20世纪中期以来美国农地保护的经验分析

　　美国现行的农地保护政策大多形成于20世纪60至80年代。在美国，第二次世界大战以后相当长一段时间里，基于“美国梦”的生活理念，并受诸多因素影响，如高速公路网向内地大规模延伸、政府为家庭购/建住房提供各种补贴和税收减免、城市区税收负担的增加、基础设施改善带来城市服务向郊区延伸、价格相对便宜并易于获得的油气资源，等等，都导致大量位于城乡结合部的农地纷纷被转换成建设用地，这也在一定程度上直接影响甚至动摇了美国农业的基础。根据美国国家保护区协会(NACD)估计，从1967年到1977年十年间，大约3000万英亩的农地被转换为城市发展用地，平均每年损失农地大约300万英亩。大部分农地转换活动发生在城市边缘区，这样带来的后果往往更为严重，因为这个区域农地质量等级和农作物产出率一般都很高，并且因此导致间接但更为严重的后果是：在城市权力安排结构中，农民逐渐丧失地位;大量侵蚀农地的活动导致农业产业支持系统被大大削弱;土地市场的投机活动增强。因此在此之后美国政府，特别是州和地方政府纷纷采取了较多的措施来保护农地，减少农地的快速流失。目前，在美国，各州施行的主要农地保护政策包括：

　　一、土地价值差别评估(Differential Assessment)

　　在美国，这是农地保护中所采取的最为普遍的一种政策措施。这种政策措施是基于这样一种理念：作为农业用途的土地应该按照农业使用价值进行评估，而不是按照公开市场价格(fair market price)。通常认为，在一些正处于快速发展阶段的区域里，农业用途土地的价值低于公开市场的价值，对于农场主而言，在此基础上计征的土地财产税就应该相对公开市场价值所计征的低，农场主的税收负担并因此而降低。一种较为理想的预期是：较低的土地财产税能够鼓励农场主即使在面临农地用途转换的压力情况下，仍能将自己的土地继续保持农业用途。具体操作中往往有三种形式：(1)偏好性评估;(2)延期付税;(3)限制性合约。

　　在偏好性评估政策下，农地是按照它目前的使用价值进行评估征税。如果在以后农地转变成其他非农业用途，对土地所有者也没有特别的惩罚措施，也即意味着土地所有者可以根据自己的偏好决定是保留土地作为农业用途还是转作其他用途。这种政策保护农地的力度相对较弱。

　　在延期付税的政策下，土地计税价值仍按照农业用途评估，但是如果以后土地所有者将土地由农业用途转变为其他别的用途，不再符合相关政策了，土地所有者就应该补缴延期税(deferred taxation)。该延期税在数量上等于该幅土地用途改变前基于农业用途土地价值的计征的财产税和基于公开市场价值计征财产税之间的差额。这一做法在美国各州和地方政府较普遍被采用。

　　在有些州政府和地方政府则采取限制性合约(Restrictive Agreement)的做法。限制性合约是由政府与土地所有者签署，土地所有者同意将他们的土地在一定时期(合约期)保持为农业用途，以换取按照农业用途计征土地财产税的价值。合约期限届满后，土地所有者可以自由改变土地的用途而不需要补交合约期内所享受的税收优惠部分。

　　二、资本利得税收(Capital Gains Taxation)

　　另一个会影响农地转换利用的工具就是征收资本利得税。不同于美国联邦政府所征收的联邦资本所得税，该税由各州政府征收。这一概念最早由亨利·乔治(Henry George)在他的经典名著《进步与贫穷》(Progress And Poverty, 1879)中提出。在1980年，虽然很多州对这一政策工具进行了讨论，但最后只有佛蒙特州(Vermont)实施了该工具。在佛蒙特州，该种税率是随着从土地交易中获益的程度和土地交易前持有的年限而有所调整。税率随着土地交易收益率提高而提高，但随着持有年限增加而降低。长期持有土地的所有者的税率远比短期持有、快速变卖转让土地的所有者要低。如果购买土地后第一年就转手交易，如果增值获益等于或超过200%，所征收的最高资本利得税是所得收益的60%，如果增值获益等于或低于100%，所征收的资本利得税是所得收益的30%。在最初交易发生后，税率是随持有年数而逐渐下降的，直到持有第6年及其之后年度发生的交易，资本利得税可以被完全取消。设置该税种的目的是通过基于土地交易所产生收益高额征收资本利得税(类似“涨价归公”)，减少投机和快速倒手转让所产生的高额利润。对该政策的一些评估表明：在土地市场疲软的时候，该措施有利于减少农地损失，但当土地市场高涨的时候，农地交易仍会频繁发生。

　　三、农业区划(Agricultural Zoning)

　　毋庸置疑，最为大众所知道的影响土地利用重要的政策工具是农业区划。农业区划是美国地方性分区规划中一个十分重要的组成部分，通常由地方规划委员会制定，提交地方政府审议通过后实施和实施后的修改、调整。农业区划主要是为了保证特定区域内一定比例的土地，尤其是保持肥沃的土地用作农业用途及从事其他相关活动，同时减缓农业用地者与其他土地类型使用者之间的相互干扰，以实现特定区域的平衡发展。农业分区作为地方政府行使合法的警察权(police power)最早开始于1920年。但经常被强调的是：地方政府不能利用农业区划这一工具不合理地损害土地所有者的合法权益。在实际运用中，该政策经常会受到是否“违宪”的质疑，比如，如果该措施对土地所有者施加了很严格的管制，但没有给予任何补偿，这种管制可能被认为是违反宪法的“剥夺”行为。由于各地方农业区划内容大致一样，这里就以密歇根州肯特郡阿尔派恩镇(Alpine Charter Township, Kent County, Michigan)农业区划为例进行简单介绍。该镇实施农业区划管制主要是为了使该镇域范围内适宜生产各类食物和纤维的土地能够得到保持，不妨碍农业经营，不被消耗农业土地等不适宜的土地利用方式所侵蚀。设立农业区还有如下其他重要目的：(1)保护林地和湿地;(2)为土地税收评估提供基础，反映了其农业用途现状，并限制用作其他用途;(3)防止农业土地转化为非农业发展用地，避免不受规制和不必要的用途转化以及土地开发导致公共服务设施成本增加而给所有市民带来负担;(4)保护农地不受因土地价值上涨导致投机行为的影响;(5)防止农地流失;(6)防止农业生产活动

　　--------- 与周边居民活动之间的冲突;(7)防止城市和郊区各类设施对农业区的侵占;(8)创造稳定的环境鼓励有助于保持和提高农业生产能力的长期性改良投资;(9)减少农村地区用于非农业用途土地的消耗;(10)防止与农业活动不相符的土地利用方式侵入农业区;(11)允许有助于支持农业活动的服务和利用方式;(12)允许在农业区范围内存在有建筑密度限制的非农业建筑物，但需要明确该区域内建筑物主要用途还是用于从事农业生产活动。

　　该镇农业区划对区域内各类被允许的土地用途、建筑物高度、建筑物占地范围和建筑密度规定、对地块细分的监管、农业区内建筑物最低建筑面积要求、附属建筑物建设标准都作了十分详细的规定。农业区划的优点是具有实施成本低下，并且一经政府批准，能立即保护大量农地，但是与发展权购买或转让等技术手段提供的长期性的农地保护不同，农业区划不是永久性的，因为受外部环境变化，如公众要求发展的意愿和地方政府发展目标等因素影响而会面临变更调整。一般认为，农业区划与农业区、优惠不动产税评估和城市增长边界管理等措施相配合实施能发挥较好的作用。

　　四、农地发展权购买(Purchase of Development Rights，简称PDR)

　　发展权购买理念于20世纪70年代在美国开始被广泛关注，特别是在一些面临农地向城市用地转换压力巨大的一些地区。发展权购买计划主要功能是在政府与土地所有人之间建立基于土地利用的一种永久性限制，由土地所有人自愿参加，其可以通过保持土地的农业用途以换取政府及相关指定机构用采购买其农地发展权的现金对价，土地所有者仍保留除农地发展权的其他一切权利。一旦签署了协议，被购买的土地发展权便具有随附性，即以后购买该幅土地的购买者也要遵循出售人与政府所签署的发展权交易的协议规定，不拥有土地的发展权。

　　在土地发展权购买计划下，一块宗地的价值往往被分成两个部分：作为耕地和开阔空地的价值(一般基于正常的该土地现时用途的收入)加上土地未来发展权利的价值(主要依据土地被开发时正常预期的未来收入)。发展权的购买就是对土地的后一部分价值进行的购买。通过购买之后，土地可以继续被农地所有者使用，但禁止其对使用的土地进行开发。土地发展权的购买与简单的土地的完全购买相比，对于土地所有者和社会来说都具有好处。对于土地所有者来说：(1)提供了公开的保护;(2)确保了农业的完整性;(3)由于在资产评估中潜在的发展权价值未升值而享受到税收保护;(4)提高了与保护土地接近的其他土地的财产价值。对社会公众来说：(1)对主要农地的保护付出少于全额的成本(比简单的完全购买的成本要少);(2)土地仍然保留在税册范围之内;(3)由于土地所有者仍保有其财产，不存在公众保护的成本;(4)土地仍被用于农业生产和现有状态。该政策工具最大的缺陷在于其实施需要较多的资金投入，该计划的实施受限于各州和地方政府的财力，也并不是每个州、郡县或市镇都建立了地方性的农地发展权购买基金。

　　五、农地发展权转移(Transfer of Development Rights，简称TDRs)

　　在TDRs项目中存在着保护区和发展区两类区域。一般地，某一个特定的区域被指定为保护区，在这个区域里，除了农业用途外，禁止其他一切开发行为。在发展区的土地则可以按照高于现行分区规划准则规定的开发密度进行开发，目的是为了吸收从保护区转移的开发活动。在开发区域内，如果通过购买的方式从保护区土地所有者手中获得了发展权，则可以在开发区域内按照高于分区准则规定的开发密度进行开发。保护区的土地所有者往往会在发展区去交换发展权，以弥补在保护区内他们自己的土地上损失掉的土地发展权。在TDRs项目中，发展权可以按照市场价格在私人团体之间，或私人团体与公共机构之间进行自由转让。这种权利的行使仅仅受特定区域的土地利用总体规划的限制。TDRs项目相比其他农地保护政策具有这几个主要的优点：首先是有利于合理控制土地开发的时序和模式，部分开发可以通过分区规划和公共设施服务的提供来进行调节;第二，可以节省政府公共开支。由于在发展区域里私人机构购买了保护区域的发展权，相比之下，政府不用支付额外的公共资金购买发展权来保护农地。第三，在TDRs中，能够矫正平常土地开发中存在的一个很大缺陷，即可以让私人部门承担开发成本，进而能减轻社区居民的税收负担。当然，TDRs实施最大的障碍在于私人部门对发展权购买需求不足。除非保护区的土地所有者能够找到愿意以合理价格购买发展权的意向购买者，否则土地发展权的价值对土地所有者来说会受到很大的限制。而在一个组织不好或者非竞争市场环境中，开发商很有可能以很低的价格购买发展权，从土地所有权人那里获得大量的收益，实际上间接损害了原土地所有权人的利益。所以很多人认为，如果TDRs项目要能成为其他农地保护工具的可被接受的替代选择，还需要进行更深入的考量和更精细的设计。

　　六、土地信托(Land Trust)

　　通过信托的方式来保护农地是土地利用管制的一种方式。在美国，一般有三种方式可供选择：私人土地信托、公共土地信托和社区土地信托。

　　私人土地信托是一种私人的、非营利型的组织，美国政府在政策上鼓励这类组织的发展。该组织通过接受馈赠和捐赠以实现将土地保持为开敞空间或农业用途状态。在美国较为有代表性的就是通过私人土地信托来保护海岸线和海岛现状和不被开发。同样的方式也可以用于农地保护上，因此所取得的保护效果一般主要取决于因慈善事业激励和受联邦收入税基减免带来的好处所能鼓励的私人捐赠者的财富拥有状况。

　　在农地保护方面，公共土地信托发挥的作用并不明显。公共信托的基础理论是：州政府以信托方式持有公共土地是基于州的所有居民的利益考虑。公共土地信托方式通常限于潮汐地和渔业及航海资源的保护。由于该信托禁止土地用于私人用途，因此并不太适用于对农地的保护。

　　社区土地信托往往与农地保护更为直接相关。该信托一般允许农民将其所拥有的土地发展潜力集中分配于一定比例的土地上，如20%，其余土地则通过信托的方式交给社区管理。这种方式一般通过政府和农场土地所有者自愿签订协议来完成，在协议期内，所有的农场土地将受到分区规划标准的限制。当然，协议允许留出一定的区域以一定的开发密度作为发展用地，并且未来所能

　　--------- 带来的发展价值大致等于整个农场土地农用价值。很显然，这种方式要能有效发挥作用，关键在于分区规划或其他土地利用管制措施允许土地用于非农业的开发用途。最后，协议一般要求剩余的农地通过捐赠的形式置于社区土地信托之中。由于保护基本农田是社区信托的主要目的，被选择用于发展的土地必须是农业利用价值最小并且和社区总体规划要求相符合。在协议的执行上，农场土地所有者能够以当期市场价格出售可开发的土地或继续持有，其继承人仍然可以继续耕种所捐赠给社区土地信托的农地。而且，捐赠土地的所有者可以不用缴纳基于所捐赠农地之上的不动产税，也不会损失其先前的资本投入，并且如果该捐赠人长期持有规定为开发用途的土地，就能享受未来潜在增值部分收益。当然，如果规定为开发用途的土地未来市场价值上升，土地所有者也必须基于此缴纳更多的财产税。

　　七、设定农业区(Agricultural Districts)

　　设定农业区允许农场主保有土地所有权，由农场主通过自愿的方式组成具有一定规模的成片农业区，农场主因此能获得包括财产税减免在内的多种优惠。这一措施最早是由加利福尼亚州所采用，纽约州也随后采用。设定农业区是一个长期的过程，因为这需要征询许多地方权力和行政管理部门的意见。审定设定农业区的建议书一般需要得到郡(县)议会、地方农业顾问委员会、镇和郡(县)的规划管理当局的批准同意。在建议书被提交州环境保护委员会前，还需要举办一系列的公众听证活动，以接受社会公众的评议。在得到州环境保护委员会批准后，该建议书发回当地郡(县)议会审议，以获得最后的批准。

　　参加农业区项目是严格实行自愿的方式，通常设定农业区面积要求不少于500英亩，并且提出申请的农场主所拥有土地的比例不低于10%。一旦参加农业区，则可能受到以下几个方面的影响：

　　(1)农场主可以根据土地用途价值进行评估缴纳财产税。如果之后农地用途被改变，农场主则需要补交前五年少缴的财产税。

　　(2)除非是基于健康和安全管制的考虑，地方政府不能干涉农业区内的农业生产和农业结构，以有利于在城乡边缘区定居的郊区居民目标的限制。

　　(3)州政府相关部门被要求修改各自的政策和计划，以鼓励商业性农业的发展。

　　(4)虽然没有免除州政府的征收权，但农业区法令使得政府执行征收权更为困难。可以行使征收权的公共部门必须考虑提供其他备选区域以用于各种公共项目的建设。

　　(5)调整地方政府部门资助社区设施建设的权力，因为这会导致非农业开发活动的加大。虽然对公共投资(如排污系统、给排水系统、高速公路和其他设施建设)的控制是整个农业区设定成功的关键，但在纽约州这一点还不被广泛认可。

　　(6)通过设定一些特定的服务区，在该区域里对土地征税以满足排污、排水和非永久排灌项目的建设。但这项权力没有被用于农业区以确保农地的低税收负担。

　　(7)农业区设定八年之后，郡(县)和州政府需要重新审查每一块农业区。农业区的边界范围可以在这八年间进行调整，但不是在最初八年注册期快要到期的时候。州和郡(县)可以不用考虑地方与之相反的愿望，而无限期保留这些农业区。

　　农业区设定计划是建立在这样一种理念基础上，即用于农业生产必须要保证一定规模的土地，其最低规模要求是500英亩。通过保持大规模成片的农地的理念有利于引导从事非农业的公众接受并相信农地保护计划的必要性。到1978年中期，超过300个农业区建立，大约包括了50075英亩的土地，超过了纽约州农地的三分之一。农业区在乡村和半乡村地区最受欢迎，因为在这些区域，出售土地用于开发建设的压力相对较小。而在处于发展中或郊区的区域，这一计划则遇到了一些抵制，并且设定的农业区很少位于主要城市25英里半径范围之内，因为在这一区域很有可能将农地转变其他更为高效的用途。

　　八、农业振兴计划(Agricultural Viability Programs)

　　由于前述农地保护政策的目标在于保持农地，而基于农业用途价值评估的税收优惠是几乎所有其他农地保护政策的基础。但是值得讨论的是，除非农场主(农民)愿意并且能够生产美国国内和世界所需要的农产品，否则保护农地将变得没有任何实际意义。保护农地政策的成功某种程度上是由于它们能够有助于提高农业经济活力。美国的一些州开始认识到这之中的内在密切联系，并且在金融市场领域采取了对农业部门很重要很关键的一些措施。这其中明尼苏达州最具有代表性，该州于1976年通过了“明尼苏达州家庭农场安全法案”。在资金支持方面，该法案目的在于帮助那些不能获得信贷支持购买农场，建立从事农业生产基础的个体。除了为符合一定资格条件的申请人提供担保外，还会因基于干旱、火灾或其他免责因素在一定年限内给予调整利息支付的优惠。在市场支持方面，宾夕法尼亚州则做得较为出色。该州实施的农地保护政策都是以服务市场为导向，主要通过打通传统市场销售网络，努力将消费者和农产品供给者更好地集中在一起。州政府主要在农产品生产者合作社和农场主销售市场之间扮演协调者的角色。对消费者而言，这些措施一般有助于降低农产品价格，但对农场主而言则能提高农产品生产利润。而且因为消费者能够获得对农场经营方面更多的理解和认知，他们的这些关注能够转变为政治行动，进而影响有利于支持农场主(农民)的相关立法进程。类似的举措同样在新泽西、缅因、田纳西、佛蒙特和西弗吉尼亚等州开展实施。在新泽西和其他一些州，“路边市场”和鼓励消费者购买本地农产品的活动开展得很有成效。加利福尼亚州还协助在农产品生产者和消费者之间建立热线，以促进这些团体进行更好的沟通，另外加州还制定了著名的“小农场振兴计划方案”，以期通过金融和改善市场环境等手段帮助加州的农场主。