中国扶贫开发事业发展路径与对策的创新

 一、中国扶贫开发事业取得的主要成就
    胡锦涛总书记曾经指出：扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。消除贫困，实现共同富裕，是党和国家以及全国各族人民坚定不移的奋斗目标。改革开放后，特别是1996年后开展了大规模的扶贫工作，坚持把扶贫开发作为建设小康社会和建设社会主义新农村的重要任务；坚持把消除贫困作为促进社会公平正义、构建和谐社会的重要举措；坚持把实现共同富裕作为建设中国特色社会主义伟大事业的重要组成部分。党的十六大之后，中国扶贫开发事业进入了一个以政府为主导的大发展阶段，取得了显著的成就。
    (一)中国农村贫困人口数量和贫困发生率明显下降
    贫困人口多少和贫困发生率是衡量贫困情况的重要指标，贫困人口数量和贫困发生率下降，反映了扶贫开发的有效程度和结果。根据联合国扶贫标准，2002年中国农村贫困人口为8645万人，到2011年降至2688万人，减少了5957万人，贫困发生率由2002年的9.2％下降到2011年的2.8％，下降了6.4个百分点。提前实现了联合国千年发展目标中贫困人口减半的目标，为全球减贫事业作出了重大贡献(见图1)。黑龙江省贫困人口由2001年的373万人降至2011年的183万人，减少了190万人，贫困发生率由20.7％下降到10.6％。
    
    图1　近年中国农村贫困人口数量及贫困发生率变化图
    (二)贫困地区农民的收入显著增长
    2004年至2011年，中共中央国务院连续颁布了八个一号文件，八个一号文件贯穿一条主线，就是保障农业稳定发展，促进农民增加收入，把“三农”工作放在重中之重的位置。2004年，中共中央国务院颁布了一号文件，即《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，在政策的支持下，农民的收入增加显著，贫困地区农民也从中受益。中国从农村的实际出发，先后确定了592个国家扶贫开发工作重点县，这些扶贫重点县在政府大力扶持下，其农民人均纯收入显著增加，从2002年的1305元增至2011年的3985元，增加2680元，增长205％，贫困地区农民的生活水平显著提高(见图2)。
    
    图2　贫困地区农民收入增长变化图
    (三)贫困地区农村劳动力素质显著提高
    文化水平是反映劳动力素质的重要标志。中国农村经济落后，决定了农民受教育程度低，文盲和半文盲的比重较大，文化科学技术水平低又决定了农村落后，劳动者素质低，创造的价值少，因此收入低。许多资料显示，劳动力人均收入水平与文化程度高低呈正相关。
    2005年，在中央一号文件《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》中，出台了针对国家扶贫开发工作重点县的特殊政策。一是实行免征农业税试点，二是加快实施农村义务教育阶段贫困家庭学生免书本费、学杂费、补助寄宿生生活费的步伐。以后又陆续出台了许多相关政策，大大地提高了农村孩子的上学率，提高了农村劳动力的文化水平，文盲和半文盲人数大大下降，劳动力的文盲和半文盲率显著下降，劳动力素质显著提高。有关资料显示，贫困地区(重点县)农村劳动力文盲和半文盲率由2003年的14.7％下降到2011年的9.5％，这就意味着劳动力素质和脱贫致富的能力得到了提高。
    二、中国扶贫开发事业的发展路径
    新中国成立以来，党和国家高度重视扶贫事业，选择了符合中国实际、行之有效的路径，取得了巨大成就。其重要路径归纳起来有如下六方面。
    (一)推进产业化扶贫
    生产发展，产业发展，是一切社会存在和发展的基础。脱贫必须建立在生产发展的基础上，必须以产业发展为条件。近几年，国家大力推进产业化扶贫，建设产业化基地，推动贫困地区产业开发规模化、集约化和专业化，带动贫困农户实现了脱贫致富。资料显示，2004年以来，国家和各省陆续认定和支持1200多家扶贫龙头企业，带动贫困地区800多万农户增加收入，促进了贫困地区的产业结构调整。江西老区是一个贫困地区，吉安县政府实施特色产业扶贫，选准一个产业，找对一条门路，帮助农民致富。吉安县通过大力发展特色产业并依托井冈山红色旅游业的带动，使老区贫困人口生活得到改善，日子越过越好。吉安县永和镇尚书村，10年前村里年人均收入只有780元，现在已达7300多元。
    宁夏回族自治区西海固地区十年九旱，20世纪80年代，还有七成农民无法解决温饱问题。近年来，宁夏把发展优势特色产业作为西海固扶贫开发的一大“造血”法宝，把过去的“输血”式扶贫转变为“造血”式扶贫，因地制宜地打造出一批特色产业，西吉县成了“中国马铃薯之乡”、“中国西芹之乡”，当地农民年均收入增长幅度连续多年超过宁夏平均水平，群众生活大为改善。贵州省凤冈县是一个贫困县，该县依托优势资源，发展特色有机茶产业，农民增收明显，人均年纯收入达到4400多元，摆脱了贫困。
    (二)实施搬迁扶贫
    中国的贫困农民大多数居住在生产条件落后的边远山区，在原地难以改变生产生活条件。实践证明，异地搬迁是脱贫的有效途径。所谓搬迁扶贫，就是指在坚持群众自愿的前提下，政府安排补助金，为搬迁群众建设住房及其他基本生活设施，帮助生活在缺乏基本生存条件地区的农村贫困人口通过搬迁走向脱贫致富之路。资料显示，到2011年年底，全国累计搬迁贫困人口848万人，提高了贫困农民抵御自然灾害的能力，缓解了贫困地区的生态压力，大大地改善了贫困群众的生产生活条件，提高了群众脱贫致富的信心和决心，加快了脱贫致富的步伐。苦聪村就是一个例子。苦聪人是云南拉祜族的一个支系，原来居住在贫穷落后的山区，过着几乎与世隔绝的贫困生活，就连苦荞、玉米也只能吃半年。政府采取整村搬迁的办法，把他们从深山里迁出来，建立了苦聪新村。搬迁户吴昌友说，“我做梦都没有想到苦聪人还能过上这样的好日子”。苦聪人的生活环境发生的巨大变化，是近年来通过扶贫搬迁改变贫困农民生活状况的真实写照。
    (三)实施雨露计划
    为了使农民提高技能，增加就业机会，帮助贫困农民增加收入、摆脱贫困，党和政府决定实施雨露计划。所谓雨露计划，就是指以政府主导、社会参与为特色，以提高素质、增强就业和创业能力为宗旨，以职业教育、创业培训和农业实用技术培训为手段，以促进就业转移、自主创业为途径，帮助贫困地区农民解决技能缺乏问题，使 经过培训的农民掌握一定的技能，达到提高收入的目的，摆脱贫困。
    资料显示，2006年至2011年中央和地方共投入雨露计划培训资金61亿元，其中用于劳动力转移培训的资金数额为44.6亿元，接受培训的农民达751万人，用于农业实用技术培训的资金数额为8.9亿元，840多万人经过培训，提高了技能，促进了劳动力转移和创业等，明显地增加了农民收入，促进了贫困户脱贫。
    (四)开展定点扶贫
    党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，对扶贫开发思路作出重大调整，强调加强对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。国家大力开展定点扶贫工作。所谓定点扶贫，就是通过单位定点帮扶来开展扶贫工作。定点扶贫一般都以单位干部挂职形式开展工作。从2002年到2011年，定点扶贫单位派出挂职干部3963人，直接投入扶贫基金106.3亿元，帮助引进资金389.6亿元，培训各类人员183.3万人次。各个定点帮扶单位发挥自身的优势，开展多方面帮扶工作，出人、出钱、出技术。除了党和政府及各级部门和单位积极参与定点扶贫工作外，各民主党派中央、全国工商联等，都积极发挥各自的人才资源、资金、信息、技术等方面优势，与贫困地区建立结对机制，开展定点扶贫工作。贵州省毕节地区开展的“同心水窖”工程，就是由中央统战部、各民主党派、全国工商联支持实施的解决吃水难的扶贫民生工程。它们多方筹措资金5000多万元，按“一窖一户”原则，每户资助5000元，解决了赫章县群众饮水难的问题。
    (五)实施整村推进计划
    自2001年起，黑龙江省在全国率先实施了扶贫开发整村推进，从改善生产条件，提高生活质量两方面入手，同步解决扶贫致富的大难题，改过去单纯“输血型”为“造血型”，确定了“一次规划，两年实施，逐村验收，分批推进”的整村推进战略，开展了大规模的扶贫开发工作。有400个贫困村初步建成了新农村。黑龙江省整村推进的扶贫工作，为全国实施整村推进扶贫开发工作探索了道路。
    根据我国扶贫工作的要求和农村的实际，国家制定了整村推进的扶贫开发计划，2001年全国确定了14.8万个贫困村，逐村制定整村推进计划，其中包括基本农田、人畜饮水、道路、贫困农户收入、社会事业等内容。整合各类支农惠农资金和扶贫专项资金，分年度有组织有计划实施，实现贫困农民增收，基础设施提升，社会公益事业发展，群众生产生活条件改善的目标。资料显示，到2010年底，已在12.6万个贫困村实施了整体推进。
    四川省仪陇县柴井乡黄石祠村，是一个典型贫困村，“人畜缺水喝，农民收入少，灾情年年多”。整村推进规划实施后，该村实行新区整体规划建设，从解决农民饮水入手，修路，建沼气池，发展养殖业、水果种植业等产业，改变过去分散扶贫的做法，瞄准贫困户和优势产业，对农民进行技术培训，使农民有了实用技术，创业成功，收入增加，生活水平得到提高。农民黄万金在农技专家帮助下，养殖500多只獭兔，年收入2万多元，脱贫致富过上了好日子。
    (六)走合作化道路
    走合作化道路是发展生产、脱贫致富的成功经验。提高组织化程度，有利于生产要素充分发挥作用，提高生产能力。黑龙江省克山县新兴村曾是远近闻名的贫困村、落后村，经过10年时间成为一个富裕村、标杆村，根本原因就是2003年组建了新型农机合作社，走合作化道路。其优势主要表现在如下几个方面：一是提高了土地利用率，增加有效土地面积33公顷。二是土地连片，规模化作业，统一耕种。2004年集中了全村867公顷土地，占全村土地的90％，由于耕种质量好，及时播收，当年粮食总产达到305万公斤，比2003年增产30％。三是“放飞了劳动力”。实行土地入社、农机作业后，农民从土地上解脱出来。新兴村有劳动力2200多人，只有33人在农机合作社从事工作，其余2000多人全部外出打工、经商或从事畜牧业等。2011年，农机合作社实现盈利1100多万元，村民人均收入达到10998元，在克山县排名第一。2000年以前该村有200多万元外债，如今，贫困村一跃成为富裕村。
    三、新时期中国扶贫开发对策选择
    中国扶贫开发事业取得伟大成就，世界公认，为全球减贫事业作出了重大贡献。《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》的颁布实施，标志着我国扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果，加快脱贫致富，改善生态环境，提高发展能力，缩小发展差距的新阶段。在新时期新阶段，我们必须继承、发扬以往行之有效的成功经验，同时在扶贫思路和对策上要有所创新。
    (一)发扬兰考精神，战天斗地，改变贫困面貌
    兰考精神，就是战天斗地的大无畏精神，百折不挠的愚公移山精神，以人为本的大爱精神，廉洁从政的奉献精神，从实际出发的科学发展精神，团结协作的大局精神，依靠群众集智聚力的解困精神。兰考精神过去好用，现在仍然适用，是解决困难的精神财富，是脱贫致富的精神力量。焦裕禄是兰考精神的集中体现，是人格化了的兰考精神。我们必须发扬兰考精神，促进扶贫事业的发展。兰考精神至今还在激励人们战天斗地，改变贫困落后面貌，实现脱贫致富。
    黑龙江省杜尔伯特蒙古族自治县是一个有名的贫困县，也是少数民族聚居县，境内有“八大沙地”、“两大荒坡”，统称“西北风口”。2004年在新任县委书记薛志伟的带领下，该县制定了全面加强生态环境建设的规划。该县历届党政领导班子统一发展思路：“班子可以换，干部可以调，生态建设之路不动摇，发展思路不变，目标任务不变，政策措施不变。”该县坚持风、沙、碱兼治，林、草、水并举，打响了持久战、生态战。“八年生态战，换来福万千”。杜尔伯特获全国生态环境湿地保护最佳范例奖，被评为国家生态示范区。这是兰考精神的胜利，是发扬兰考精神的结果。
    (二)完善政策体系，制定差异化的扶贫政策
    多年来，在党和政府的关怀下，出台了许多扶贫政策，但还不够完善，共性政策较多，有针对性的扶贫开发政策欠缺，如农村小学减免学杂费具有普遍性，当然，贫困农民的孩子也能从中受益，但对于家庭特别贫困的孩子而言，单单减免学杂费还是不够的，因为他们生活很困难，吃穿都 还存在问题，甚至还有家庭负担，不是单纯的学杂费问题。因此，建议根据农村贫困差别，进一步制定和完善针对贫困孩子的政策。
    (三)发展扶贫教育，提高科技文化水平
    广义的贫困包含技能贫困、精神贫困、文化贫困。在新时期，不仅要继续消除经济贫困，更重要的是要消除技能贫困、精神贫困、文化贫困。因此，发展教育扶贫非常重要。教育扶贫包含三层含义：一是贫困农民及其子女无力上学、受教育，政府资助其上学、受教育，进行科技培训，本身就是扶贫的表现；二是受教育之后，有了文化科技知识，就能增加就业机会，找到更合适的工作，获得更多的收入；三是受教育之后，特别是经过专业培训之后，提高了创业能力，这样不仅自己能脱贫致富，也能带动更多的人就业、创业，脱贫致富。所以，发展教育，提高群众的科技文化水平，对广义的扶贫开发更有现实意义。
    发展农村扶贫教育，还应特别关注和解决农村教师问题。边远山区、少数民族地区教育资源匮乏，教师得不到应有的待遇，生活工作条件很差，建议适当提高特贫地区的教师待遇，增加公共财政投入，改善办学条件。
    (四)提标扩面，加大扶贫力度
    提高扶贫标准、扩大扶贫范围是社会经济发展的客观要求。从全国看，扶贫标准由年收入1196元提高到2300元。黑龙江省的扶贫标准由年收入1570元提高到2800元。中央确定的扶贫标准锁定在农村，黑龙江省依据本省情况，扶贫范围有所扩大，把符合条件的林区工人、煤矿工人、城镇贫困职工一并纳入扶贫范围。该省把农村居民年人均纯收入低于2800元的256万农村人口、林区家庭年人均纯收入低于4000元的16.5万人口、矿区家庭年人均纯收入低于5000元的4万人口、城镇家庭人均收入在最低生活保障上浮30％以内的34万人作为扶贫开发的主要对象。这符合黑龙江省作为高寒地区提高生活水平的要求。随着经济的发展，扶贫标准需要不断提高，扶贫范围需要扩展。
    (五)制定优惠政策，对贫困地区提供金融支持
    金融是现代经济的核心，扶贫开发离不开金融支持。我国金融机构应在政府主导下，制定扶贫的有关政策和增设专门为扶贫开发服务的金融部门，如扶贫开发银行或扶贫开发金融服务中心。目前我国金融机构对扶贫开发的均等化服务不够，银行服务门槛高，贷款利率偏高，有些银行不愿到边远贫困地区设立机构，不愿意为扶贫对象服务，以风险大为理由不愿贷款或强调运营成本高等。因此，笔者建议：(1)对扶贫开发应与小微企业一样重视；(2)在扶贫开发重点地区增设金融机构，专门为扶贫开发服务；(3)降低银行贷款利率；(4)设立专项基金为扶贫对象提供担保；(5)对扶贫开发贷款可考虑给予政府贴息。
    (六)设立扶贫专项基金，支持贫困地区的产业发展
    以政府为主导、公共财政为引领，社会与企业赞助，有志之士援助，成立扶贫专项基金，以项目为载体推进产业开发，以产业发展推动结构调整，转变经济发展方式，实现脱贫致富。我国革命老区与少数民族地区，环境好、无污染，旅游资源丰富，因此，发展特色产业潜力很大。通过利用丰富的旅游资源、革命传统文化发展红色旅游、特色旅游等，许多地方已取得显著成绩。
    (七)加强社会保障制度建设，加大对贫困户的帮扶力度
    在新时期，必须坚持扶贫开发与加强社会保障制度建设相结合。加强社会保障制度建设，是扶贫的重要内容。我国的社会保障制度有了很大发展，广大群众获益甚多，新农合基本覆盖农村人口，农民吃药难、看病难的问题得到一定程度的解决，大病住院费用报销比例加大，并进行二次报销，减轻了病人负担。但是对贫困人口特殊照顾不够，建议对特殊贫困人口和特殊贫困地区给予更多的优惠。