大学章程治理要素的国际化的发展创新路径

  加快中国特色现代大学制度建设，推进学校内部治理结构改革，完善大学章程建设，已成为当前国家教育体制改革的重要内容。米俊魁指出，所谓大学章程，是指为保证大学自主管理和依法治校，根据教育法等法律法规的规定，按照一定的程序，以文本形式对大学的重大的、基本的事项作出全面规定所形成的规范性文件。[1]在不同的国家和地区，大学章程的治理要素存在一定的差异性，同时也呈现出一定的共性。综合比较①可以发现，尽管章程的具体表现形式千差万别，但章程中所涉及的核心问题基本都包括外部治理和内部治理两大问题。一般认为，外部治理主要涉及大学与外部关系。洪源渤认为，大学内部治理结构是关于大学内部决策权、执行权和监督权的配置。[2]除此以外，伯恩鲍姆认为大学治理还包括教师权力的配置。[3]克拉克·科尔则认为，大学治理必须考虑大学是由多元社群组成的。[4]因而大学内部治理还应包括共同治理（利益相关者参与）和纵向管理（院系）问题。本文从这些问题出发，对部分国家和地区的大学章程治理要素进行比较研究，旨在指出大学章程建设应当注意的治理要素，并指出若干对大学章程治理要素的认识误区。
    一、大学与外部关系
    1.大学与政府关系
    一般认为，大学与政府关系是大学与外部关系的重要内容。但通过表1 的比较可以发现，大部分国家和地区的政府与大学关系是通过专门的法律或特许状来界定的，如美国的州高等教育立法、英国的《1992年继续及高等教育法》、《德国高等教育总法》、州颁布的《大学法》，英国和美国早期大学的特许状其本质也是由政府（国王）颁布的法律文件。以美国为例，刘承波指出，目前美国的大学治理是州管理的公立大学和拥有自主权的私立大学并行发展的局面。根据各州高等教育立法，州层面一般设立高等教育委员会对大学实施管理。[5]日本国立和公立大学法人化改革使国立大学和公立大学从政府的行政机构中分离出来。《国立大学法人法》规定，大学享有较大幅度的经营自主权，但是同时也要求大学必须获得财政上的自立，并且承担更多的责任。中国《高等教育法》和《民办教育促进法》分别规定，中国公立大学是教育行政管理部门下属的事业法人，赋予了大学一定的自主权；民办大学是民办非企业单位法人，同时接受教育行政管理部门的指导。
    
    也有部分国家和地区的大学章程对大学与政府关系有所阐述。例如耶鲁大学的章程包括了特许状（charter）和《耶鲁大学章程》（bylaws），特许状赋予了耶鲁大学特许自治权，章程中则规定了康涅狄格州州长和副州长是耶鲁大学董事会的当然成员，体现了州政府对私立大学内部管理的介入。《柏林洪堡大学章程》第一条就规定了政府与大学的关系，联邦州拥有法律监督权力。香港各高等院校均依据本身的法定条例（ordinance）成立，无论在课程与学术水准的控制、教职员与学生的筛选、研究的提出与进行，以至资源的内部调配等方面，都享有相当大的自主权。
    2.大学的外部人治理
    尽管许多国家和地区的大学在管理活动中都会积极吸纳社会人士和校友的意见，但最为独特的还是美国大学实行的外部人治理，作为最高决策机构的董事会成员一般全部由外部人组成。欧阳光华认为，美国私立大学董事会具有自我存续性（self-perpetual），董事成员一般由现任董事会成员根据《法人法》选举产生或通过校友选举产生。[6]以《耶鲁大学章程》为例，董事会共计19 名董事，3 名为州教育官员，6 名为校友代表，10 名为原董事继承人。《密歇根大学章程》则规定，董事会共计9 名董事，除校长外其他董事均由两年一次的全州选举产生。
    二、大学内部权力配置
    纵观世界各个国家和地区的大学章程，普遍对内部权力配置做出了明确的规定，发挥了“大学组织法”或“大学内部组织规程”的功能，并且一般都占据了大学章程的较大篇幅，可见这是大学章程最为核心的内容。从权力配置的角度来说，主要包括决策权力、执行权力和监督权力，体制上相应包括决策体制、执行体制和监督体制。
    1.大学决策体制
    许多国家和地区的大学章程一般在醒目位置对大学内部治理结构中的最高决策机构（一般也是最终决策机构，或称为最高管制机构）做出规定，具体包括人员产生、规模及人员构成。如表2 所示，绝大部分国家和地区大学的最高决策（治理）机构是董事会（或理事会），并且董事会（或理事会）负责任命校长担任学校的最高执行长官。日本在2003 年法人化改革前属于“教育部控制模式”，改革以后确立了“法人”模式。只有法国、中国有所例外，《法国教育法典》规定，法国大学的最高决策机构是三个委员会（见表2）。马陆亭认为，法国大学校务委员会是法国大学的决策机构，负责决定本校的政策，尤其是审定与政府签订的合同内容，决定预算和决算，分配人员编制等事项。[7]中国是唯一一个由执政党委员会担任大学最高决策机构的国家。
    
    本杰明·赫马林指出，在营利性的机构领域，法人是商业组织的主导形式。在美国，这种“法人”模式在高等教育中同样占有主导地位。有两种证据能证明这是一种好模式：首先，尽管没有法律要求，（美国）州立高校几乎都采用了这种模式；第二，其他国家教育部控制的模式和教师行会控制等模式都逊色于法人模式组织的美国大学。[8]而在中国，高等教育管理者和研究者一般都认为《高等教育法》规定了党委领导下的校长负责制是大学治理的基本制度，党委领导的实现形式自然是将党委会作为最高决策机构。事实上，法律并没有对此有过硬性规定，中国的公办大学也可以尝试创设董事会或理事会来充当最高决策机构，在其内部再通过一定的机制实现党的领导，这样的制度空间是存在的。
    如表3 所示，许多国家和地区的大学为了确保最高决策机构更加科学、专业地决策，在章程中明确设立常务委员会以及若干专门委员会专门辅助最高决策机构从事相关领域的决策。总的说来，各高校在教育、科研等高校核心业务，以及人事、财务等重要资源配置方面设立专门委员会的较多，也有部分高校仅在章程中较为模糊地规定最高决策机构“可设立若干下属专门委员会”。
    　　
    2.大学执行体制
    如表4 所示，纵观各个国家和地区的章程，一般都规定了首长（校长）负责制的大学执行体制。在大部分国家和地区，校长 兼任行政和学术首席长官，也有少部分国家和地区大学的校长只履行行政职责。比较有特色的是美国的执行体制，校长是学校的行政首席执行官，担负学校办学、发展的全部职责；教务长则负责统筹学术领域的所有事务。以耶鲁大学章程为例，校长是学校的最高行政负责人，全面负责学校各项事务的发展方针。与校长职权相对应，教务长负责指导全校教育政策和各项活动。教务长由校长提名，经董事会选举产生。这种体制下，教务长角色一般相当于分管教学和科研的副校长，在学术资源配置中拥有较大的发言权，协调学校内部各方面的关系，保障学校有条不紊地运行。日本国立大学法人化改革以后，强化了校长作为CEO 的作用，增加了校长的自由裁量权，有助于学校提升决策效能。《东京大学基本组织规章》规定，据法人法规定，大学法人团体中由担任董事长一职的校长及其他担任董事一职的7 名以内的理事和2 名以内的总务构成。理事由校长指定，辅佐校长管理大学法人事务。由此可见，在法人化改革后，日本大学校长的权力得到了极大的强化。与纯粹的校长负责制相比，中国大学的执行体制存在三个弊端。第一，现有法律法规和大学章程都没有界定党委领导的具体职权范围，党委常委会的会议频率较高，议事范围较具体，治理权和执行权难以区分，很可能影响校长独立行使执行权；第二，校长、副校长作为党委成员，往往深深介入党委决策，而党委书记、副书记往往也分管一定的行政工作，导致决策层和执行层实际上无法分开；第三，条线制是实质的执行体制，“上级主管部门-副校长-职能部门-院系”的执行链条对校长统筹学校行政、学术事务的管理会产生不利的影响。
    3.大学监督体制
    部分国家和地区高校在大学章程中专门规定了大学的监督体制，详见表5。《耶鲁大学章程》规定财政委员会、审计委员会对学校财务运行的监督职责。《剑桥大学章程》规定，大学须设立监察委员会，每年代表评议院检查理事会的年度报告、学校报告摘要和理事会关于资金分配进行查询。审计师主要负责大学财务的监督，由大学理事会任命，任期三年。《柏林洪堡大学章程》规定，联邦州对学校事务享有专业监督权；联邦州政府对大学做单一指令前应该听取校参议委员会的意见。如州的专业监督未表示异议，校参议委员会可就国家委托事务向校其他机构做出有约束力的指令。联邦州享有法律监督权。联邦州法律监督权由负责大学事务的州政府部门根据《柏林高校法》第56条独立行使。
    
    三、共同治理
    阿特巴赫指出，大学不是一个整齐划一的组织，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会[9]。张维迎也认为，大学作为一个非营利组织，是一个典型的利益相关者组织，每个人都承担一些责任，但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任。具体来讲，大学的利益相关者包括教授、校长、院长、行政人员、学生、校友和纳税人。[10]因此，在大学治理结构中，各种各样的利益相关者组成的数量众多的委员会形成了一个共同治理（shared 第一论文网overnance）的局面。各个国家和地区大学章程都就共同治理机构做出了规定，详见下页表6。美国大学章程一般都规定了数量众多的具有共同治理功能的委员会。以《耶鲁大学章程》为例，除大学评议会外，章程设专章探讨了委员会的分工定位和人员构成。如审计委员会、薪酬委员会、投资委员会对董事会负责，会议只对董事会成员开放。机构政策委员会、建筑与土地委员会对校长负责，为校长提供咨询意见。《剑桥大学章程》除规定了大学评议会、评议院外，第六章专门规定了委员会和特别委员会的设置。《柏林洪堡大学章程》规定了参议委员会和大学评议会的权力制衡机制。参议委员会既是大学的机构也是柏林州的机构，联邦州政府负责大学事务的代表及校长是参议委员会当然之成员，其他成员则由柏林洪堡大学学术评议会选举产生。日本《国立大学法人法》规定，经营协议会是处理与国立大学法人运作相关的重要事项的审议机关。教育研究评议会是处理与国立大学法人教育研究相关的重要事项的审议机关。以东京大学为例，《东京大学基本组织规章》规定，大学委员会站在全校的立场，对有关东京大学教育研究方面的未来构想进行审议和对教育研究计划进行审查，协助校长及理事的工作。
    
    值得注意的是，从世界范围来看，大学评议会一般是最为重要的大学共同治理机构，在学术事务的利益表达方面发挥着重要作用，通常 第一论文网都是由校长主持的。这是因为，校长既是大学最重要的行政官员，也是最重要的学术官员，校长主持或召集学术评议机构，既有利于学术评议与学术决策的衔接，同时也有利于学术决策与决策执行的衔接。而在中国，在大学“去行政化”的呼声下，有社会舆论认为大学校长退出学术委员会是“去行政化”的一项重要举措，并且有部分大学实践了这种做法。事实上这一问题值得进一步探讨。部分国家和地区的大学在大学章程的框架下，制定了单独的大学评议会章程，如密歇根大学、加州大学、柏林洪堡大学等高校的评议机构都制定了单独的评议会章程。
    
    四、纵向管理
    伯顿·克拉克认为，大学本质上是一个围绕学科和行政的矩阵型组织。[11]各个国家和地区的大学章程都对院、系为主的纵向管理体系进行了规定，详见下页表8。学院制是世界范围内大学主流使用的纵向管理体制，系一般作为学院的下属单位。美国大学纵向管理一般采用学院制管理模式，综合性大学章程一般都规定了文理学院和若干专业学院的管理体系。钱颖一指出，美国的综合性研究型大学通常按照学科划分设置若干学院。是基础学科所在的学院（文理学院）和若干专业（professional）学院。[12]以耶鲁大学为例，《耶鲁大学章程》规定，耶鲁大学包括12 个学院②。日本《东京大学宪章》规定，东京大学下属10 个系（下属于文理学院）、13 个研究所、11 个研究生院，其中的研究生院主要从事职业人才的培养，与美国的体系有相似之处。这显示了后发的日本大学改革对美国体制的认同，从某种程度上说，设置专门的专业学院从事专业学位教育是一种趋势。部分大学章程规定了院系的治理机构，如德国《柏林洪堡大学章程》规定了院（系）的治理机构为院（系）务委员会。
    
    结论
    发挥大学章程的治理功能是大学章程建设的核心，这 要求大学章程的治理要素必须齐全，并能在治理过程中体现出其治理价值。纵观各个国家和地区的大学章程，大学章程都包含了完整的治理要素。总体而言，大学章程的重点是界定内部治理结构，与政府关系在大部分国家和地区是通过专门的法律法规进行界定的。在内部治理要素方面，通过章程文本比较可以发现：从世界范围来看，大学主流选择的决策体制是董事会或理事会制；主流选择的执行体制是校长负责制；部分国家和地区的大学设置了专门的监督体制；与公司治理和政府管理相比，共同治理是大学治理较为独有的特征，教授组成的共同治理委员会在不同国家和地区大学的章程中有不 第一论文网同程度的体现；学院制和系制是最为广泛使用的纵向管理体制，设置专门的专业学院从事专业学位教育是一种趋势。当然，由于大学治理存在广泛的差异性，任何试图探索其普遍性规律的努力可能都是一种徒劳。本文的研究也存在这个问题，所有的结论仅适用于样本国家中具有代表性的大学。
    注释：
    ①本文选择的大学章程样本包括：《耶鲁大学章程》、《密歇根大学章程》、《剑桥大学章程》、《华威大学章程》、《巴黎第四大学章程》、《柏林洪堡大学章程》、《东京大学宪章》、《东京大学基本组织规章》、《香港科技大学章程》、《上海交通大学章程》。
    ②章程第40 条规定，12 所学院分别为：耶鲁学院（1701）、医学院（1813）、神学院（1822）、法学院（1824）、研究生院（1847）、文学院（1865）、音乐学院（1894）、森林与环境研究院（1900）、护理学院（1923）、戏剧学院(1955)、建筑学院(1972)和管理学院(1975)。