“十二五”时期我国淘汰落后产能政策建议研究

 落后产能是指产品的生产技术或能耗和污染达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生产能力，我国落后产能情况复杂、任务繁重，地区行业分布不平衡，严重制约了我国经济发展方式的转变、经济结构的调整和产业的升级，加快淘汰落后产能对于我国具有重大的意义。
    一、落后产能的界定标准
    落后产能的内涵争议较多，如何界定目前业界没有明确的标准，在此作一探讨，以期对我国有所借鉴。
    在落后产能界定方面容易犯两种错误，一是经常把落后产能和过剩产能相混淆；二是“唯规模论”，认为规模大就意味着技术水平高，反之规模小就意味着技术水平落后。
    笔者认为落后产能的界定可以从两个方面考虑。
    一是考虑生产的技术水平。如果产品的生产技术水平低于行业平均水平即为落后产能。例如，钢铁行业的300立方米及以下的炼铁高炉相对于1,000立方米以上的高炉是落后产能，电力行业10万千瓦及以下火电机组相对于60万千瓦、100万千瓦的超临界和超超临界是落后产能。
    二是考虑生产消耗和排放结果。如果污染物的排放、能耗、水耗等技术指标高于行业平均水平，则该生产能力就是落后产能。例如，1,000立方米以上高炉和300立方米以下高炉的吨铁综合工序能耗分别是420公斤标煤和499公斤标煤，吨铁粉尘排放量分别为0.1公斤/吨和2公斤/吨，吨铁二氧化硫排放量分别为1.23公斤/吨和5.42公斤/吨，因此300立方米以下高炉是落后产能。
    以上两个标准是有机联系的，生产技术水平低的，耗能高，污染严重。笔者认为以上两个标准可以采取“一票否决制”，只要达到一条标准即为落后产能。由此可以对落后产能下一个定义，是指产品的生产技术或能耗和污染达不到国家法律法规、产业政策所规定的标准的生产能力。
    落后产能与过剩产能是两个既有区别又有联系的两个概念，过剩产能是指市场供给超过市场需求一定程度且一定时间的产能，它的判断标准是市场判断标准，而落后产能是技术判断标准，这两个标准不是一成不变的，技术判断标准因一个国家产业发展水平和技术的提高而变化；市场需求是不断发生波动的，所以过剩产能的判断标准也在变化。这两个概念是有联系的，一般来讲，过剩产能包括落后产能，而落后产能的淘汰能够在一定程度上缓解产能过剩的程度。
    二、我国淘汰落后产能政策运行情况
    我国落后产能的淘汰工作始于20世纪80年代初。1981年和1989年国务院两次下文要求一批小钢铁厂关停并转；1998年至1999年，我国纺织业共压缩淘汰906万棉纺锭。进入新世纪以来，特别是金融危机爆发以来，推进产业结构调整和优化升级迫在眉睫，加快落后产能的淘汰成为政府重要工作内容。政府出台了一系列政策文件推进落后产能的淘汰，归纳起来我国淘汰落后产能的政策具有以下几个特征。
    (一)通过产业发展政策引导落后产能的退出
    在发展社会主义市场经济条件下，我国高度重视充分发挥市场机制和经济手段的作用，出台了一系列产业发展政策，包括《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》、《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》、《产业结构调整指导目录(2005年本)》国发(2005)40号、《产业结构调整指导目录(2007年本)》(征求意见稿)、《国家产业结构调整指导目录(2008年本)》(征求意见稿)以及国务院制订的钢铁、有色金属、轻工、纺织等产业调整和振兴规划等文件。
    (二)通过专门针对性的政策加快落后产能的淘汰
    由于我国市场机制还不健全，所以政府在发挥市场作用的同时，还积极采取专门性政策措施，推进落后产能的退出，以更快地实现产业结构调整和升级的目标。像《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》、《国务院批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》(国发[2009]38号)、《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号)等文件。
    (三)节能减排逐渐成为淘汰落后产能的落脚点
    节能减排是为了应对全球变暖和减少对石化能源的消耗，已经成为全球关注的焦点，我国也越来越重视能源效率的提高和减少温室气体的排放，节能减排的过程也是淘汰高污染、高耗能、高排放落后产能的过程。我国出台了《2009年节能减排工作安排》、《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》(国发[2007]15号)等一系列文件。采取了强制与激励相结合的政策。规定相关产品、设备、系统的最低能效强制性标准；采取强制性的税收、税收减免、投资赋税优惠以及为促进能效提高建立投资银行放贷标准；节能自愿协议等等，这些政策措施促进了我国节能减排工作的开展。
    其中2005年的《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》、2007年的《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》和《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号)文件是抓淘汰落后产能工作的主要政策依据。这些政策文件明确了淘汰落后产能的目标、措施，推动了各行业、各地区落后产能的淘汰。
    (四)政策制定了明确的目标并根据形势发展动态调整
    根据2005年的《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》，我国淘汰落后产能行业重点集中在电力、钢铁、煤炭、焦炭、铁合金、电石、有色、造纸、建材(水泥、玻璃)、轻工业、纺织工业等11个行业，这些重点行业“十一五”淘汰落后产能的规划目标见下表1(与2005年底的产能相比)。
    
    金融危机爆发后，为了加快转变经济发展方式，调整经济结构，实现节能减排目标，国务院于2010年4月6日发布了《国务院关于进一步加强淘汰落后产能工作的通知》(国发[2010]7号)，制定了近几年重点行业落后产能淘汰目标，特别是对2010年淘汰落后产能的目标进行了调整，在原“十一五”计划的基础上增加了任务，具体指标见表2。
    “十一五”期间，在一系列淘汰落后产能政策措施的推动下，我国淘汰落后产能工作取得了一定成效，完成了落后产能淘汰的既定目标，为节能减排做出了贡献。
    
    三、我国淘汰落后产能政策及职工安置存在的问题
    (一)我国淘汰落后产能政策及实施存在的问题
    淘汰落后产能是节能减排的关键措施，但由于我国落后产能淘汰进程缓慢，存量依然很大，阻碍了节能减排目标的顺利实现。据统计，目前我国还有1亿吨炼铁、1，100万吨炼钢、2.5亿吨水 泥、50万吨电解铝、3,000万吨重箱平板玻璃、200万吨造纸等落后产能，达不到产业政策要求，落后产能在某些行业占总产能的比重仍很高，与我国转变经济发展方式的要求还有很大差距，淘汰落后产能任重而道远。淘汰落后产能的政策及实施过程中存在的问题主要体现在以下几个方面：
    1.过多依赖行政手段淘汰落后产能
    由于我国市场机制不健全，要素价格扭曲，由于我国市场经济不发达，价格机制不完善，因此存在较大的价格扭曲，能源成本、环境成本、社会成本不能够充分反映到企业的生产成本中，再加上我国目前正处在工业化、城镇化加速发展阶段，东部与中西部之间、城乡之间的发展水平差异较大，对不同层次原材料产品的需求都比较旺盛，因此落后产能有较大的市场生存空间，这是落后产能赖以生存的深层次问题，所以目前我国淘汰落后产能的措施过多依赖行政手段，过多强调惩罚限制，较少采用市场经济手段优化配置资源，缺乏淘汰落后产能的最基本、最有力和最长效的机制。
    2.激励约束机制不健全
    淘汰落后产能政策激励机制不完善，干部考核体系和分灶吃饭的财政体制还存在不足，财政奖励资金安排与完成淘汰落后产能任务的结合还不够紧密，影响了地方和企业淘汰落后产能的主动性和积极性，资金申报、安排使用等环节有待进一步完善；金融方面还存在金融机构对未经核准的高耗能、高排放和产能过剩行业的贷款现象，没有按照规定和程序发放贷款，使得过剩产能的资金链没有被切断，加大了金融机构的信贷风险。
    3.淘汰落后产能配套政策不完善
    淘汰落后产能任务艰巨而且情况复杂，涉及资产损失、债务处理、职工就业、地方经济发展、地方财政收入等诸多问题，而目前的政策措施多侧重在任务的下达方面，解决这些问题的配套政策措施没有及时出台和完善，使得淘汰落后产能的工作在实施过程中遇到的阻力很大。
    4.政策执行不到位
    关于淘汰落后产能的政策出台了很多，但是政策的执行不到位，究其原因主要是地方利益驱动。地方政府为了自身的税收利益和GDP政治业绩，淘汰落后产能的积极性不高，甚至充当落后产能的“保护伞”，导致政策得不到有效贯彻和落实。由于政策执行不到位，导致了以下两个后果：
    第一个后果，使得许多装备落后、节能和环保措施不到位的落后产能企业“明停实开”，没有彻底淘汰，而是通过所谓的改造、改建、扩建等名义保留下来，以牺牲社会利益为代价，以较低的成本在继续生产。
    第二个后果，部分产能未批先建。我国部分落后产能是在经济发展形势较好的时候形成的，这些产能均未经批准就先建起来，按照相关文件，这些未批先建产能均属于违规落后产能，属于淘汰之列。例如钢铁行业，根据中钢协调研统计：截止到2009年底，全国已有和今年建成投产的热轧宽带钢轧机中，经国家核准建成39套，产能占比重65%；未经国家核准的有30套，产能占35%。另外，未经国家核准的中宽带钢轧机产能约3,000万吨。此外，目前全国已有和今年建成投产的中、宽厚板轧机中，经国家核准建成33套，产能比重47%；而未经国家核准的多达43套，产能比重53%。
    5.产业政策不完善
    在淘汰落后产能的过程中，需要产业政策的配合。目前尽管我国政府积极引入了有关行业安全标准、排放污染控制、资源能源消耗等方面的管制要求，但产业准入标准依然缺乏科学性和系统性，特别是高耗能行业项目，无法科学有效的确定能耗环节的准入门槛，并且缺乏完备的产业退出机制、产业退出援助制度不健全，造成市场条件变动后，落后产能仍难以退出而不得不继续经营。
    6.监管缺乏协调和长效机制
    有些地方环保部门人员编制、技术装备和专业技术人员缺乏，业务不熟，底数不清，淘汰落后产能工作职责尚未明确落实，部门间协调配合机制和监督考核机制尚未形成等，造成环保监管力量不足，责任心不强，制约了对企业的常规监管，使得一些落后产能死灰复燃，不能及时发现查处。
    (二)我国淘汰落后产能企业职工安置存在的问题
    2010年尽管我们按时甚至超额完成了落后产能的淘汰任务，但在妥善安置淘汰落后产能企业职工方面，我们尚存在着许多问题，分析和把握职工安置中存在的重点、难点问题是我们研究对策、更好的保障职工的权益的基础。
    1.被淘汰企业职工社会保险未依法缴纳
    据统计，2010年淘汰落后产能企业各项社会保险未参保人数占全部职工比例均在25%以上，其中医疗保险达到了38%，失业保险达到了33%，工伤保险达到了30%，养老保险达到了29%，一些职工在失业后失去了各种生活保障，生计难以维持。
    
    图1　2010年淘汰落后产能企业各项社会保险未参保人数占全部职工总数的比例
    数据来源：根据相关资料整理。
    2.淘汰落后产能配套资金不到位导致拖欠职工各种补偿
    对淘汰落后产能产业职工的各种补偿是由企业、行业主管部门、地方财政和中央财政共同承担，但由于一些企业亏损严重，地方政府财政困难或重视不够，导致淘汰落后产能配套资金不到位，淘汰落后产能企业职工的岗位补贴、生活补助、社保补贴等各种经济补偿金不能兑现，劳工关系无法得到依法妥善处理，淘汰落后产能工作无法有序正常开展。
    3.职工安置方案不能做到公开公平公正
    切实可行的公开公平公正的职工安置方案是淘汰落后产能企业职工权益的重要保障。一些地方和企业职工安置方案不明确，没有提前公示也没有经过职工大会或职工代表大会讨论，工作程序不规范，安置标准不公开，安置措施不公正，形成暗箱操作。
    4.淘汰落后产能企业下岗失业人员再就业渠道不畅通
    有些地方没有把就业再就业政策落实到淘汰落后产能企业，没有把淘汰落后产能企业下岗失业人员纳入到现行就业扶持政策体系，对淘汰落后产能企业下岗失业人员就业服务不到位，下岗失业人员缺乏重新再就业的能力和机会。
    四、发达国家淘汰落后产能的经验
    从发达国家淘汰落后产能的做法来看，主要有两种典型的做法，即以美国为代表的依靠市场机制淘汰落后产能和以日本为代表的对落后产能进行主动干预。
    (一)以美国为代表依靠市场机制淘汰落后产能
    美国是典型的以市场机制作为淘汰落后产能主要手段的国家，美国本身并没有太多专门针对落后产能的政策，这是因为，一方面，美国执世界技术创新的牛耳，引领产业技术发展的方向，其产业技术水平和体系处于世界前列，所以它的相对落后的生产能力 在世界范围来看往往并不落后；另一方面，美国市场经济体制比较发达和完善，存在较少的价格扭曲，能源成本、环境成本、社会成本能够充分反映到企业的生产成本中，因此落后产能就基本等同于成本高，企业缺乏竞争力，在市场竞争中难以生存，依靠市场机制和低程度的政府干预就能够及时将不具有竞争力的落后产能淘汰出局。
    但美国也会采取一些政府干预的手段淘汰落后产能。例如美国1980年开始实施强制性能效标识制度，1992年开始实施自愿性节能认证能源之星，美国采购法以及几个总统令都规定政府必须采购“能源之星认证”产品；美国还采取税收优惠政策激励企业提高能效，超越最低标准，像《2005年能源法案》对安装特定节能技术实施20亿美元税收激励；为了鼓励企业改善能效水平、降低温室气体排放，气候变化税、碳基金、排放交易计划等政策也被越来越多地采用。
    (二)以日本为代表对落后产能进行主动干预
    以日本为代表的后发国家，由于通过引进资本和技术等生产要素，在较短时间内实现了产业规模的扩张和升级，在此过程中，很多产业由于非市场因素干扰而出现了较长时间的产能过剩和落后产能，在治理上，日本在充分发挥市场作用的同时，日本政府还积极采取主动干预的政策措施，推进落后产能的淘汰，以更快的实现产业结构调整和升级的目标。
    日本的主动干预措施包括：第一，设备注册制度。注册现有设备和限制生产品种，限制非注册设备使用，限制新增设备；第二，制定准入标准并动态调整。1965年日本制定新建石油化工中心企业的标准，获批企业产能的门槛时年产乙烯能力达到10万吨，以后根据30万吨以上的大规模成套设备已经成为时代主流这一变化，很快又将该指标提高到30万吨；第三，淘汰落后设备。1964年的“纤维工业设备等临时措施法”采用了废弃两台旧设备才允许添置一台新设备的原则；1967年的“特定纤维构造改善临时措施法”将废弃过剩设备、促进设备现代化以及企业规模适当化作为三项基本内容；1978年的“特定萧条产业安定临时措施法”规定对平电炉钢材、炼铝、合成纤维、化学肥料、船舶制造等萧条产业实施调整，目的在于使指定的工业部门停产或报废设备，“特安法”成为日本政府实施产业退出援助、淘汰落后产能的最重要措施；第四，政府补偿。通过采取政府收购报废设备、设立信用基金、采用特别折旧制度、对淘汰设备造成的失业人员给予救济等手段加快落后产能的淘汰；第五，鼓励使用节能设备。由政策性银行给予低息贷款，积极推广使用节能设备。如果企业使用列入目录的节能设备，可享受特别折旧和税收减免优惠，减免税收约占设备购置成本的7%。除正常折旧外，还可享受特殊的“加速折旧”政策。同时日本也十分注重通过市场手段解决落后产能的问题，日本官方《七十年代展望》就指出，应严格抑制过分的政策干预和产业的过度保护，产业政策的应用应限定在市场失败的领域。
    淘汰落后产能面临的一个主要问题是如何避免大规模失业现象集中发生。为此，日本先后制定了“特定萧条产业离职者临时措施法”和“特定萧条地区中小企业对策临时措施法”。主要措施包括：为失业人员提供就业信息服务；对失业者进行就业指导和职业培训；对雇用特定衰退产业或地区失业者的企业提供补贴；为原企业提供劳动者停业补助和训练费用；延长特定产业或地区失业人员的失业保险金支付时间；安排失业人员参加公共事业；向所认定的中小企业提供紧急融资；延长设备资金贷款的还款期限；促进企业转产，并利用工业再配置补助金吸引其他企业前来投资等。
    从发达国家的经验看，淘汰落后产能采取了市场和政府干预相结合的方式，具体哪个手段用得更多些与国家的市场经济发展水平、产业发展需要等密切相关，同一个国家在不同时期不同阶段是不一样的。
    五、“十二五”时期我国淘汰落后产能政策建议及职工权益保障对策措施
    (一)“十二五”时期我国淘汰落后产能政策建议
    “十二五”期间，我国政府应继续完善各种淘汰落后产能的机制，充分发挥市场机制的基础作用。但由于目前我国市场机制不完善、市场体制不健全、市场失灵等原因，所以政府还应有效发挥政府主动调控的作用，加大落后产能的淘汰力度，加强各项政策的协调配合，发挥各项政策的综合效力，更快的实现经济结构调整和产业升级的目标。
    1.深化资源能源价格改革，充分发挥市场机制的作用
    前面已经提到，我国落后产能仍大量存在的一个重要原因是我国资源价格不能正确反映市场供求关系，企业实际成本低于社会成本，使得落后产能也有生存的利润空间。所以“十二五”时期，我国应进一步深化能源价格改革，完善价格机制，落实和完善资源和环境保护税费制度，实行差别电价、差别水价和差别天然气等，调整和理顺资源性产品价格形成机制，强化税收杠杆的作用，提高落后产能项目使用能源、资源、环境和土地的成本，采取综合性措施抑制高耗能、高排放产品的市场需求，使落后产能无利可图，无法生存，从而自动退出市场。
    2.加强法律法规的完善，依法淘汰落后产能
    “十一五”期间，我国存在着政策执行不到位、落后产能执法不严、标准不清等问题。“十二五”期间，政府应加大法律法规完善和执行的力度，使得淘汰落后产能有法可依、有法必依、执法必严。政府将会尽快修订完善产业结构调整指导目录，完善产业进入和退出政策，从技术、工艺、能耗、水耗、安全性方面制定和完善落后产能标准，并结合各具体行业、具体工艺特点确定设备规模指标，严格行业标准，提高行业门槛，并使之法律化、制度化，使得法律法规的约束作用和技术标准的门槛作用得到更充分的发挥。
    3.采取必要的经济和行政手段，弥补市场机制的不足
    我国市场经济体制不完善，市场存在着失灵和外部性；城乡之间、东西部地区之间以及高收入低收入之间存在着二元分割，市场需求多元化，在农村地区和欠发达地区廉价产品比先进产能产品具有更强的竞争力，所以解决落后产能问题还应采取必要的经济和行政手段，强化约束和激励手段，更好地弥补市场机制的不足。
    (1)约束手段。强化环保、能耗、土地、质量、安全、税收等指标的约束性作用，加强投融资项目的审批，严 格控制高耗能、高排放行业新上项目，严禁向落后产能项目供应土地，对产能过剩行业坚持新增产能与淘汰落后产能减量或等量置换原则。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，将实行项目“区域限批”，暂停对该地区项目的环评、核准和审批。对未按规定期限淘汰落后产能的企业吊销排污许可证，金融机构不得提供新的贷款，投资管理部门不予审批和核准新的投资项目，国土资源部门不予批准新增用地，相关管理部门不予办理生产许可。
    (2)激励手段。“十二五”期间，政府应完善财政、金融优惠政策，加大对中西部和经济欠发达地区的转移支付和奖励力度，对淘汰落后产能任务较重而且完成较好的地区和企业，在安排技术改造资金、节能减排资金、投资项目核准备案、土地开发利用、融资支持、税收减免等方面给予倾斜，真正使资金安排与各地淘汰落后产能的工作责任和实际效果挂钩，收到实效。
    4.与节能减排等紧密结合，重点淘汰“两高一资”行业
    重点淘汰能源资源消耗高、污染排放严重行业的落后产能，可以有效提高经济整体素质，又有力促进节能减排，加快经济发展方式转变。“十二五”期间，政府淘汰落后产能的政策应与抑制“两高一资”、节能降耗、减排治污紧密结合，着力加大钢铁、电力、有色、化工、建材、轻工等重点行业以及重点地区淘汰力度，使得落后产能的淘汰能够顺利推进。
    5.完善配套补偿机制，妥善安置职工
    我国落后产能总量较大的行业是炼铁、水泥、炼钢、平板玻璃等，这些行业牵涉面广、产业链长，在地方经济总量中占有较大比重，涉及大量人员就业，情况复杂。在配套补偿政策不能完全到位的情况下，强制淘汰很容易引发一系列的社会问题，所以政府应尽快完善配套补偿政策，通过建立“落后产能退出专项资金”或“产业结构调整基金”，实现对关闭破产企业的经济补偿和企业职工的妥善安置，保障落后产能淘汰工作的顺利开展。
    6.实行问责制，完善落后产能监督检查考核机制
    “十二五”时期，政府应加强对地方政府、地方企业的考核，实行问责制，分解落实淘汰落后产能的任务，明确政府各部门、地方各级政府和企业的责任；改革地方政府绩效考核体系，将淘汰落后产能目标完成情况纳入到地方政府绩效考核体系中，完善监督检查考核机制。对未按要求完成淘汰落后产能任务的地区进行通报，限期整改，对瞒报情况的地区，依法依纪追究该地区有关责任人员的责任；淘汰落后产能的情况向社会公开，加强舆论和社会监督。
    7.建立协调机制，协调好各项政策
    落后产能涉及的地区、部门多，利益关系复杂，所以“十二五”期间应加强对淘汰落后产能工作的组织领导，在国家各部委、各省市建立政府领导负责的淘汰落后产能的协调机制，以协调好各项政策的制定、落实，形成工作合力，充分发挥政策的效力。
    8.建立产能利用情况信息发布制度，引导市场投资预期
    美国政府部门和社会中介都对各产业的产能进行数据监控，适时发布产能利用信息，对于引导企业理性投资起到了较好的作用。日本在这方面的检测也趋于完善。我国数据统计基础较差，信息披露不及时，对于企业投资的引导性不强。“十二五”期间我国应加强行业产能及开工统一检测，适时披露产业规模、社会需求、落后产能淘汰情况等信息，引导市场投资预期，同时也可以加强落后产能淘汰的舆论监测。
    9.深化财政体制和考核体制改革，理顺中央和地方的财权和事权
    我国的财政体制与发达国家存在着很大的不同，中央与地方分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，但是也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素，企业数量的多少、产值的大小是地方政府财政收入的保证，同时也是地方政府的政绩，淘汰落后产能意味着对地方政府而言砍掉了GDP和财政收入的重要来源，并且对就业、居民收入等方面都会产生不利的影响，作为落后产能的“既得利益者”，地方政府存在着默许甚至支持落后产能的倾向，因此未来政府应继续深化财政体制和政绩考核体制改革，理顺中央和地方财权和事权，改变地方经济发展中的唯“GDP”论。
    (二)“十二五”时期我国淘汰落后产能企业职工权益保障对策措施
    我国淘汰落后产能涉及20个行业，企业类型多，既有国有企业，又有民营企业，而且70%是中小企业；涉及的人员群体状况复杂，既有国有企业的职工，又有集体、民营企业的职工，既有城镇职工，又有农民工；另外职工安置形式多样，既要通过平稳转移、转岗安置，也要通过再就业和退出市场形式安置。这些情况使得我国淘汰落后产能情况复杂，责任重大，任务艰巨，妥善安置淘汰落后产能企业职工并保障其权益成为实施淘汰落后产能战略的重要内容和关键。这不仅关系到国家淘汰落后产能目标任务的顺利完成，也关系到职工的切身利益和社会稳定，也关系到就业和稳定的大局。
    1.加强组织领导，健全协调机制
    淘汰落后产能企业职工安置工作涉及人员多，范围广，情况复杂，各级政府部门领导应该高度重视，把妥善安置淘汰落后产能企业职工和保障其权益作为改善民生的一项重要工作来抓。
    (1)成立职工安置工作协调小组。由于淘汰落后产能企业职工安置工作的复杂性和任务的艰巨性以及重要性，各省、自治区、直辖市应该成立以政府负责同志为组长、相关部门同志参加的淘汰落后产能企业职工安置工作协调小组，实行一把手负责制，强化和落实责任，并设立相应办事机构，将各项任务和责任明确到单位，落实到人。通过加强组织领导，统筹协调本地区淘汰落后产能企业职工安置工作。
    (2)建立健全部际协调机制。淘汰落后产能涉及人保部、发改委、财政部、工信部以及能源局等多个部门，部际之间的协调对于工作的有序有效开展非常重要，应该建立健全部际协调机制，统筹协调各部门、各方面淘汰落后产能工作的组织实施工作，指导企业按照国家有关政策规定研究制定淘汰落后产能企业职工安置方案，切实加强对淘汰落后产能企业职工安置方案的审核，确保淘汰落后产能企业职工安置政策、资金和服务到位。
    (3)建立健全沟通渠道。有关淘汰落后产能工作的信息得到及时沟通反馈是淘汰落后产能工作有序开展的保障，应该在政府有关部门与淘汰落后产能企业之间、淘汰落后产能企业负责人和 职工之间建立畅通的沟通渠道，使得一些重大问题能够及时得到反映和解决，同时要加强淘汰落后产能有关政策的宣传，加强思想政治工作，让有关企业和职工了解大局、了解政策，服从大局、执行政策，确保淘汰落后产能工作公开公正公平。
    2.规范职工安置方案制定，强化职工安置方案审核
    职工安置方案是淘汰落后产能企业职工权益的重要保障，应该坚持以人为本，政府和企业共同承担起职工安置工作，按照规范的工作程序，制定切实可行的方案，提前公示并经过职工大会或职工代表大会讨论通过。省级淘汰落后产能企业职工安置工作协调小组应按照程序强化职工安置方案审核，落实安置资金，保障淘汰落后产能工作依法有序开展。
    职工安置方案审核的程序和内容是：
    (1)审核对象。工业和信息化部、国家能源局向社会公布的淘汰落后产能企业名单中的所有企业。
    (2)审核程序。中央企业由企业所在省(区、市)人力资源社会保障厅负责对职工安置方案进行初审，出具《职工安置方案审核意见书》，报省级淘汰落后产能企业职工安置工作协调小组审核批准；地方企业，按照企业隶属关系，由同级人力资源社会保障部门进行初审，出具《审核意见书》，报省(区、市)人力资源社会保障部门进行复审后，报省级淘汰落后产能企业职工安置工作协调小组备案。人力资源社会保障部门在接到企业上报的职工安置方案后，应在15个工作日内完成审核工作。
    (3)审核主要内容。一是职工安置方案，包括企业各类人员的基本情况；职工安置渠道及职工安置经费落实情况；社会保险费缴纳情况；离退休人员社会化管理经费落实情况、离退休人员医疗保障经费和退休人员医疗保险经费落实情况；工伤职工及工亡遗嘱的保障计划和执行政策依据等；二是职工大会或职工代表大会对职工安置方案审议通过的决议；三是整体关停企业所在地医疗保险机构接收离退休人员医疗保险的承诺函；四是拖欠费用，包括拖欠职工工资、医疗费、职工抚恤金、一次性伤残补助金、丧葬补助金等。
    3.加大资金支持力度，完善奖励机制
    中央财政和地方财政应多渠道筹集职工安置资金，加大对淘汰落后产能企业职工安置工作的支持力度。中央财政淘汰落后产能奖励资金，应用于解决经济欠发达地区淘汰落后产能职工安置资金不足、奖励安置职工比例达到职工总数85%以上的淘汰落后产能企业以及转产、化解债务等相关支出。
    4.加大培训力度，落实职工再就业政策
    要通过多种渠道、多种手段，促进淘汰落后产能产业职工再就业。按照规定落实淘汰落后产能企业职工培训经费，加大培训力度，采取多种形式开展待岗、转岗培训，提升职工重新就业的能力。根据《中华人民共和国就业促进法》和《国务院关于做好促进就业工作的通知》(国发[2008]5号)，把淘汰落后产能企业下岗失业人员纳入到现行就业扶持政策体系，落实促进自主创业、鼓励企业吸纳就业和帮扶就业困难人员就业等各项政策，促进职工再就业。
    (1)加大资金支持。已经参加失业保险并按时缴纳失业保险费的淘汰落后产能企业，开展待岗、转岗、转业培训所需资金，应按照规定从企业职工教育经费中解决，不足部分可从失业保险基金中列支。淘汰落后产能企业下岗失业人员应纳入就业扶持政策所需资金，从中央及地方就业专项资金中列支。
    (2)多措并举促进就业。各地区人保部应采取政策宣传、向企业派驻工作组、召开就业指导会、提供个性化职业指导、职业培训、免费职业介绍、政策咨询等措施，帮助促进职工再就业。充分利用电视、广播等现代化信息化网络，完善就业介绍信息网络，加强就业指导和引导；动员社会力量，实行在政府指导和扶持下，个人自学、企业组织和社会帮助相结合的办法，突出再就业培训的针对性、实用性和有效性，加强对再就业职工的培训。
    5.依法处理职工劳动关系，做好社会保险关系接续和转移
    淘汰落后产能企业应按照《中华人民共和国劳动合同法》及国家相关政策规定，依法妥善处理企业和职工的劳工关系。针对不同的淘汰方式，处理劳企关系的办法应有所不同。
    (1)兼并重组方式劳资关系的处理。淘汰方式为兼并重组的，原企业应偿还拖欠职工的工资、医疗费用及相关债务，依法与职工变更或解除劳工合同。原企业与职工解除劳动合同，应依法支付经济补偿金；职工被安排到新企业工作变更劳动合同的，职工在原企业的工作年限合并计算为新企业的工作年限。符合享受失业保险待遇的人员，按规定享受失业保险待遇。
    (2)关闭破产方式劳资关系的处理。对于实施关闭、破产方式淘汰落后产能的企业，应依法与职工终止劳动合同，支付经济补偿金，符合享受失业保险待遇的人员，按规定享受失业保险待遇。同时，可视企业经济效益情况，按照企业所在地职工最低工资标准的一定比例，以6个月的关闭、破产清算期，向职工发放清算期间的基本生活费、留守人员生活补助费。实施关闭、破产的淘汰落后产能企业中的军队转业干部的安置工作，应按有关规定执行。
    (3)社保关系的接续和转移。企业实施淘汰落后产能前欠缴的各项社会保险费用，开展淘汰工作前应足额补缴，并切实做好职工社会保险关系的接续和转移工作。
    实施关闭、破产的淘汰落后和产能企业应按规定预留并缴纳离退休人员医疗保障费用，保障离退休人员享受相应的医疗待遇。实施改制的淘汰落后产能企业，可参照关闭、破产的淘汰落后产能企业有关规定，预留并缴纳离退休人员医疗保障费用。已参加失业保险的关闭、破产淘汰落后产能企业，应按照当地失业保险金标准，按月向职工发放求职补贴。
    淘汰落后和产能企业被其他企业兼并重组、变更劳动关系的，兼并重组企业应当到当地工伤保险机构办理变更工伤保险关系手续。对于关闭、破产的淘汰落后产能企业，应依据《职业病防治法》有关规定，对从事接触职业病危害作业的劳动者进行健康检查，并按照行业风险向工伤保险机构支付一定比例的保障金，用于解决新发生职业病医疗救助等相关待遇。未参加工伤保险统筹的，当地政府应先制定安置工伤人员方案，再进入关闭、破产程序。