分析约束地方政府经济行为的条件

从1978年开始，我国试图形成一种新的制度安排，来诱导地方政府采取以提高经济效率为主要目标的行为模式。财政体制改革改变了地方政府的效用函数和行为目标，地方政府成为了一个具有独立经济利益的特殊的市场经济主体，并且这个市场主体具有了凭借掌握的经济资源直接参与经济发展来获取最大化垄断租金的能力。作为改革的“第一行动集团”，地方政府在中国市场化改革过程中扮演着一个特殊的角色，起着特殊的作用。

一、地方政府经济行为界定

目前，学术界广泛使用地方政府经济行为这一范畴，但对于其内涵与外延的界定并不明确。地方政府行为、地方政府经济行为、地方政府经济职能等概念常被替换使用。在实践操作中，地方政府干预经济的行为形式多样、关联复杂，一些原本并不针对经济领域的行为结果往往会影响到经济领域，这反映在理论研究中也必然引起人们对地方政府经济行为界定的模糊与分歧。导致很大一部分学者将地方政府经济行为等同于地方政府经济管理行为，认为地方政府经济管理行为是“社会主义国家中地方政府组织依照法律对地方经济活动所采取的对策性管理行为”，从而否认地方政府是拥有独立经济利益且能够独立行使经济行为的主体。

本文基于我国地方政府是国家行政机关的一部分，同时又是从中央政府财政分权过程中逐渐分化出来的一个相对独立的利益主体，因此地方政府的经济行为包括两个部分：一是作为经济主体的地方政府经济行为。地方政府作为“经济人“凭借财产收入通过直接的资源消耗参与资源配置行为，如地方政府的直接投资行为即属此类；另一部分则是作为经济管理主体的地方政府经济行为。地方政府作为公共权力的执掌者，能够借助政治权力通过宏观调控间接干预资源的配置。此类行为虽不是地方政府对实际资源的直接消耗，但政策执行效果能够广泛影响经济运行的效果。

二、地方政府经济行为的基本假设：企业家政府

（一）传统的政府行为假设。经济学分析首先是建立在对经济主体行为的假定基础之上的。传统的社会主义经济理论认为公有制的建立消除了个人、集体与国家之间的利益差别，各经济主体的经济利益在根本上具有一致性。政府（包括中央政府和仅作为其下属代理机构的地方政府）在这种利益一致性的社会中扮演“中心人”角色，是社会经济活动的“万能中心”。政府“中心人”角色建立在如下的假定之上：1、政府官员具有公正无私的品质和为人民服务的精神，他们的唯一行为目标是实现人民群众总体利益的最大化；2、政府组织是社会公共利益的集中代表者，除人民利益和全社会利益外，政府没有自己独立的利益目标；3、政府有完全的“理性”来执掌公共权力，能够从全社会的长远利益出发来管理和组织经济，从而实现国民经济的持续发展。

政府“中心人”角色在各国中央集权的计划经济体制实践中遭遇了困境，尤其是在社会主义市场经济中政府行为的后果与目标的差异证明，上述政府“中心人”的行为假定不完全符合客观实际。各级政府不是经济主体从而不存在有别于公共利益目标的独立利益存在着方法论上的缺陷。“政府是社会公共利益的代表”的假定来源于某种先验理论模式的规定，而非从客观实践中抽象而来，实质上是把主观上希望的“政府应该怎样行为”等同于了客观上“政府就是如此行为”，违背了理论来源于实践的基本原则；并且在进行理论抽象的过程中，把个别而非整体的行为方式如大公无私等作为理论分析的逻辑前提，使理论分析一开始便失去了一般性和准确性。因此，方法论的缺陷直接导致了传统政府行为分析内容的缺陷，突出表现为不承认政府是具有独立利益的经济主体，进而忽视了地方政府与中央政府在利益目标上可能存在的差异性，导致对地方政府行为分析的偏差。

（二）修正后的地方政府行为假定——企业家政府。在西方主流经济学、新制度经济学范式特别是公共选择理论的影响下，人们开始修改上述假定前提，努力地使地方政府行为的基本假设与现实相符合。唯有如此，方有可能保证理论分析得到的结论与实践保持一致。

怀特较早地认识到了财政体制改革给中国地方政府行为带来的影响，根据地方政府的行为取向，他把地方政府分为两种类型：一种是以促进地方经济发展为目标的发展型和企业经营型政府；另一种是以增进社会福利为目标的公司型政府。但地方政府往往兼具两种类型，既具有企业经营型政府的特征又具有公司型政府的特征。戴慕珍则根据地方政府作为独立利益主体越来越突出的自利趋势，认为“在经济发展的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员完全像一个董事会成员那样行动”，并把这种政府与经济结合的新制度形式，称为“地方法团主义。”

可以说，Walder、Jean、Blecher、Duckett、Bcnewick等学者关于地方政府行为的研究具有开创性意义，抓住了改革开放以来特别是财政分权后中国地方政府行为的重要特征。即转型期的地方政府不仅仅是具有计划经济时代作为中央政府职能在各地区延伸的代理人特征，而更重要的是成为了一个从事制度创新的企业经营型政府；地方政府官员相应地变成了以创新为特征的“政治企业家”，他们把整个辖区作为一个企业，通过体制机制的创新，通过市场化范围的扩大，促使本地区经济的迅速发展。因此，赋予转型期的地方政府以“企业家政府”的假定是合理的，地方政府（官员）也具有“经济人”的特征，并且是一个“有限理性经济人”，地方政府作为一个由政治企业家对整个公共管理过程行使经营职能的组织，向企业一样进行盈亏核算，追求利润的最大化。

三、地方政府经济行为的多重利益目标函数

公共选择理论把适用于市场经济条件下私人选择活动的理性原则运用到政治领域中，认为政治领域的公共选择活动同样遵循理性原则。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中作为经济人也要追求自身利益最大化。我国地方政府的自身利益是一个复杂的复合目标函数：既有与中央政府保持一致的公共利益，又有与中央利益相悖的地方部门利益和地方利益集团的利益等，地方利益既包括部门经济利益，又包括官员的政治利益，同时还包括辖区居民的社会福利。用一个简单的公式来表示：地方政府自身利益=经济利益偏好×（1-经济风险）+政治利益偏好×（1-政治风险）+社会福利剩余+政府内部工作人员和部门的利益随着外部激励和约束的条件不同，地方政府的利益目标函数因变量不同而变化。财政分化后，地方政府行为的利益取向性凸显，地方政府行为的合理目标即实现地方利益的最大化。但在现有制度安排和地方政府官员经济特性的驱使下，我国地方政府行为的利益回报实际上被分为了地方利益（地方辖区共同利益）、地方政府（地方政府组织利益）和地方官员利益（个人利益）三个层次。其中，地方利益的存在与发展是地方经济发展的基础，它是全社会一切个人效用函数的函数，其外延包括GDP、财政收入、居民收入、物价水平、就业率等指标。政府组织和官员能够通过内外两种方式来实现利益目标：内在方式指政府的直接扩张行为，包括通过政府规模的扩大谋求更高预算，以及通过提供公共产品时扩大支出等方式实现政府扩张，从而增强其影响经济的能力；外在方式主要是寻租，政府作为利益集团凭借公共权力实现对某领域或行业的垄断，从而获取巨额垄断利润。而政府组织利益和官员利益可看作是地方利益的漏出效应，地方总利益的渗出会降低地方政府行为的行政效率和地方经济的产出水平。

总之，地方政府是一个多元利益主体，它既在政治市场活动，也在经济领域活动，综合体现出中央政府、地方（政府）和地方政府官员等多种利益取向。这些利益既存在一致性又有矛盾，使地方政府在利益偏好上也表现为不一致。地方政府利益目标函数的多重性和冲突性决定了地方政府行为的复杂性和特殊性，在实际经济运行过程中，在多重利益驱动下，地方政府的经济行为往往表现出双重甚至多重特征，就其在经济活动的领域而言，存在着大量的越位与缺位现象：在符合其最大化利益目标函数的经济活动领域中，地方政府往往表现为强烈的越位冲动，而在不符合其特殊目标函数的领域中则会出现缺位的现象。并且在我国地方政府财权事权一定的条件下，某领域的越位则必然导致另一领域的缺位。

四、地方政府经济行为的约束条件

通过分析可以得知，转型期的地方政府是既定约束条件下追求利益最大化的理性经济人，其行为选择来自于对众多约束条件的权衡。在多重利益目标的驱动下，不同的地方政府主体甚至是不同时间段的同一地方政府主体都可能表现出不同的行为选择。现实行为选择的基本前提则是面临的约束条件：（1）政治法律前提。不同的政治制度包括国体、政体，以及中央和地方的分权模式、法律体系等是地方政府行为选择的制度前提，会对地方政府的经济行为产生深远影响；（2）经济体制因素。经济体制规定了有关政府的经济权力，也包含了对政府主体的经济利益保护。因此，地方政府行使各种经济行为的权重系数表现为相应的权力和利益安排的函数；（3）文化与意识形态。不论是整体的、地域的还是民族的，文化与意识形态通过潜在和隐蔽的方式都会对政府行为的选择产生长远和普遍性的影响；（4）届别约束。地方政府中官员客观上面临着3年或5年以及在同一岗位上任职不超过两届的任职周期，使地方政府倾向于作出有利于短期效应的经济行为选择。

地方政府主体的经济行为选择是内外因综合作用的结果。上述的约束条件即特定的政治法律前提、经济体制、文化意识形态和届别约束等共同构成了政府行为的外部条件，外部条件形成了地方政府应该做什么或倾向于做什么的范围和边界。在外部条件的约束下，地方政府对多层次的利益目标进行权衡和选择，共同决定了地方政府的经济行为。

总之，通过对地方政府行为的经济学分析可以得知：地方政府的行为取向是其面对的外部激励约束条件的函数。地方政府经济行为的特殊性也是在现行制度框架下的一种自我适应性调整和反映。下一步中国改革中地方政府行为规范化措施，关键在于如何通过合理的激励机制设计将其适应性调整策略有效纳入到全面协调可持续发展的轨道上来。

作者：李俊丽