我国海上油污防治法律问题和解决的策略

引言
海上石油污染，是指船舶或其他海上装置在正常营运或发生事故时，溢出或排放油类货物、燃料油或其他油类物质，对海洋环境产生的污染。①其主要来源于海上船舶运输过程中的石油泄漏、船舶碰撞溢油事故、海洋石油勘探开发以及陆地废油排放。当今世界经济迅速发展，人类无节制地开发利用海洋资源，致使海洋环境污染日趋加剧，其中海洋石油污染尤为严重。它不仅影响海洋环境和海洋生态平衡，也会给沿海地区居民生活和关联产业带来危害。1967年的“TORRY CANYON”油轮在英格兰西南海岸触礁，溢出原油约12万吨，对海域造成了不可估量的严重污染。这一事件引发了全球对油类运输安全的广泛关注，人们开始利用法律手段对海上溢油进行规制。1978年的“AMOCO CARDIZ”溢油事故和1989年的“EXXON VALDEZ”溢油事故进一步对海上溢油的国际法律规制起了推动作用。
我国与世界石油资源相比，具有技术和经济意义的陆上石油资源相对贫乏，海上石油开采与海运进口石油已成为我国能源供应的重要组成部分，海上钻井平台溢油和船舶溢油事故也频有发生。2011年6月4日，我国最大的海上油气田——蓬莱19-3油田发生了泄油事故，导致5500平方公里海域被污染，870平方公里海水从一类水质降到了劣四类，渤海湾沿岸渔民的水产养殖业蒙受了巨大损失。这次事故暴露了政府信息公开不及时、行政处罚力度不够、赔偿范围不明确、未设立损害赔偿基金等问题。这一事件带来的不仅仅是对海洋环境的严重污染，更是对海上油污法律规制体制的拷问。
本文试图通过对海上油污防治的国际法律规制体系和其他国家的法律实践进行分析，对比我国海上油污防治法律机制的现状，指出我国法律防治体系的不足之处，提出完善建议，期望能对我国海上油污法律规制体系的完善有所帮助。
一、海上油污防治的国际法律实践
(一)国际公约对海上油污的法律规制
随着海上石油运输与资源勘探开发的迅猛发展，海上油污问题不断涌现，世界各国开始意识到需要用法律手段来控制管辖水域以内的油类作业。国际社会相继出台了多个专项公约规制海上溢油污染，包括溢油污染预防、应急反应及海上油污损害责任和赔偿三个方面，形成了以《联合国海洋法公约》为框架，多个专项国际公约共同调整的法律规制体系。
1. 框架性公约——1982年《联合国海洋法公约》
1982年通过的《联合国海洋法公约》对海洋环境保护的法律制度做出了全面系统的规定。该公约第194条对船舶和海上石油勘探污染进行了规定，要求各国尽量减少来自船只、用于勘探或者开发海床和底土的自然资源的设施及装置的污染，尤其是为了防止意外事件的发生和处理紧急情况，保证海上操作安全，防止故意或者无意的排放。②并规定了船只及勘探设施和装置的设计、建造、装备、操作以及人员配备的措施。公约第211条针对来自船只的污染问题，就各国制定法律规章、适用国际规则和标准作了规定。该法奠定了海上溢油污染法律规制体系的基础。
2. 相关专项国际公约
(1)海上油污预防方面
该类公约主要是指《1954年国际防止海洋油污染公约》和《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书(MARPOL73/78)。
《1954年国际防止海洋油污染公约》是世界范围内第一个制定有关船舶排放油污和油污入海规则的国际公约，规定了适用对象船舶、禁止油类排放的区域、排放标准、排放设施和接收设施要求等。公约在1969年的修订中将禁排区由近陆海域50海里以内扩大到所有海域。在1971年的修订中，对油舱的尺度进行限制，从而减少了船舶碰撞或搁浅时的泄油量。③但是该公约仍存在对象船舶范围狭窄，没有规定入海溢油的处理方式，缺乏强制性规定等问题。
《1973年国际防止船舶造成污染公约》旨在消除故意排放油类及其他有害物质污染海洋的情形，将无意排放造成的损害减至最低限度。它将防治范围扩大到化学品、包装类有害物质、生活污水和垃圾等，提高了对油污排放总量的限制要求——从1954年公约规定的1/15000减少到1/30000。而且对船舶排污设计提出了新的要求，要求7万吨以上的油轮安装有分离的压载舱装置，避免水油混装。该公约与其1978年议定书合称为《73/78防污公约》(MARPOL73/78)，较为全面地规定了防止船舶污染的要求，带有一定强制性。
(2)海上油污应急反应方面
1967年“TORRY CANYON”油轮触礁造成的巨大损失让各国开始考虑采取何种措施来保护其领海区域免遭污染。因此，1969年《国际干预公海油污事故公约》应运而生。该公约第一次明确了沿海国为了使其海岸线免于遭受即将发生的污染危险而采取措施消除污染的权利。1990年为了开展抵御大型溢油事故应急防备和应急反应的国际合作出台了《国际油污防备、反应和合作公约》。该公约要求各缔约国建立国内溢油应急反应机制，制定溢油应急反应计划，对不完全具备溢油应急资源、技术的国家及地区提供设备和技术支持。该公约将国际社会被动、临时地抵御海洋油污危害，转变为积极主动地防备和反应。
(3)海上油污损害责任和赔偿方面
《国际油污损害民事责任公约》与《设立国际油污损害赔偿基金公约》共同构成了油污损害赔偿制度的重要内容。《民事责任公约》及其议定书规定了严格责任原则，明确油污损害发生时责任由船舶所有人承担，除非其能提出公约规定的免责事由。明确了船舶所有人的赔偿责任限额及强制保险义务，确定了油污损害的范围，即油污直接造成的损害、进行预防的费用及采取预防措施导致的进一步的损害，包括实际或将要采取的合理恢复措施的费用。1971年出台的《基金公约》对《民事责任公约》作了有益补充。该公约作了如下规定：①基金来源。由各缔约国国内每年进口石油量15万吨以上的石油公司依法缴纳；②基金对受害方补偿的条件。首先按照《民事责任公约》进行赔偿，在船舶所有人免责或无力赔偿的情况下按照《基金公约》进行补偿，并对超出《民事责任公约》最高限额的部分进行补偿；③确立了基金对船舶所有人及其保证人的补偿额度。成立国际油污赔偿基金会，负责赔偿机制的具体运作。
鉴于以上两个公约未对追偿的请求种类作明确规定，国际海事委员会于1994年出台了《油污损害指南》。该文件根据大多数国家的法律认可的追偿请求范围确定请求种类，适 当地考虑了国际油污赔偿基金所确定的标准，④采用了含义能被不同法系的国家接受的术语，并将“纯经济损失”纳入到赔偿范围。“纯经济损失”是相对于直接损失而言，指“因此种有形灭失或损害以外的原因遭受的资金损失”，采用“近因原则”，根据损失与污染损害之间的密切联系程度来判断是否予以赔偿。赔偿范围一般包括：捕鱼、水产养殖及类似行业；提供诸如旅馆、饭店、商店、海滨设施及相关活动等旅游服务；经营脱盐厂、晒盐场、发电厂和依靠输水进行生产或冷却处理的类似设置。⑤该文件不是国际公约，但是当事人一旦选择，就具有法律效力。此外，各国可以依据《国际油污基金索赔手册》进行油污损害索赔。《索赔手册》是向国际油污基金组织提出索赔的指导手册，由基金组织制定，为各成员国广泛接受。1996年《国际海上运输有害有毒物质的损害责任和赔偿公约》出台，其适用于散装油类、其他散装液体物质、危险物质、液化气体等。⑥该公约要求设立基金，融合了《民事责任公约》和《基金公约》的赔偿规定，形成双层赔偿机制。
除了以上对石油航运污染进行法律规制的公约，2001年出台的《国际燃油污染损害民事责任公约》针对船用燃油泄漏进行了规制。该公约将适用的对象范围扩大到任何类型的海上船舶，扩大了责任主体的范围，将船舶登记所有人、光船承租人、船舶管理人和经营人⑦视为船舶所有人，规定了其承担的严格责任和相互之间的连带责任。
3. 海上钻井平台溢油的法律适用问题
纵观整个国际法律体系，没有一部有效的国际公约专门调整海上移动式装置的法律关系，甚至有关的法律条文也极为少见，因而其法律适用在实践中常常引起争议。
1977年，《勘探开发海底矿产资源引起油污损害的民事责任公约》在英国伦敦签署，专门规定了如何规制海上石油勘探开发引起的油污损害，但是该公约未生效。同年，国际海事委员会在里约会议上研究制定了《1977年海上移动式装置的国际公约草案》，要求适用于船舶的海事国际公约同样也适用于海上移动式装置。⑧1994年10月，“悉尼公约草案”出台，该草案针对钻井平台的特点做出了一定的修改，但仍然要求将船舶溢油相关海事公约适用于海上移动式装置。《1973年国际防止船舶造成污染公约》第2条第4款对“船舶”的定义为：“系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台等。”⑨可见，部分海事国际公约将移动式钻井平台解释为船舶，将船舶溢油条款直接适用于钻井平台。《国际油污防备、反应和合作公约》第2条规定，“近海装置系指从事天然气或石油的勘探、开发或生产活动或油的装卸的任何固定或浮动装置。”故该公约同时适用于钻井平台。而《民事责任公约》和《基金公约》等损害赔偿方面的公约则将平台溢油问题排除在外。因此，在对海上钻井平台的溢油事故进行防备应急时可遵循相关公约，而索赔等事项需要各国国内法进行规制。
笔者认为，钻井平台可以在海上自由移动，与船舶类似，但是其与船舶不同。比如，在海上作业时，钻井平台一般都固定位置，保持其稳定性，其会面临井喷、爆炸等船舶无法遇到的危险，其管理和运营都被划分为海上石油工业，并非航运业等。因此，规制船舶溢油的公约并不能完全适用于钻井平台溢油，国际社会应当针对钻井平台溢油的特点制定专项公约。
(二)各国法律实践
纵观世界各国的法律实践，美国、加拿大等国家都拥有比较完善的预防应急体系及事故赔偿与索赔机制，但是其在溢油赔偿方面的立法模式不尽相同。主要有两种模式：一种是不加入公约，建立国内的法律规制体系，依靠国内体系运转，如美国；另一种是在按照国际公约的机制运作的同时制定相应的国内法律规制机制，运行国际和国内两套制度，如加拿大。下面笔者以美国和加拿大为例对发达国家的法律实践逐一剖析。
1. 美国的法律实践
美国以《1990年油污法》为核心，结合《水质改善法》、《深水港口法》、《港口和油轮安全法》等法规建立了海上油污法律规制体系，并建立了保障法律实施的执法体系。
(1)海上溢油防备、应急反应体系
《油污法》总结以往大型海上溢油事件的经验，要求建立国家和地方指挥中心，加强国家和地方相关部门之间的联系，以及与溢油事件当事人的沟通。基于《油污法》规定，美国建立了由国家溢油应急反应指挥中心、州政府及相关的地区联合构成的三位一体的指挥体系。国家溢油应急反应指挥中心隶属于海岸警备队，由内政部、联邦环保总署、交通部等16个政府部门组成，负责制订全国海上油污防治工作计划，统一指挥各州政府和地方的应急反应工作，对所有清污机构、设备和物资进行备案，在溢油污染风险最大的地方配置应急反应必需的物资和设备。当溢油发生后，该中心的常设机构将根据溢油的种类、地点进行指挥监控。各州政府主要负责该区域内溢油防治工作的规划和协调，各地区设立地区委员会，负责进行溢油防治的具体工作。
美国海岸警备队在防治油污的行动中起了至关重要的作用。美国海岸警备队成立了由国家溢油应急反应指挥中心管理的国家突击队，专门用来对油类和有害物质的污染事故做出响应。国家突击队配备了先进的装备，定期进行训练，利用卫星跟踪监测系统确保海上运输安全。
此外，美国将海上油污的清污工作市场化。清污公司与船舶或者石油公司达成一致，通过签订合同明确溢油事故发生后双方的权利和义务，进行清污工作。
(2)海上溢油损害责任和赔偿机制
《1990年油污法》将责任方的范围定义为“拥有、经营或光船租船的任何人”，不包括航次租船人和定期租船人。规定溢油事件发生时，由船舶所有人承担责任，其他责任人负有连带责任。该法按照油轮吨位的不同及清理的难易程度规定了责任方的责任限额，金额比以前立法提高了8倍。并规定了不得行使责任限额的条件，比如发生重大疏忽或恶意行为，船舶所有人或其雇员不遵守美国对经营船舶的规定等。另外，油污责任方享有抗辩事由，即不可抗拒的天灾、军事战争以及第三方的行为。但是此抗辩事由只适用于船舶所有人，其雇佣人和代理人造成的事故船舶所有人仍要负责。该法将纯经济损失纳入索赔范围，具体包括自然资源损害，合理 的评估费用，受损方的经济损失，无法利用自然资源谋生而产生的损失，政府税收的损失，油类清理增加公共服务的费用等。同时要求所有进出美国港口的船舶必须持有“财务证书”，以确保油污发生时船方有能力进行赔偿。
(3)油污损害赔偿基金制度
依照《1990年油污法》的规定，美国政府建立了国家油污基金中心和溢油责任信托基金。美国国家油污基金中心由美国海岸警备队管理，主要负责提供清污资金，对自然资源损害进行评估，对索赔者进行赔偿，向油污责任方追缴赔偿费和清污费，向船东和船舶经营人颁发油污财务责任证书。⑩海上溢油事故发生后，国家油污基金中心将指派事故处理小组与现场协调员密切配合，确保对溢油事故的迅速反应。同时，美国政府设立了10亿美元的溢油责任信托基金，由油污基金中心进行管理，用于补充赔偿超过船东责任限额的油污损害。基金由紧急基金和主要基金组成。前者用来支付溢油事故发生后的清污费用，后者则用于对自然资源的评估，恢复生态环境以及对健全海上油污应急系统的科研工作。
2. 加拿大的法律实践
加拿大是国际上最早运用法律手段设立海上溢油赔偿制度的国家，建立了以《航运法》为核心，《加拿大石油和天然气管理法》、《加拿大环境保护法》、《北极水污染防治法》等法规共同规制海上油污的立法体系。《航运法》是西方国家最早出台的规定溢油责任的国家级综合性法规。
(1)海上溢油防备、应急反应体系
加拿大法律将运输部规定为溢油应急反应体制的主管机关，其他部门配合协调溢油管理与应急工作。运输部的主要职责是制定溢油应急反应计划，对船舶进行检查和调查，对违法船舶采取滞留措施，对海上溢油应急反应组织颁发证书，与其他国家进行合作等。加拿大海岸警备队和环保部也在海上溢油反应体系中扮演重要角色。海岸警备队负责协调国内溢油管理与防备工作，统筹船舶溢油事故发生时的应急反应工作，并负责海上溢油清污的研究工作。环保部则提供油污的有效反应技能来保护敏感的生物资源和海洋环境，支持研究溢油行为的全国性项目。
加拿大溢油应急组织由国家级溢油应急组织和地区级应急组织组成，由海岸警备队指挥。前者的应急队伍为国家级溢油应急队伍，专家组为国家级海运顾问理事会，主要负责处理北纬60°以南加拿大海区发生的船舶溢油事故和不明原因的溢油事故。(11)后者的应急队伍由企业组成，专家组为地区级海运顾问理事会，主要负责进行地区级的溢油应急反应工作。企业应急反应队伍是依法注册成立并由运输部认证的法人组织，由政府为其提供基金，分别负责指定范围内的海上溢油应急反应工作。加拿大的溢油应急反应制度联合了政府和企业双方的力量，政府负责立法、指导全局，企业负责具体的救援和清污工作。
(2)海上溢油损害责任和赔偿机制
加拿大的海上溢油防治法律体系将赔偿的地域范围扩大到加拿大领海以外，只要是加拿大管辖的水域即可，并适用于发生海上溢油事故的“任何船舶”。加拿大实行严格责任原则，采用了与《民事责任公约》相同的责任限额和免责条款。
(3)油污损害赔偿基金制度
加拿大在1971年修订《航运法》时，设立了海上污染赔偿基金。1989年用船舶油污基金(SOPF)代替了原基金，采用了与国际公约一致的赔偿制度。加拿大国内基金来源于石油公司的摊款和政府税收，由SOPF统一管理。主要有以下用途：支付高于公约规定的赔偿部分，在公约规定的赔偿限额基础上，增加了最高限额为1亿加元的补充性赔偿，每年根据消费价格指数变动进行相应调整(12)；支付船东无力赔偿或超过责任限额的部分；支付不属于加拿大领海但在加拿大捕鱼区以内发生的油污损害赔偿；支付无法找到肇事者的油污事故的赔偿。
发生溢油事故时，SOPF预先垫付清污费用和部分赔偿，然后再向责任人、保险公司和国际机构索要应由他们承担的赔偿额。这样可以使受害者不至于遭受过分的损失。为了方便管理，国际基金也由SOPF统一收取后向国际油污赔偿基金会缴纳。加拿大国内基金与国际基金相互补充，前者提供具有先行支付功能的资金保障，后者提供事后的资金保障，成为世界上较为完善的基金赔偿模式。
二、我国海上油污防治法律的现状与缺陷
(一)立法现状
我国已加入1982年《联合国海洋法公约》、1969年《国际油污损害民事责任公约》(在其1992年议定书生效后，我国加入该议定书)、《1973年国际防止船舶造成污染公约》及其1978年议定书，以及1990年《国际油污防备、反应和合作公约》等公约。针对我国加入的公约，我国立法相应地进行了补充修订。
1. 国家相关立法
(1)《中华人民共和国环境保护法》
该法虽未对海上油污进行专门规制，但是其对防治海洋环境污染的规定同样适用于海上油污。该法规定了政府部门对海洋环境的保护职责，任何人都需依法向海洋排放污染物、废弃物，建设海岸工程和开发海洋石油资源。在发生环境污染事故时造成污染的单位和当地环保部门需采取应急措施，污染者需承担法律责任。
(2)《中华人民共和国海洋环境保护法》
该法是对我国海洋环境保护进行法律调整的综合性法规。它明确要求国家海洋和海事主管部门分别制定全国海洋石油勘探重大海上溢油应急计划和船舶重大海上溢油事故应急计划，并向环保行政主管部门备案。沿海地区可能发生重大海洋环境污染事故的单位，也需制定应急计划进行备案，并在溢油事故发生时按应急计划采取措施。该法明确规定勘探开发海洋石油需编制溢油应急计划，违法进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，给予警告及2万元以上20万元以下罚款的行政处罚。它还规定了船舶油污损害民事赔偿责任制度，要求按照由船舶所有人和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。由此确立了船舶油污强制责任保险和油污损害赔偿基金的原则性规定。
此外，该法第90条对污染海洋环境应承担的民事责任做出了规定。造成海洋环境污染的，须排除危害，赔偿受害者的损失，但损害完全由第三者造成的除外。相比较《民事责任公约》而言，《海洋环境保护法》相对宽松，船舶所有人免责的几率加大。
(3)《中华人民共和国刑法》
我国《刑法》第338条规定了“重大环境污染事故罪”，2011年通过的《刑法(修正案八)》对其进行了修改，将罪名调整为&l dquo;污染环境罪”，规定“违反国家规定，排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质，严重污染环境的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”重大海上溢油事件可以适用此条款。
(4)《中华人民共和国民事诉讼法》
2012年修订的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提出诉讼。”该条规定确定了我国的环境公益诉讼制度，海上油污的索赔诉讼问题可适用该条款。
(5)《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》
该法第97条规定，受损方在船舶事故造成油污损害后，不仅可以要求船舶所有人赔偿，也可以要求承担船舶所有人溢油损害赔偿责任的保险人以及其他提供财务保证的人赔偿。后者被起诉的，可以要求船舶所有人参加诉讼。这一条在我国诉讼制度中确立了直诉保险人的制度。
(6)《中华人民共和国海商法》
该法第208条第2款规定，符合民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求，不能依照《海商法》的规定享受相应的责任限制。可见，具有涉外因素的海上油污损害事件依据国际公约承担责任，其他则适用《海商法》的相关规定。
(7)《中华人民共和国防治船舶污染海洋环境管理条例》
该条例第一次系统全面地确立了我国船舶污染事故损害赔偿机制。它明确规定此处所称的“船舶污染事故”包括船舶海上溢油事故，并对船舶污染事故损害赔偿做出规定：①赔偿原则。由造成污染损害的责任人，消除危害，赔偿受损方的损失。完全由于第三者的原因造成的，由第三者排除危害，承担责任；②赔偿限额。按照《海商法》规定的责任限额执行，海运的散装持久性油类物质造成我国管辖海域污染的，按照我国参加的相关国际条约的有关规定执行；③建立强制责任保险制度。明确规定除了1000总吨以下载运非油类物质的船舶，其他在我国海域内航行的船舶的所有人均应当投保责任保险或取得财务担保；④细化基金管理制度。要求依法设立船舶油污损害赔偿基金管理委员会，管理基金的运作。基金来源于在我国水域内接收海上运输的持久性油类物质货物的货主或代理人。该条例只适用于船舶及其有关作业活动造成的石油污染，对于钻井平台、输油管道的溢油如何处理没有涉及。
(8)《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》及其实施办法
该条例旨在防止、减轻海洋石油勘探开发活动造成的污染损害。条例中规定了负责海洋石油勘探开发环境保护的管理部门，即国家海洋局及其派出机构，并对预防溢油事故的发生、应急及事后赔偿作出了规定。条例中规定了钻井平台的防污设备标准，要求有关部门经常检查海上储油设施、输油管线是否符合防渗、防漏、防腐蚀的要求。事故发生时要依法上报、采取清污措施。对违法造成事故者进行行政处罚。海洋局出台了《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》以贯彻实施该条例。
除了以上法律法规外，我国的《水污染防治法》《防止拆船污染环境条例》《中华人民共和国船舶污染物排放标准》《石油及天然气勘探、开采登记管理暂行办法》《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律规范也涉及到了海上油污的法律规制。
2. 地方性法规
我国沿海各省市为了实施国家相关立法，根据省内海洋污染情况制定了地方性法规和规章。2000年施行的《深圳经济特区海域污染防治条例》是我国第一个海域环保地方性法规。该条例确定了“谁污染谁承担”的责任原则，明确了海事行政主管部门和应急处理主管部门的职责。山东省出台的《山东省海洋环境保护条例》对环境保护行政主管部门、海洋与渔业行政主管部门及海事行政主管部门在处理海洋污染的问题上采取了分工负责的规定。其他省市也规定了地方性法规以及政府规章，如《天津市海域环境保护管理办法》、《江苏省海岸带管理条例》、《青岛市近岸海域环境保护规定》等。
2010年山东省出台了《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》和《山东省海洋生态损害赔偿和损失补偿评估方法》，弥补了我国在海洋生态补偿方面的法律空白。该法明确了用海补偿原则和责任主体，是我国首个涉及海洋生态方面的补偿和赔偿办法。依据该法，合法建设项目用海导致海洋生态环境改变的也要补偿损失。该法明确规定海上溢油污染属于海洋污染事故，应依法缴纳海洋生态损害赔偿费和补偿费。在溢油事故发生后，县级以上人民政府海洋与渔业行政主管部门可以根据该法代表国家提出海洋生态损害赔偿和损失补偿要求。规定中对赔偿费、补偿费的管理征收主体、费用用途做出了具体规定。《评估方法》则提供了沿海海洋工程、海岸工程等对海洋环境尤其是生物资源造成经济损失的评估方法。2011年渤海湾溢油事件中，责任方依据相关法规，只能受到上限为20万元的行政处罚。但根据该法，其须缴纳的生态补偿费用高达2亿元。《海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》的出台在我国海上溢油的索赔方面具有广泛的借鉴意义。
(二)我国立法的缺陷
1. 缺乏专项法规
从以上对我国立法现状的分析可见，我国没有出台规制海上溢油问题的专项法规。《环境保护法》、《海洋环境保护法》仅针对海洋环境污染做出了规定，未就海上溢油问题进行专门规制。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》分别对海上钻井平台溢油和船舶溢油进行了规定，是我国针对海上油污进行规制的较为全面的法规，但其也只是以条例形式出台，不及法律效力高。而在地方立法中，也仅在海洋环境保护的相关法规中对海上溢油问题有所涉及。
另外，由于对海上油污的规定散见于各个法规中，给司法实践带来了不便。对于不具有涉外因素的海上溢油事故的法律适用，实践中的做法比较混乱，有的适用国际公约，有的适用《海商法》和其他相关法律法规，理论界也未达成共识。因此，我国急需出台一部规制海上溢油的专项法规。
2. 现有法律规定滞后
在2011年的渤海湾溢油事件中，根据最新修订的《海洋环境保护法》第85条规定，责任方康菲公司将受到上限为20万元的行政处罚。这样的处罚力度无法弥补此事件带来的巨额损失和 对环境的污染。相比而言，在墨西哥溢油事件中，石油巨头BP公司需要缴纳的首笔清污费用已高达6900万美元。根据《基金公约》规定，平均每起事故能够获得151.6万英镑的赔偿，约是我国每起事故所获赔偿的4.8倍。我国应当根据经济发展情况，参照国际公约做出更严格的修订。
3. 有关损害赔偿的规定过于模糊
尽管我国在《海洋环境保护法》、《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法规中对建立海上油污损害基金做出了原则性的规定，但并没有出台具体实施方案。而且我国未加入《基金公约》，在发生涉外因素的海上溢油案件时，清污费用得不到优先充分的补偿。基金制度的缺位致使船东无力赔偿或超过责任限额的部分无法得到充分赔偿。
我国相关法律对强制责任保险制度的建立也未进行具体细致的规定。在《海洋环境保护法》中规定，载运2000吨以上的散装货油船舶需进行强制保险；《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定除了1000总吨以下载运非油类物质的船舶，其他在我国管辖海域内航行的船舶的所有人应当投保责任保险或取得财务担保。显然，这两条规定过于简单，未对具体的投保程序、数额作出规定，在具体的实践中不易操作。
4. 海上油污索赔立法存在缺失
目前我国仅有山东省出台了海洋生态损害补偿和赔偿方面的法规，国家层面未出台相应法律法规，造成我国在海上溢油事故发生以后进行索赔的范围不确定，评估标准模糊。大连输油管道溢油事件的后续索赔问题已经暴露出这一缺失，全国性《生态补偿条例》亟待出台。
此外，在海上油污事故的索赔主体和诉讼中原告的资格限定问题上，我国也存在不足之处。我国的索赔主体并未明确限定，而在美国墨西哥湾石油泄漏事件中，有权请求赔偿的主体范围非常广泛，包括因漏油或清理工作而财产受损的人，丧失工作收入或获益机会的人、酒店所有人、旅游业经营者等。另外，依照新《民事诉讼法》的规定，发生环境污染事故时法律规定的机关和有关组织有权提起诉讼，但并未明确索赔机关的具体范围，其他法规也未进行规定，有待进一步明确。
(三)我国执法现状
我国于1998年加入了《国际油污防备、反应和合作公约》，由交通部作为履行公约的主管部门，海事管理机构作为履行公约的主要职能机构，从国家到地方建立起“国家、地方、港口、船舶”四级海上油污执法体系。
1. 海上油污预防方面
对海洋石油的勘探，我国采用环境影响评价制度和“三同时”制度。海岸工程的建设必须在项目可行性的研究阶段对海洋环境进行科学调查，编写环境影响报告书，由海洋行政主管部门核准，再由环保行政主管部门备案监督。环保设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。由海洋主管部门验收合格后方可投入使用。环保设施的拆除和闲置也需经海洋行政主管部门批准。
在预防船舶溢油方面，我国高度重视船舶的安全检查，规定所有船舶均有监视海上污染的义务，并在沿海和长江水域设置了多个船舶交通管理系统。在珠江口等重点水域实施了船舶定线制，以防止船舶碰撞导致溢油事故的发生。
2. 海上油污应急方面
(1)制定应急计划。我国海事局在广州等港口制定的溢油应急计划的基础上，参照国际公约及其他国家实践，制定了《全国海上船舶溢油应急计划》。国家海洋行政部门制定了《海洋石油勘探开发溢油事故应急预案》。除此之外，我国现有的应急计划还包括全国重大海上污染事故应急计划、海区和港口水域溢油应急计划等。
(2)建立指挥机构。在船舶溢油体系中，全国海上溢油应急指挥部由我国海事局担任，地方应急组织指挥机构设在地方海事局和港口水域所在地的海事行政主管机构。二者分别负责在全国和本辖区范围内实施船舶溢油应急计划，编制经费预算，审查溢油应急防治队伍和设备器材的配置，协调跨区域重大溢油事故的应急反应，组织日常培训和演习等。港口水域应急指挥部还要负责接受溢油事故报告，作出评价并发布通报，进行现场指挥。在海洋石油勘探溢油应急体系中，则以海洋局为带头部门，由公安部、交通部等十一个部门协同配合工作。海洋局负责制定应急计划，协调各部门一致行动，及时启动应急预案。
(3)成立溢油应急防治队伍。船舶溢油系统中主要包括两支队伍。一支是国家在沿海城市如烟台、秦皇岛成立的船舶溢油应急技术中心，另一支是各沿海省市政府部门、清污公司、码头建立的专业或兼职的溢油应急防治队伍。在平台溢油事故中，主要依靠石油公司自身人员和政府组织的相关人员进行应急行动。
(4)建立海上溢油监测系统。溢油事故发生后，通过船舶、航空、卫星等手段对溢油源和溢油进行跟踪监视，地方和港口应急指挥部组织监测溢油和受溢油污染的水域及资源。
(5)建立国际合作关系。我国与俄罗斯、日本、韩国制定了“西北太平洋行动计划”，成立了西北太平洋行动计划海洋污染防备反应区域行动中心，共同抵制西北太平洋海域的重大溢油事故。我国与韩国也就黄海油污防备、应急问题签订了协议。
(四)执法缺陷
1. 执法体系缺乏整体性和协调性
我国将海上油污治理管辖权授予了海事、渔业等多个主管部门。这种多头分工模式一方面可能造成在某些溢油事故中多个部门的管辖权重叠，另一方面也会机械地将溢油事故的处理管辖权割裂，出现互相推诿的情形。并且，我国海上溢油应急反应的具体工作基本上是由交通部海事局下属的各沿海港口溢油应急反应中心来完成，基于其有限的职权和地位，在协调各政府部门共同应对事故时，存在一定障碍。
2. 应急计划执行力不够
虽然从国家到地方、港口都制定了相应的油污应急方案，但各个部门、行业、公司在海上油污应急事务上联系较少，作业程序自成体系，各层次油污应急计划出现了条块分割的局面，纵向和横向协调机制不够完善。资金重复投入问题严重，使有限的资源不能得到有效利用。另外，我国现在尚未建有国家级统一的溢油防治队伍，清污力量薄弱。应急设备配置不足，大多数港口应急设备的种类和数量都不能达到要求，许多海上石油勘探作业者配备的溢油应急设备不能满足应对较大溢油事故的需要。
3. 缺乏应急专项资金
我国现在尚未建立海上油污基金，在财政部和交通部联合制定的《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》中，也未对应急基金作出专门规定。在实践中，负责应急处 理的单位每年垫付的大量监测、清污费用常常得不到及时补偿，以至于出现“谁清污谁吃亏”的现象。(13)相关部门为溢油应急工作垫付大部分费用，会影响其他业务的开展。这样不但降低了有关部门开展工作的积极性，也影响了应急反应体系作用的发挥，降低了治理溢油污染的效果。
4. 海上溢油信息公开执行力度差
在大连输油管道泄漏和渤海湾油田溢油事件中，我国相关政府部门没有及时向公众披露信息。甚至渤海湾溢油事件是通过一条微博信息才使公众知晓。这反映出我国政府部门在信息披露方面的滞后性，导致了我国公众对溢油风险了解甚少，防油污的环保意识薄弱。因为没有有效的信息传播途径，使得我国在发生溢油事故之后，无法及时调动全社会的力量参与应急救援。
5. 海上油污索赔机制未依法建立
尽管我国致力于建立“预防、应急、赔偿”三位一体的溢油应急管理模式，并在《中国海上船舶溢油应急计划》“索赔和赔偿”的规定中也写明“关于油污损害的索赔与赔偿，按《民事责任公约》和国务院规定的船舶保险、油污损害赔偿基金制度等具体办法执行”，但相关细则并未出台，索赔机制也未建立，致使各地在处理溢油事故和事后索赔方面无所适从。
四、我国海上油污防治法制的完善
通过对海上油污的国际法律规制体系以及美国、加拿大法律实践的分析，综合我国法律现状，笔者提出以下完善建议。
(一)出台专项法规
1. 制定船舶和平台溢油的专项法规
我国可以借鉴美国的立法体制，出台《油污法》，对海上油污的法律防治进行系统规制。在平台溢油方面，明确规定勘探开发石油作业者的责任。我国进行海上石油开采的多是国有企业，务必要将政府和企业职责分开。将企业的责任额量化，加大处罚力度，使其认识到惩罚的金额远远大于用于预防的成本。在损害赔偿方面，赔偿范围可以借鉴船舶溢油的规定。为了使受害方能够在事故发生后得到较好的赔偿和补偿，应当为海上石油勘探设立强制责任保险。在具体的制定过程中，可以借鉴国外的做法。国外很多大型保险公司都制定了“移动式钻井平台一切险条款”。另外，油污险、井喷控制费用险、第三者综合责任险以及额外费用险等适用于移动式钻井平台的特殊保险也都设置齐全。(14)很多国家的船东互保协会也对钻井平台的保险作了规定。应急反应方面则可以适用船舶溢油的相关规定。在船舶溢油方面，规制的公约和各国实践较多，我国可以借鉴其规定，结合我国国情，进行细化。具体内容将在下面部分详细阐述。
2. 出台生态补偿专项法规
我国应当建立全国性质的《海洋生态损害赔偿和损失补偿法》，以明确用海补偿原则和责任主体。可以参考已出台的地方性法规，对违规建设项目造成海洋生态环境损害者进行处罚，对合法建设项目用海导致海洋生态环境改变者要求补偿。针对收缴赔偿费、补偿费的主体、程序和费用用途等事项作出具体规定。
(二)细化索赔规定
1. 确定归责原则和免责事由
世界各国都将严格责任制作为归责原则。我国《海洋环境保护法》中也是这样规定的。另外，我国《海商法》中规定，船舶碰撞引起的损害适用过错原则。但也表明符合民事责任公约规定的溢油损害的赔偿请求不适用此原则。因此，当船舶碰撞引起海上油污损害时仍适用严格责任原则。免责事由的内容可以借鉴《民事责任公约》和我国《海洋环境保护法》的规定，主要包括：不可避免的和不可抗拒的自然现象所引起；完全是由第三者行为或不为所引起；由负责灯塔、其他助航设施管理的政府或主管部门在履行其职责时的疏忽或其他过错行为所造成；由受损方的行为或不为所引起的。海上石油勘探溢油事故的免责事由可以参照以上规定，包括不可避免的和不可抗拒的自然现象及第三者行为或不为所引起等事由。
2. 确定责任主体和责任限额
我国可以借鉴美国法律，将船舶所有者和船舶经营者都纳入到责任方范围内。经营人是指“任何人，包括但不限于船舶所有人、光船租赁人或对船只的经营负有责任的合同者，对船只的建造、修理、碰撞或销售负有责任的人也属于经营人的范畴”。(15)经营人有权利控制船舶，能够发现溢油，有能力防止或减少油污损失，因此将其纳入责任方。另外，当我国建立了强制责任保险和赔偿基金制度之后，按照公约的规定，基金、保险人或者其他财务保证人也应纳入到赔偿责任主体的范围内。另外，根据我国目前航运业和石油货主的承受能力和油污损害索赔水平，《民事责任公约》1992年议定书规定的限额相对较高，因此可进行分档限制，对具有涉外因素的油船适用该议定书规定，非涉外因素的船舶适用《海商法》中有关规定。
3. 确定索赔主体和赔偿范围
实践中具有索赔资格的主体不确定。建议由具有海洋环境监管权的部门成立索赔委员会，负责提出索赔请求，同时受到损失的个人和单位也有权利索赔。我国可以借鉴《油污损害指南》和美国《油污法》的规定，将纯经济损失纳入到赔偿范围，采取“近因原则”适当予以赔偿，并根据司法实践严格制定赔偿的标准，主要包括必须具有实际发生的可量化的经济损失，该损失与溢油具有因果关系，请求人在经济上依赖于受损的自然资源的程度，其业务活动在直接受污染影响地区的经济活动中所占的比重，请求人自身能减轻损失的范围，损失的可预见性等。(16)暂且将赔偿范围限定为：自然资源损害，合理的评估费用，受损方经济损失，无法利用自然资源谋生产生的损失，政府税收的损失，油类清理增加公共服务的费用等。
(三)建立强制责任保险制度
我国现有法律规定，除了1000总吨以下载运非油类物质的船舶，其他在我国管辖海域内行驶的船舶的所有人应按照规定，投保责任保险或取得财务担保。海事局也以通知的形式要求1000总吨以上的中国籍国际航行及沿海运输船舶必须进行投保。(17)结合国际上的法律规定，具体内容包括以下几方面：
1. 保险标的与保险金额
保险标的主要包括油船，矿石、石油、散粮兼用船，货轮，外轮等实际运载散装油类货物的船舶的溢油损害责任。此处“散装油类”将燃油包括在内。保险金额根据船舶的安全状况和发生溢油损害的风险程度而定。国际航线的油轮，应按照燃油公约规定的强制保险的船舶吨位下限进行保险，沿海油轮则根据国内法规定的赔偿 限额来制定。为了有效保护受损方利益，保险金额不得低于最高赔偿限额。
2. 保险公司和保险责任
我国具有承保资格的保险公司包括中国人民保险公司、中国船东互保协会以及国内其他财产保险公司。我国应当允许外国保险公司参与该项保险业务，以符合我国加入WTO的承诺。具体实践中，可由数家保险公司共同承保分摊风险，如2008年至2009年度的江苏省船舶污染责任保险项目，即由中国人民保险、平安保险、太平洋保险、永安保险4家保险公司共同承保。保险责任应当与引起事故发生的船舶所有人的赔偿责任相一致，其具体内容包括：因海上溢油引起的损害、防污和清污的费用、救助费用、罚款、生态损害补偿等。
(四)建立损害赔偿基金制度
《基金公约》合理的规定和完善的运行机制为我国提供了良好的运作模式，但是我国目前清污能力较弱、赔偿制度不完善，巨额的摊款会大幅增加我国石油企业的压力，并且我国现阶段还不能按照《索赔手册》的要求提供充分的索赔证据。因此，建议借鉴加拿大的双层赔偿基金体制，先在国内建立赔偿基金制度，待一定发展之后，再加入《基金公约》。具体如下：
1. 基金来源和用途
根据《基金征收和使用管理办法》的规定，在我国管辖水域内接收从海上运输石油的货主，每接收一吨石油，需要向基金缴纳0.3元。(18)而未对基金产生的孳息、罚款及追偿的赔款的用途作出规定。笔者建议将这几项纳入基金范围，并借鉴美国做法，基金成立之初由国家财政预先投入一定资金，随着基金的发展，再从基金中偿还该笔费用。收缴的基金可分为应急基金和主要基金，前者用于在溢油事故发生时的清污、救援费用，后者用于科研、恢复生态环境。赔偿的范围主要是超出溢油责任者最高责任限额或无力赔偿的部分、免责时的损失以及无法找到责任者时的损失。
2. 基金管理
建立国家油污损害赔偿基金管理委员会。《基金征收和使用管理办法》只表明赔偿基金属于政府性基金，未说明管理委员会的性质。综观国际公约和各国规定，管理委员会是以法人的地位参与赔偿、诉讼工作。我国也应赋予管理委员会独立的法人地位，并赋予其代位求偿权，在进行赔偿后，有权向造成油污损害的责任者、保险人或其他财务担保人进行追偿。
3. 索赔程序
除了《管理办法》中已规定的申请人范围、申请程序外，要进一步细化流程规定，包括索赔人应当提交的索赔申请书、证据，索赔材料的审核程序，对事故的调查程序，对损害的评估标准等。
(五)完善环境公益诉讼制度
我国新《民事诉讼法》初步确立了环境公益诉讼制度，但其在实践中尚存在主体模糊等问题。我国应当通过司法解释完善现有规定。首先，明确原告的范围。污染环境损害了公众的利益，因此，不但要确立具体的国家机关和有关组织环境公益诉讼原告的地位，也应当赋予公民个人提起诉讼的权利。同时可以规定原告的顺位，给相关国家机关限定一定的时间，如果在规定期限内没有提起诉讼，则由其他主体提起诉讼；其次，对环境公益诉讼的立案范围、诉讼程序、管辖法院等作出具体规定；最后，可以配套建立环境公益诉讼基金，当公民和有关组织提起诉讼时，由基金予以有力支持。
(六)完善多种处罚措施
我国现行环境保护法制体系中，多采用行政手段对污染环境的行为进行规制，如给予警告和罚款。并对民事赔偿归责原则及措施做了原则性规定，同时在刑法中将严重污染环境行为作为犯罪进行规定并施以相应刑罚。可见我国在海上溢油的法律规制问题上采用了行政、民事、刑事三种手段，但在司法实践中这三种措施未能有效发挥其功能。笔者建议，提高行政罚款数额，迫使石油运输者和石油勘探开发者谨慎作业，在民事法规中，明确规定责任主体、责任限额和赔偿的有关事项。同时进一步加大刑法调控海上溢油污染行为的力度，对构成刑事犯罪的行为启动刑事调查，追究刑事责任。通过综合运用这三种手段，使我国防治海上油污相关法律的功能得以有效发挥。
(七)完善海上溢油执法与应急反应体系
2013年我国重新组建国家海洋局，将中国海监、中国渔政、边防海警以及海上缉私警察四支队伍整合统一，成立海警局，开展海上维权执法，拟订海洋发展规划，监管海域使用，保护海洋环境。并设立了议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹海洋重大事项。海警局统领海上执法力量，有效解决了执法力量分散、重复建设等问题。笔者认为，我国海警局在海上溢油应急方面可以充分借鉴美国及加拿大海岸警备队发挥的职能作用，依法统一指挥国内溢油应急管理与防备工作，协调各溢油应急组织，统筹溢油防治应急工作。我国应结合本国的国情不断完善海上溢油执法与应急反应体系。
1. 建立溢油指挥中心
在国家、地方和港口建立海上溢油应急反应指挥中心，由海上执法部门管理。并设立常设机构，由政府相关部门的人员组成，便于在发生事故时及时调动各部门力量。
2. 健全溢油应急队伍
可以借鉴加拿大的做法，建立两个溢油防治组织。将我国重点港口的应急溢油防治队伍纳入到国家级层面，在现有人员和设备的基础上充实加强，建立国家级溢油应急防治队伍，承担大规模的海上溢油应急防治任务。同时由石油公司组建企业应急防治队伍，承担中、小规模的溢油防治任务。
3. 清污队伍规范化、市场化
目前事故船舶与清污队伍之间的权利和义务不明确，加之我国尚未建立清污应急基金，清污队伍难以及时获取报酬。我国可以充分借鉴西方国家经验，首先由相关部门对清污公司进行资质审定和上岗培训考核，颁发资质证书或清污许可证。然后由清污公司与事故发生方签订合同，开展清污工作。最终由主管机关监督验收清污公司的工作成效。
4. 加强信息公开工作，调动公众参与应急
及时在政府网站上告知社会公众溢油情况，提高公众防范意识，调动公众参与到溢油防治工作中来。我国政府相关部门可以开辟专门渠道，给志愿者参与救援、个人提供信息和技术的机会。
结束语
丰富的海洋资源是人类赖以生存和发展的重要物质基础。海洋污染的日益加重不仅对人们的生活环境造成危害，也会对我国经济发展产生负面影响。渤海湾油田溢油事件为我国海上油污防治法律滞后的现状再一次敲响了警钟。我国要高度重视海上油污防治法律问题，提高公众防范意识，将海上油污的法律防治工作 贯穿于我国立法和执法体系中，建立健全统一的海上溢油执法体系与应急反应体系。同时，我国还应借鉴国际社会的法律实践经验，加强海洋资源保护与合理利用，积极开展国际合作，逐步完善我国海上油污法律规制体系，更加有效地维护海上油污受害者的合法利益与国家海洋权益，进一步保护我国海洋生态环境。
注释：
①韦经建：《海商法》，长春：吉林人民出版社，1996年，第374页。
②屈广清：《海洋法》[M]，北京：中国人民大学出版社，2005年，第242页。
③江苏海事局：《常用国际海事公约研究和应用》[M]，大连：大连海事大学出版社，2006年，第177页。
④刘书剑，邹琳：《国际海事委员会油污损害指南》[J]，《中国海商法年刊》1994年第5卷，第464页。
⑤卞慎坤：《论海上油污中纯经济损失赔偿的现状及我国相关法律制度的建立》，《珠江水运》2006第7期，第32页。
⑥亚历山大·基斯：《国际环境法》[M]，张若思编译，北京：法律出版社，2000年，第385页。
⑦霍东华，杨照宏：《〈2001年国际燃油污染损害民事责任公约〉履约浅析》[J]，《珠江水运》2011年第12期，第83页。
⑧王跃先，闫扬：《钻井平台石油污染法律问题研究——从墨西哥湾石油污染事件谈起》[J]，《环境科学与管理》2011年第2期，第33-34页。
⑨何丽新，王功伟：《移动式钻井平台油污损害赔偿责任限制问题研究——由墨西哥湾溢油事故钻井平台适用责任限制引发的思考》[J]，《太平洋学报》第19卷第7期，2011年7月，第86页。
⑩宋家慧：《美国〈1990年油污法〉及船舶油污损害赔偿机制概述》[J]，《交通环保》1999年第20卷第3期，第23页。
(11)王广宇：《加拿大溢油应急反应机制对我国的借鉴》[J]，《水运管理》2009年第1期，第33页。
(12)宋家慧，劳辉，刘红：《加拿大的船舶油污损害赔偿机制及运行经验》[J]，《交通环保》1999年第20卷第4期，第23页。
(13)韩立新：《对〈船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法〉的完善建议》[J]，《中国海商法年刊》2008年1月第18卷，第304页。