸如大学、大学的学术和机构团体、企业、学生组织等。较为典型的有：英国的独立部级公共机构，德国的独立的“认证委员会”，法国的“科学、文化和职业公共高等学校评估委员会”，2004年从文部省独立出来成为独立行政法人的日本“大学评价·学位授予机构”。当然也有重要的例外，在加拿大和新西兰，通过公共立法授权由教师协会来负责建设教育认证。另一方面，这些“行政独立”的认证机构的决策机构、董事会，又几乎毫无例外地从那些需要对之保持独立的利益相关者中来。
    在这48个国家和地区中，只有10个国家和地区的教育认证机构从属于教育行政机构：中国，中国台湾，俄罗斯，阿根廷，泰国，印度尼西亚，智利，哥伦比亚，加纳，古巴。进一步细分，还可以分为三种。
    一种是， 教育行政部门控制，但又有民间机构参与的教育认证制度模式，主要在中国台湾和阿根廷。这种认证制度很可能是一种过渡模式。随着大学及其协会的参与加深，他们的发言权会增强，组织将变得强大。随着利益相关机构参与的利益日益昭彰，公共管理政策将会发生变化。很可能会像日本那样，最后通过公共立法将高等教育认证机构从教育部的行政管理中独立出来。从这个角度看，同样是以在教育部行政管理下的高等教育认证机构为核心的体制，有无民间教育认证机构的参与是大不一样的。有民间机构的参与本身是一种向“依法设立、行政独立”发展的种子。
    另一种教育行政部门控制的教育认证模式是欠民间机构参与的教育认证模式。这些国家包括中国，俄罗斯，泰国，印度尼西亚，智利，哥伦比亚和加纳。
    最后一种是，教育行政部门严格控制的教育认证制度模式。在我们的样本中，仅发现一个国家：古巴。
    五、橄榄形高等教育认证制度模式的世界格局
    特别引起我们注意的国际趋势是趋同现象，即橄榄的两端向中间靠拢，趋向于“依法创制、行政独立”这个核心。
    英国、德国、法国等欧洲国家是现代大学的先驱。他们在建立大学质量的公共管理制度以前必然存在某种“山寨”模式④。但是，无论这些模式如何，他们都在20世纪80年代后选择了“依法设立、行政独立”的高等教育认证制度。许多高等教育的后起国家，如非洲的肯尼亚、尼日利亚、坦桑尼亚，都是选择了“依法设立、行政独立”的模式。1989年以后，东欧的许多国家如波兰、罗马尼亚、匈牙利、捷克、乌克兰等也选择了该模式。
    特别有意思的是菲律宾从“山寨”模式走向“依法创制、行政独立”，同时又有活跃的民间认证机构的经验。菲律宾开始建立认证机构是在1957年，当年建立的第一个认证机构是菲律宾学校、学院和大学认证协会(Philippine Accrediting Association of Schools，Colleges and Universities)。这是一个民间的自发组织，是模仿美国的六大地区性认证机构的模式由大学自己建立的。20年后，又有另外两个同样性质的认证机构成立。以后又有若干变化，但几个认证机构的认证都是自愿性质的，高等教育机构可以选择其中的任意一个来进行认证。1994年，依据《菲律宾高等教育法案1994》成立了高等教育委员会，将高等教育的管理权从教育、文化和体育部分离出来。法律授予高等教育委员会的权利包括对高等教育进行质量监督和管理，对所有的高等教育机构和培养项目进行认证和评估。高等教育委员会成立以后，其对民间认证机构也具有认可的权力，1995年高等教育委员会对菲律宾认证机构联盟FAAP进行了认可，承认其可以根据自身的认证标准对培养项目进行认证，但其认证标准需要得到高等教育委员会接受。⑤
    另有一些国家是从教育行政部门的直接管理模式发展过来的，例如日本。日本的大学评价学位授予机构(National Institute for Academic Degrees and University Evaluation)成立之初，是文部省行政组织的一部分，以公立大学为评价对象，不受理私立大学的评价业务。2003年颁布的《独立行政法人——大学评价学位授予机构法》，使该机构成为独立的行政法人从文部省中独立出来，其职能仍然不变，同时扩大了评估范围，不但受理公立大学的评价，还受理私立大学、短期大学等，由文部省对其进行认可，该机构由此成为日本的独立评价机构⑥。韩国有类似的经验。成立于1982年4月的韩国大学教育协会(KCUE)负责评价高等教育机构。《韩国大学教育协会法案》第3727条使之成为一个法定机构，1987年至1994年尝试自治，1995年韩国政府授权该机构自治。⑦
    在美国，变革似乎也在进行。2005年9月，当时的美国教育部部长斯佩林成立了“高等教育的未来委员会”，并责成该委员会提出美国高等教育的国家战略。报告提出的改革建议中大量涉及了认证制度的变革。斯佩林领导的高等教育认证制度的变革是美国高等教育认证制度历史上的一次巨变。虽然这次变革以失败告终，但很可能是美国高等教育认证制度变革的先导。
    六、认证公共管理与认证服务市场结合已在多国实践
    美国的高等教育认证机构，无论是最权威的从事整校认证的地区性认证机构还是全国性的专业认证机构，他们的认证权力都不是“公权赋予”，而是“山寨”式的，基本上都是自己实施认证实务，并不外包，因而也没有在美国形成教育认证服务市场，以及没有认证权但却提供认证业务服务的认证服务机构，无论是盈利的还是非盈利的。⑧
    而在一些国家却是法定认证权力机构的认证公共管理与认证服务市场紧密结合，以引入认证服务竞争，实现认证过程的高效率。这种结合主要出现在“行政独立”和教育行政部门领导但有民间机构参与的国家和地区。
    例如在德国，2005年2月15日，“德国教育项目认证法”开始实施，将“认证委员会”转变成为一个依法建立的具有法定能力的基金会。该法确定了德国教育认证制度的框架，“认证委员会”的责任、权力、组织架构、决策机构人员形成方式、财政来源、收费范围等。2007年的一份该“认证委员会”的自评报告把由一个认证权力机构和众多其他认证机构构成的两个层次的认证体系看成是他们可持续地实施认证的主要方面。⑨德国甚至用法律来规定“认证委员会”与其他认证机构的关系和合作方式。⑩例如，“认证委员会”允许被其认可的认证机构用“认证委员会”的名义来进行认证。换言之，凡是获得这种认可的认证机构的认证结果与“认证委员会”是等价的。正是因为“认证委员会”充分利用其他认证机构来以其名义实施认证活动，“认证委员会”仅仅有四名全日制员工(11)。这样小的机构来履行德国“认证委员会”的功能实在是效率高得不可思议。
    “荷兰与弗兰德地区认证组织”(NVAO)作为荷兰的国家认证组织，自己并不进行直接认证，而是由高等教育外部访问和评估机构(VAI)进行直接评估，它的作用主要是证明和鉴定外部评估的有效性，并授予质量认证证明书。(12)
    波兰国家认证委员会(PKA)是波兰唯一涵盖整个高等教育认证的法定国立机构。民间认证机构有技术 性大学认证机构(KAUT)等由波兰大学联合会授权联合成立的各个专业认证机构。这类专业机构的认证是为了保证教育质量，并不是强制的。(13)
    中国台湾、日本也是采用这种法定认证权力机构的认证公共管理与认证服务市场相结合的模式。
    七、决定一国教育认证制度的主要因素是文化传统、政治和国际环境
    在研究的这一部分，尝试用各国和地区的文化传统、政治、国际环境等自变量的差异来解释各国和地区教育认证制度的差异，并总结各国的历史、文化传统、政治制度及其变革、国际影响等因素对教育认证制度形成的影响。
    使用教育认证制度生产函数和国别研究的成果，我们设计了一个《教育认证制度生产函数“数据”表》(14)，以集中反映因变量“高等教育认证制度”类别与主要的自变量的关系。
    因变量“高等教育认证制度”是类别变量，其取值的全部共5个：“无需政府授权”，“立法创制、行政独立”，“教育行政部门控制和民间机构参与”，“教育行政部门控制和欠民间机构参与”，“教育行政部门严格控制”。
    选入的自变量是：“所在洲”，类别变量；“人口/百万”，常量；“人均国民收入/美元”，常量；“高等教育毛入学率”，常量；“私立高等教育的学生(%)”，常量；“私立高等教育的学校(%)”，常量；“影响认证制度的基本文化、传统”，类别变量；“政治制度基本特征”，复杂而又难以找到合适的计量方法，尝试用类别变量来表示；“宗教”，用类别变量来表示。
    根据价值观地图(The World Value Survey Cultural Map 1999-2004)(15)来确定本研究所涉及国家和地区的“基本文化、传统”的分类。本研究所涉及的国家和地区的“基本文化、传统”分为如下几类：孔夫子文化，欧洲清教文化，欧洲天主教文化，英语区文化，南亚文化，拉丁美洲文化，非洲文化，前苏联东欧地区。我们试图从一些对各国介绍性的资料中找出关于各国政治制度的若干特征的描述，但无法将政治这个自变量用一个类别变量简便地表达。“所在洲”在一定程度上反映的是“地缘政治”，与“国际环境”变量有很大的相关性。
    人口所代表的国家大小的差异对各国教育认证制度的差异并无解释作用。例如，中国是最大的人口国家，教育认证制度是“教育行政部门控制和欠民间机构参与”的模式；而印度是另外一个人口大国，其教育认证制度是“立法创制、行政独立”的模式；美国也是一个人口大国，其教育认证制度又是一种模式，是“无需政府授权”模式。
    用人均国民收入代表的经济发展水平与教育认证制度模式间的关系也并不明显。对应“立法创制、行政独立”的国家的人均国民收入高、中、低的都有；但是，对应于三种教育行政部门控制模式的(即“教育行政部门控制和民间机构参与”、“教育行政部门控制和欠民间机构参与”和“教育行政部门严格控制”)人均国民收入的分布大部分是中、低程度。这种关系的一种可能的解释是，人均国民收入高、中、低的国家都可以选择“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式。
    使用“高等教育毛入学率”这个变量的目的是观察高等教育发达程度与教育认证制度模式间的关系。结果是与人均国民收入相同的分布。所以，相同的一个解释就是，高等教育发达程度高、中、低的国家都可以选择“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式；而高等教育发达程度高的国家因为其高等教育的发达而大多选择“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式。
    在教育认证制度是“先发内生型”的国家，文化传统起了关键性的能动作用。最典型的是美国。美国的教育认证制度是世界上最先建立起来的，完全是“先发内生型”的。美国式教育认证制度创新的比较优势是大学组建的属于“第三部门”的非盈利组织。美国是一个移民国家，早期的欧洲移民到美洲大陆开创新生活所面对的艰辛和社会组织的空白使得他们依靠自己谋生，依靠个人和团体的首创精神和“错试”实践来构建社会组织、提供公共产品，直至创建社会制度，建立美国。许多美国的先驱者在欧洲遭受了宗教迫害和专制政权的压迫，当他们在美洲创立新的国家时，对政府的不信任态度使他们倾向于创造和维持尽可能小的政府。只要个人和团体可以解决的问题，就不要政府介入。由此就形成美国的基本文化传统：个人、团体的首创精神和小政府倾向。这种文化传统在形成美国的高等教育认证制度中起着关键的作用。甚至，当我们比较今天美国和他的欧洲伙伴以及其他西方民主政体的国家时，都会发现美国高等教育认证制度具有其他国家所没有的民间性的特点。所以，美国的教育认证制度创新的比较优势首先就是认证制度的民间性。
    英国、新西兰、澳大利亚和加拿大都有一个共同点：大学的协会和行业协会都非常发达，大学的协会等大学组织和行业协会在公共管理中有特殊作用。例如，在加拿大，最大的两个州是依法由教师协会的民间机构来行使教师教育认证的公共管理权。
    “欧洲天主教文化”所对应的有意大利、比利时、西班牙，这些国家的教育认证制度都是“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式，但公共管理的国家因素比较强烈。
    “欧洲清教文化”所对应的国家中的德国、瑞士，以及属于“欧洲天主教文化”的奥地利因为都有德语区，又都是联邦制国家，因此他们的教育制度和教育认证制度比较接近。而芬兰、挪威、瑞典、丹麦等北欧国家则因为公共社会对社会生活的介入程度比较高，其“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式的公共管理因素比较强烈。
    前苏联东欧地区，但被归入“欧洲天主教文化”的国家匈牙利、波兰、捷克等是在1989年苏联东欧剧变后选择了“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式，但公共管理的国家因素仍比较强烈。
    “拉丁美洲文化”国家如阿根廷、哥伦比亚、智利选择的是“教育行政部门控制和民间 机构参与”和“教育行政部门控制和欠民间机构参与”的模式。这显示了拉丁美洲的特点。这或许和“地缘政治”也有关系。
    “孔夫子文化”的国家和地区有中国大陆及港台地区、日本、韩国。但日本、韩国和香港地区的模式是“立法创制、行政独立”，而中国台湾是“教育行政部门控制和民间机构参与”，中国大陆是“教育行政部门控制和欠民间机构参与”。孔夫子文化的特征之一是“君君臣臣父父子子”的社会秩序，民间对国家机构的崇拜，民间缺少自发的社会生活的文化管理。所以，原本他们的教育认证模式都是属于教育行政部门控制类型的，只是后来发生了变革。
    在教育认证制度“先发内生型”国家，文化传统起了关键性的作用；而在教育认证制度“外生后发型”国家，文化传统的作用就变得很复杂；在大部分的国家，原本的文化传统可能与新建立的教育认证制度有冲突，但却并不一定会关闭变革之路，例如在日本，韩国，东欧的匈牙利、罗马尼亚、波兰、捷克等。但是，显然文化传统是最重要的因素，这值得将来进一步研究。
    政治制度和政治变革对教育认证制度的决定作用也是关键性的。许多其他自变量，如文化传统、经济发展程度、国际环境等必然是要通过这个自变量起作用的。
    以美国为例，虽然美国的民众具有首创精神，但如果政治和社会管理体制不允许这种首创，不允许民间建立自我管理的机构，则这种首创精神仍然不会成为现实，大学校长们创建新制度的个人成本也会无限加大，进而超过进行制度创新所能获得的个人利益，使制度创新遭遇搁浅。因此，美国的民间首创精神是与美国的政治制度密切相关的。
    在英国，对大学质量的质疑也被人们以学术自由和大学自治为由进行回击，但在1979年大选后，在政府的推动下，情况发生了不利于大学的转化：所有的由公共资助的活动都必须经过公共检验。在这次政治文化变化以后，大学及大学副校长委员会(CVCP)在公共舆论和公共机构的压力下主动地开始了高等教育认证制度的创建。
    日本的经验更明显。二战后美军占领日本的初期，美国教育使团建议日本削弱中央政府对高等教育的控制权，促使日本教育民主化，实现大学管理权从教育部的官僚向高等教育的专家转移，大学评估由大学协会组织实施，将向大学颁发许可证与对大学进行认证区别开来，并建议采用美国模式，探索建立由自愿的自治组织执行的认证机构。(16)1947年7月美国占领军与日本文部省共同协商，仿照美国的民间认证机构，成立了由46所大学组成的民间组织——大学基准协会(JUAA)，该协会制定了“大学基准”，对日本大学应该达到的最低标准等作了统一规定。(17)
    许多国家的现代教育制度不是发源于本国，而是来自于国际影响，即所谓“后发外生型”，如中国、日本、韩国等。同样，高等教育认证制度的形成和变革也有“内生先发型”与“后发外生型”的区别。
    “立法创制、行政独立”的教育认证制度模式是在20世纪80年代从欧洲发展起来的。虽然我们还没有考证到这个模式究竟是从哪个国家“内生先发”的，但是很明显的是，欧洲国家很快就走向同一模式，变成“立法创制、行政独立”的了。究竟是什么使得该模式在这么短的时期里变为欧洲，乃至于世界的主流呢？一个解释是，欧盟的建立和发展使许多欧洲国家成为该模式的“后发外生型”国家。由于这些国家在文化传统和政治制度上对这种新的教育认证制度模式没有“不可融合”的问题，他们很快地就形成了同一模式区。一个例证就是博洛尼亚进程。该进程的宗旨是实现欧洲各国高等教育体制在保持大学自治和多样化的基本原则下相互协调一致、趋同，通过建立共同的高等教育体制，实行统一的学分制度，实现学分、学历和学位的相互承认，移除障碍，实现学生、教师的自由流动，在2010年前建立欧洲高等教育区(EHEA)。博洛尼亚进程使得加入该进程的大部分国家在短期内都选择了“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式，同时也极大地影响了其他国家，从而形成了这一世界的主流模式。
    八、结语：中国正在从“橄榄型”尖端向中间运动
    在教育国际化的今天，“立法创制、行政独立”这个世界主流教育认证模式具有与各种文化传统和政治制度的相融性。除了已经通过“内生早发”建立了自己的教育认证制度的美国，大部分国家的最佳选择是“外生后发”，建立有自己特色的“立法创制、行政独立”的教育认证制度模式。由此可见，对于“外生后发型”国家来说，国际影响对其具有长期的导向性作用，通过国内的文化和政治对外来影响的排斥和吸收的动态变化而逐步选择具有自己文化和政治特色的世界大同路线。以此预测，中国的高等教育认证制度的未来长期走向将是具有自己特色的从“橄榄型”尖端向中间运动的过程。
    中国高等教育的评价工作始于1985年。该年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确了政府和高等教育管理部门在评估中的权力主体的地位。同年，国家教委颁布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，一些省市开始启动高校办学水平、专业、课程的评估试点工作。1990年，国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，确立了各级政府在实施高等教育评估中的主体地位。1998年《高等教育法》第44条规定“高等学校的办学水平、教育质量接受教育行政部门的监督和其组织的评估”，以法定的形式确定教育行政部门是大学评估的权力主体和组织者。2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出“推进专业评价。鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立科学、规范的评估制度。探索与国际高水平教育评价机构合作，形成中国特色学校评价模式。建立高等学校质量年度报告发布制度。”由此，中国将从目前的“教育行政部门控制和欠民间机构参与”的教育认证制度模式发展为“教育行政部门控制和民间机构参与”的教育认证制度模式。
    将来，中国的高等教育认证制度会进入&ldqu o;橄榄形”的中端，即变革为“立法创制、行政独立”吗？虽然本研究发现了一系列的重要规律和教育认证制度的世界主流，但仍然不足以支撑我们对这个问题做出回答。因此，我们至多在这里提出对这一问题答案的“猜想”：中国高等教育认证制度变革的方向为“立法创制、行政独立”，这将有可能既避免教育认证的“私权”向“公权”转化的问题，又可避免“公权”向“私权”异化的困境。
    为什么要通过立法程序来确保认证机构的独立性呢？难道由政府行政机构来管理教育认证不能实现在教育认证方面的公共利益吗？对此至少有下面五个方面的考虑。
    首先，公共管理在现实世界中是通过政治过程来实现的。政治介入高等教育认证管理将是大学自治和学术自由的限制性因素。从历史的长河看，大学往往是在与现世的政治权威作斗争中推动社会进步的。
    第二，高等教育认证机构需要行政独立的原因是公共部门的失败。公共管理部门即政府机构也会有私利，政府官员也是由个人构成的，他们在行使公共权力时也是有个人利益干扰的。政府原本是为了公共利益的需要而产生的，但是也会有委托—代理的问题。委托—代理的层次越多，代理人的个人利益消融委托人的利益就会越多，这就是委托—代理的代理层次衰减理论。一个由较低层次的政府官员操纵的高等教育认证机构就很可能变为他们谋取私利的工具，有“公权”向“私权”异化的危险。如此，不但认证变为儿戏，而且很可能比没有认证更坏。
    第三，尽管公共管理姓“公”，但当行政机构直接进行高等教育认证管理时很可能会脱离高等教育的利益相关者，即大学、学生、企业等。如果与教育认证相关的公共利益的主要部分，比如80%以上是与高等教育相关利益者的群体利益是一致的，那么，一个有很多委托—代理层次的行政官僚团体在维护与高等教育认证相关的公共利益上就会远不如高等教育利益相关者。他们要想维护80%以上公共利益的主体，由他们为主体形成的认证机构所需要的委托—代理层次就要少得多，代理层次衰减要少得多。因此，虽然其委托人所实际代表的公共利益是80%，而不是最高层的公共管理机构的100%，但因为代理层次衰减要少得多，而委托人本身又包括了主要的高等教育利益相关人，因而可以避免教育认证的“公权”向“私权”异化的问题，最后形成的认证机构所实现的公共利益可能反而更多。
    第四，或许是最重要的一个方面，教育认证权与教育行政机构的两权分离、权力制衡有利于教育认证机构不受行政机构的偏好或某种政策需要的影响而放弃实事求是的科学评价和认证。特别是，在许多国家，教育行政机构较深地直接介入高等院校的管理，如果教育行政机构是认证机构的行政领导，认证的目的很可能就是为了证实教育行政官僚领导有方。
    第五，公共行政机构往往有多重的公共政策目标，它在决策时需要权衡多目标的利益总和的大小，而不是认证一个单一目标那么简单。如此，比之政策目标单一为认证的机构而言，公共行政机构在认证时讲真话的成本要高于独立的、目标单一的认证机构。结果当然就是，目标单一的认证机构有更强烈的内在动力讲真话。
    (本文建立在此前进行的华东师范大学“985工程”二期哲学社会科学“教师教育理论与实践”创新基地建设项目“教师教育评价与管理制度创新”(项目编号：79003004)研究成果基础上。黄自敏、董有志两位研究生做了大量的国别研究工作，在此鸣谢。)
    注释：
    ①Petersen, John C., International Quality Assurance in Higher Education(Washington, D. C.: CHEA Occasional Paper, 1999),2.
    ②Davenport, Cynthia, "Letters to the Editor: The Federal Role in Accreditation," The Chronicle of Higher Education 2(2007).
    ③就我们研究涉及的州来说，都是依法设立、行政独立。但是，研究并没有穷尽50个州。
    ④本课题未有机会去考察这个“史前时代”，这也是本研究的一个缺憾。将来，这一定是一个有价值的研究课题。
    ⑤Corpus, Manuel T., "Historical Perspectives of the Philippine Quality Assurance System," Journal of Philippine Higher Education Quality Assurance 1(2003).
    ⑥张玉琴，张继蓉.日本高等教育外部评估体系特征[J].中国高等教育评估，2006，(1).
    ⑦KCUE, "History of the KCUE," , 2010-09-13.
    ⑧我们的研究有限，可能存在而我们没有发现。
    ⑨Accreditation Council, "Foundation for Accreditation of Study Programs in Germany, Evaluation Report, Self-evaluation Report for the External Review of the Foundation for the Accreditation of Study Programs in Germany", 2007-10-08.
    ⑩Ibid, 10.
    (11)Ibid, 11.
    (12)NAO, "Accreditation Framework for Existing Degree Courses in Higher Education," documents/Accreditation%20framework%, 2010-09-13.
    (13)Swiatek J., "Accreditation Agency for Technical Universities in Poland. International Conference on Engineering Education, Accreditation Agency for Technical Universities in Poland," ,2010-09-13.
    (14)因该表过于庞大无法附录在本文中。
    (15)Inglehart, Ronald & Christian Welzel, "The World Value Survey Cultural Map 1999-2004," wvs/articles/folder_published/article_base_54, 2012-03-01.
    (16)施雨丹.二战后日本大学评价的发展历程及基本特点[J].外国教育研究，2004，(10)：48-52.