中国城市空间组织与规划转型的关联分析

   中国城市正经历着剧烈的市场化转型和空间重构[1-2]。体制转型和全球化浪潮等内外多重力量相互交织，重新塑造着中国的经济基础、社会结构和空间格局。城市成为社会经济转型作用最为突出、冲突最为激烈、矛盾最为复杂的空间，城市成为转型的城市[3]，进而带动中国城市空间形式和社会形态发生着激烈变化，给城市空间规划、城市公共治理带来新的挑战——规划转型[4-6]。“中国城市目前处于转型时期”的基本事实及其制度分析框架，应该是城市空间重构研究的基本出发点[7]，并引申为城市规划范式变革的理论基础。建立这样的分析框架，不应就转型期而单独地机械地套用西方理论，而应该以更加宽广的视界，透视转型前后30年，抽象出中国城市空间转型的基本内核，寻找贯穿转型的基本线索，从而理解空间组织的制度转型，剖析空间重构的过程与机理，探索中国城市空间组织与规划治理的转型之道。
    探索中国城市空间组织模式是城市规划面向下一个30年的重要任务。新的“十二五”规划，以“调结构、转方式、惠民生”为主线，更加突出人的全面发展[8]，更加突出民生建设和公正公平[9]，正开启中国以社会建设为主轴的“二次转型”。城市发展和城市规划的重点将从物质空间转向社会空间，从功能空间转向行为空间[10]，从服务经济生产为重点转向服务个体生活，推动低碳发展，促进社会改良，提高生活质量。因此，中国规划理论的研究应该紧扣社会变迁的大背景，立足于“市场化转型”的起点，积极应对“社会化转型”的挑战，构建指引未来30年中国城市化和城市规划发展的政策体系框架。其中最重要的是，透过社会经济背景及城市空间组织的变迁，萃取上述关键议题的出现缘由和变化轨迹，结合规划的空间政策，转化成空间组织的制度设计，探索面向低碳、公平和生活质量的城市空间组织模式。
    因此，“基于制度转型的中国城市空间结构研究”[11]这一命题应该具有向前向后更长的时间维度和内涵体系，不仅仅在于揭示城市空间结构的演化规律，而在于通过空间组织的模式设计对空间过程及结构进行规划引导和有效调控。城市空间组织模式的再设计和空间结构的再调整，既要借鉴国外理论又要融入中国国情，既要吸收过去因素又要面向未来发展[12]。笔者运用单位视角，尝试还原中国城市空间组织市场化转型和去单位化的过程和机理，结合低碳、社会公正和生活质量，从城市空间组织模式转型和再单位化的角度，系统阐述“新单位主义”在中国城市规划政策化和城市空间社会化转型中的运用。
    1　市场化转型与去单位化
    1.1　中国城市空间的渐进式转型
    中国社会经济改革从计划体制过渡到市场体制是逐步实现的，采取的是渐进主义的改革思维和推进方式。这使中国经济快速增长的同时，保持了政治和社会的相对稳定，同时也激活了中国的城市革命[13]，加快了城市化进程，诱发了城市空间内部发生激烈重构。因此，不同于大多数国家，中国的快速城市化和城市空间重构发生在制度转型的背景下，中国城市化的道路转型是渐进的[14]，中国城市内部空间重构也是渐进的，两者同步发生并互为作用，突出表现为“城市化带来空间外部增量，以消化原有空间存量”的增量转型机制。增量改革(在存量基础上进行增量改革，先发展增量后消化存量)是中国市场化转型的基本经验之一，也是渐进式与激进式改革的根本区别所在。
    中国城市的空间存量，主要是指建国后30年大量建设的单位空间、单位大院。单位主义形成的单位制是空间组织转型的初始条件。初始条件显著地影响着制度变迁的路径演化，城市空间的市场化转型一定程度上可以概括为“去单位化”。去单位化的过程，伴随着快速重构和快速城市化，城市空间组织转型一直就面临着“组织增量”和“消化存量”的双重任务。因此，要理解中国城市空间的渐进式转型，就应讨论空间转型的增量与存量的来源与内在机制，建立起城市化和城市内部空间重构的统一分析框架，深化对“城市化中的城市规划”的理解[15]，即既包括单位制解体和内部空间重构所引发的城市化，也包括城市移民和规模膨胀的城市化，两者高度重叠，集中表现为郊区化。
    1.2　中国城市空间转型的过程分析
    1.2.1　去单位化、郊区化与城市空间重构的第一波
    单位制是建国后30年中国城市最基本的社会管理和组织形式[16]，最富有特色的城市空间组织方式[17]。单位大院，遍布工厂、商店、学校、医院、研究机构、文化团体和机关单位等各类企事业单位和公共机构[18]。主要特点有，居民职住接近，土地混合利用，设施供给齐备，经济生产和行政管理高度统合，生产空间和社会空间高度复合，日常行为空间与物质功能空间高度重叠。围绕单位，构成了居民日常行为空间和基本生活圈，形成了中国特有的城市活动空间结构体系[19]。尽管单位制在建国后发挥过积极作用，但单位制组织模式的逐渐僵化，阻碍了城市经济效益和治理效率的提高，也一定程度上压制了居民的空间需求，产生了制度变迁的需求。
    单位制度解体，发生在城市土地有偿使用和国有企事业单位“去国有化”的大潮之下，继而又推动了住房制度改革，后者的全面推进终结了单位制。单位制度的瓦解，在空间上完成了将城市的生产、生活活动的分隔离析，进而引发分散与分化。它直接解放了原来被单位制度桎梏的“人—活动—空间”的需求，空间释放后的要素面临着再组织的结构性调整问题。城市空间重构首要解决的关键任务是，如何以“非单位”的形式重新组织城市的生产和生活体系，建立起“去计划指令、去模糊产权与公有制陷阱、尊重经济效益和经济规律”的新型组织体系。在这一轮重构中，市场功能还相对较弱，政府积极主动作为，加快“退二进三、退城入园”，规划“工业外迁、居住分散”，逐步建立了城市土地有偿使用、级差管制和分区规划等组织制度，实现了土地利用模式的转型。随着城市社区管理制度的建立，单位人转变为社区人，社会空间分异同时出现[20-22]，社会组织模式加快转型。因此，单位制度的解体和去单位化是解剖中国城市空间转型和制度变迁的基本切口，转型过程的上因下果是解读中 国城市内部空间组织和构造体系变动的核心密码[23]。
    第一波重构的郊区化规模较小，居民职住分离的尺度不大，资源能源的消耗也不大，居民生活质量得到一定程度的提高，经济效益、社会效益及环境效益同时兼顾。去单位化是帕累托式的空间制度改进。但是，从单位制到去单位化，从城市空间的紧凑和混合到城市空间的分散和区划，它在城市空间内部组织机制和外部生成机制上，开启了中国城市空间组织功能主义的序幕，并在第二波次凸显分区制异化后的负面作用。
    1.2.2　功能分区、快速郊区化与城市空间重构的第二波
    如果说第一波次的城市空间重构主要是消化城市空间原有基本存量的话，那么第二波则发生在单位解体后，快速城市化和城市空间重构同时同步的背景下，是对城市化后的增量要素和正在重构的存量要素的组织调整，也即探索城市内部空间组织载体。这一探索过程是在土地及住房市场化、中央地方财税分权、地方竞争的制度环境逐渐成形，单位权力萎缩，条条的垂直系统收缩，块块的城市政府获得更多自主权和制度激励并逐步出现制度扭曲和异化的转型大背景下发生的。
    第一波次的城市空间组织主要是去计划指令，但并没有去行政力量，地方化色彩愈加浓厚，城市空间重构由经济效益与市场力量所控制主导，并和地方行为、土地财政捆绑在一起。
    这一轮的郊区化，速度更快，纵深更广，作用范围从近郊快速拓展至外郊、远郊，直接促使中国城市规模迅速膨胀和蔓延，并产生“空间商品化”、“空间资本化”的路径依赖[28-29]，促使中国城市空间的整体结构和社会形态趋于不平衡和异质性，空间拼贴而结构失序，空间规划有再度失效之虞。
    1.3　中国城市空间转型的阶段比较与制度因素
    综上所述，中国城市空间重构的第一波次主要是发展增量实现存量重构，第二波次则是增量进入和存量调整的组织构造。因此，中国城市空间转型中多过程重叠，周期长、范围广，两波次在多个方面表现出不同特点：①就目的和性质来说，前者主要是对计划经济土地使用的行政指令化、刚性、缺乏经济效益的扭转和拨乱反正；后者是对过度市场化形成的土地财政、城市经营的城市化路径扭曲与依赖；②从内容和过程来说，前者是“以地易地”式的土地置换，疏解旧城职能，多以旧城改造的名义进行，“以空间换空间”；后者是利用“以地生财”式土地杠杆，拓展城市空间，多以建新城设新区的名义进行，“以空间换资本”[30]；③从对居民影响而言，前者是被组织、被迁居的被动郊区化，但有效地提高了居住质量；而后者同时产生了“以足投票式”的主动郊区化和“挤出效应”的被动郊区化，对个体生活质量作用不一，产生了有关公正性分异效果。
    整体来说，中国城市空间转型和重构的方向是市场化，内核是去单位化，改革单位主义形成的旧的生产组织模式、社会管理方式和土地利用方式。城市空间组织转型的去单位化，城市政府强化对空间资源的利用控制和唯利是图，核心目标渊源于对计划经济时代城市政府对空间组织“乏力乏利”的否定。从制度演化的观点来说，渐进式的市场化转型中，经济目标、经济绩效得到了硬化固化，社会效益、环境目标得到偏废和弃置。借用科尔奈的观点，目标设计和制度环境的软约束(soft constrain)[31]使得单位制解体获得合理性，郊区化被地方行为正当利用，城市化工具化，城市规划技术化。分区制导向的快速郊区化规模和速度失控，城市空间组织错位失当，空间结构恶化，并引发高碳化、不公正和低生活质量等病症。渐进式改革的成本渐进浮现。
    2　社会化转型
    2.1　社会化转型的背景
    以去单位化为核心的市场化转型，城市化和城市空间组织服从经济建设。虽然有效推进了市场化和工业化，但是破坏了原来以单位为纽带形成的社会空间和居民日常活动空间结构，建立了“经济先于社会”、“非嵌入式”的空间发展路径[32-33]，逐渐显示出市场调节机制的不足，社会发展的相对滞后，人与人、人与自然的关系协调困难和持续恶化，发展模式和整体生存环境难以为继。因此，健康、可持续的城市发展呼吁社会化转型。这是中国实现未来30年面向低碳、公正和生活质量的城市发展的关键所在，也给城市规划解决市场化转型所带来的相关问题提出了新要求和新目标。
    2.2　社会化转型面临的挑战
    2.2.1　低碳
    中国城市碳排放的时空进程表明，碳排放不仅与城市化过程相交织，与城市连绵区具有很好的相关性[34]，同时也与单位制解体和快速郊区化所形成的空间重构的微观机制、推进格局等高度耦合[35]。中国城市的郊区化没有导致市中心的空心化， 北京写作论文反而是郊区人口增加和中心繁荣同时出现。市中心一直进行着高强度的改造更新和填充式开发，建筑密度高，就业和公共设施集中，活动密度大，空间拥挤，城市热岛效应加剧。郊区开发和空间组织，受到行政力量的强力推动，主要通过开发区、工业园区、高教园区、巨型居住区等地域生长方式来组织推动，不仅大量消耗农用土地，也不利于组织公共交通。郊区呈现粗放低效、低密度、单一职能及高机动化的蔓延趋势，生态破损。居住郊区化单一突进，而就业、商业郊区化并没有明显趋势，城市功能空间不断错位，居民职住空间不断分离，引发“单摆式、大范围、大尺度、大流量、多频次”的组团间、活动间的通勤联系，交通部分的能耗和及其碳排放越来越大(图1)。
    
    图1　中国城市空间重构与碳排放机制
    Fig. 1　Mechanism for u rban space reconstruction and carbon emission
    因此，中国城市高碳排放的发生缘由和变化轨迹与中国城市空间组织的转型相关。单位制的解体，分区制被奉为圭臬，市场化的力量驱动快速郊区化和空间错位。中国城市碳循环多源叠加、多汇锐减，源汇平衡系统遭到破坏，城市空间结构呈现高碳性格[36]。因此，建设低碳城市，需要探索面向低碳的城市空间组织模式，加快疏散中心职能，重新回归功能混合和紧凑发展，有效抑制郊区快速蔓延；在居民活动空间层面上，积极促进职住匹配和再平衡，实现日常出行和生活的低碳化，治理交通拥堵和交通能耗与排放。
    2.2.2　社会公正
    社会公正一直就是城市规划的重要议题，如何通过空间组织和空间政策促进空间公正是规划实施的具体难题之一。在计划经济时代，单位成为社会管理、利益调整的组织形式。一方面，单位在国家系统的层级决定了单位的整体利益获得[37]；另一方面，单位在共同体内部组织再分配和公共产品单位供给制，尽管默认了身份等级制度，但是不可否认的是，单位的再分配功能和内调整机制有效地内化了利益分配过程中的摩擦和矛盾冲突。单位充分发挥了社会自治的功能，单位成员的互助关系、集体保障和单位信任等有效地积累了单位社区的社会资本——单位资本[38]。
    随着社会经济的市场化转型，单位制解体，城市社会从原来以单位为中心的均质化集聚转化成为异质化的社区分散结构。社会贫富分化转化为阶层分化，阶层分化转化为居住分化，社会极化、空间贫困和居住隔离等空间化进程加速[28]。单体均质而整体同质的社会空间逐渐成为中国城市的典型特征[22]。与此同时，公共事务的社会化治理程度和社区功能发育偏弱，原先单位的自治角色缺失，群众的利益表达渠道和公共参与机制收窄。社会利益深刻调整，社会不公正逐渐显现，社会冲突频发高发。因此，寻找社会成本内部化的组织模式，发展社区基层治理和加强社会管理成为未来城市规划必须要考虑的重要领域之一。
    城市化和城市空间重构也存在过程公正和转移公正的问题。一方面，空间资本化不可避免地导致资产价格快速上涨，保障性住房供给不足和分配漏洞，低收入家庭的住房困难。最近几年的“低价征地、高价售房”、“高收入家庭住房接受保障”等种种乱象，可能是拉开居民收入差距、剥夺并转移社会财富、恶化社会贫富格局的主要原因之一；另一方面，在郊区，居住郊区化单一推进，郊区化质量不高，设施供给不足，面临再城市化。在居住区设施配套逐渐成熟的再城市化过程中，成本及代价主要由新就业者、新迁入居民来承担，那些购买享受性的第二套房、季节性住房的高收入者和多套置业的投资客(虚拟住民)完全在搭便车，享受零成本的高收益。因此，就整体过程来说，成本—收益分配出现结构性不平衡，财富逆向转移。空间不仅是社会失衡的重要方面，亦是促成社会不公正的重要动因。不平等的空间促成空间的不平等。
    转型时期的制度短缺，是当前社会公正问题突出的根源[39]。城市规划的技术化倾向明显，而公共性缺失，使之不能合法地担当对社会利益进行分配和调节的权能[4]。城市规划作为城市的一项公共政策，其“社会立场”价值重大[40]，其基本价值观应该回归到促进发展与保障社会公平上来[41]。需要通过空间的组织机制，促进空间资源的平等供给，设计城市规划的利益再分配和调节机制，维护每个人自由和基本权利，保证基本物品的均等分配，避免政治权力和强势利益集团对最不利群体利益的侵害和剥夺[42]。
    2.2.3　生活质量
    职住分离、空间错位、高碳和社会失衡等都直接影响了居民的生活质量(life quality)。生活质量需要在经济条件(economy)、环境质量(environment)和社会公平(equity)等要素之间实现平衡[43]。社会发展的终极目的是改善和提高全体居民的生活质量。经济、环境和公正构建的3E维度构建以生活质量为核心的规划空间是全球空间规划致力于平衡和协调的方向所在[44]，也是指导中国城市规划凝聚转型目标和共识的纲领(图2)。
    
    图2　生活质量与3E模型[44]
    Fig. 2　The conception of life quality(LQ)and 3Es model
    转型中，单位制解体，巨型城市功能区成为城市空间外向扩张的基本模块，推动快速郊区化并越发表现出碎片化、运动式、盲目跃进的特点。比如，先后出现的开发区、高教园区、产业基地、卫星城、新城等等，产生了众多的“黑灯社区”、“空城”、“鬼城”等次生郊区化现象。归根到底，症结还在分区制导向的空间组织思路及其背后的制度失败，导致形成了“单一用地、设施供给不足”的“孤岛现象”[45]。居民职住分离，“居住—就业—设施”匹配失衡，时空间制约和可达性障碍明显。居民远距离长时间通勤，家庭成员间生活空间割裂，生理和心理健康都有较大压力，生活质量恶化。
    居民生活质量是居民日常生活对时空间利用的质量和满意程度。我国大城市的环境、交通、住房、贫困、社会公平和公共健康等城 北京写作论文市问题交杂，显示了城市规划依靠空间组织结构、土地利用等现有空间政策对生活质量改善不足，对居民时空间利用调整优化不足，对居民生活服务不足。目前的空间规划擅长诸如城市性质、职能、城市总体布局和功能分区等处理大尺度的城市问题，但尚未建立起多层次的空间组织优化系统和协同机制[46]，尤其是社区规划的层次缺失与断裂[47]，因而对小尺度问题束手无策。而社区和邻里尺度对于运用土地政策、交通政策以实现居民基本生活空间和活动—移动系统的优化更加奏效[48]。这也是城市规划中需要区别区域可达性和本土可达性、时间可达性和空间可达性的真正含义所在[49-50]，亦是城市规划中需要从物质功能空间组织结构中分辨并强调行为空间的目的之一。
    因此，随着我国城市规划层级体系完整化，小尺度的社区规划将会成为空间优化的主要手段，城市管理体系的重心也将继续沉淀在社区层次。城市规划需要转变规划思路，以社区为依托载体，构建以每一位普通市民为服务对象、以日常行为空间为客体的生活服务规划和政策框架，提高生活质量，引导转变生活方式[50]。
    3　城市空间组织与规划的转型
    3.1　城市空间组织与规划转型的方向
    中国城 市发展的社会化转型存在于“经济嵌入社会”的逻辑架构中，站在城市空间组织模式的“去单位化”的历史起点上，需要面向“低碳、公正和生活质量”的未来挑战。藉此，城市空间组织和规划亟需转型，亟需回归和创新。城市规划的空间功能调整应以“空间、经济与社会”的平衡发展为出发点。城市规划需要政策化转型，赋予环境保护政策、社会公共政策[52]和生活服务政策的价值内涵。因而，通过城市空间组织和规划的多重转型，着眼于城市—社区的层次系统，突出低碳空间、社会空间和日常生活行为空间的组织重建与规划，矫正已经“尺度超常放大、逐渐碎化异化、部分扭曲形变”的城市空间结构，重塑“以人为本”的城市空间。
    3.2　再单位化与新单位主义
    实现这样的空间矫正，推动下一个30年中国的健康城市化和城市发展，意味着城市规划的人本主义和范式变革，关键是探索综合规划“物质空间、环境空间、社会空间和行为空间”组织模式。笔者曾经基于空间再构造的思路，就社会、经济和环境效益比较过单位制和分区制，认为单位社区在城市能源消耗、居民生活质量、家庭稳定和社会和谐以及社区的可持续发展等方面存在优势，提出并论证了“新单位”的组织模式[53]。
    借鉴西方应对城市蔓延的相关经验，基于中国城市空间市场化转型的历史过程和单位理论分析，笔者从城市空间组织转型的“去单位化”引申出“再单位化”的概念，进一步发展新的城市空间组织思想——新单位主义(new units')。重提单位主义，不是欲将单位制复位，而是撷取其蕴含的“土地混合、职住平衡、尺度人性化、步行化社区、深厚空间认同感、日常出行低碳排放”的有益元素，发现继承中国城市发展历史进程中的合理遗产并合理扬弃，藉此寻找根植中国的组织模式。新单位主义的提出，不仅基于“单位”的空间组织思想在内容上与紧凑城市、精明增长和新城市主义等西方当前主流理论不谋而合，而且在思考范式上也都是诉诸于传统，从历史中寻找线索，对分区制进行修正。欧洲的紧凑城市脱胎于传统的欧洲古堡城市[54]，美国的新城市主义、精明增长等发展理念也有对前工业化时期“街道生活、多样化景观”的“古典怀旧式”意味[55]，继而转向公交导向(transit-oriented development，TOD)和传统社区发展模式(traditional neighborhood development，TND)[56]。单位是中国语境下紧凑与平衡的空间组织方式。
    新单位主义的理论来源是单位主义，核心是“再单位化”，空间组织模式的思想概括为一体四面(图3)，即“职住接近与功能平衡”的土地混合利用模式，“低排放、低冲击、微循环”的环境影响单元[57]，“社区自治与空间公正”的社会组织治理模式和　“居民日常生活行为在地化”的基本空间单元。最终目标是实现城市的可持续发展，建构“多中心新单位”的城市空间结构。
    
    图3　新单位主义的空间组织思想
    Fig.3　Multi-dimension for new danweism as planning theory
    新单位主义有两方面的具体应用：①在老城区，强调原有城市存量空间的弹性利用和活化再生。对已有单位大院进行更新改造，改善居住条件，维持其特有的职住平衡和社会网络，改造成为退休者社区或者老年社区；②在郊区，强调节地、混合、紧凑和平衡的空间利用模式。结合社区规划、市场机制和城市开发次序管制等综合手段，将“职住显著分离”适当复位，再现“紧凑、平衡和多样化”的空间景观，再现“街道生活、景观丰富、亲邻睦里”的单位社区的生活风貌。
    新单位主义赋予了城市空间组织的多重维度，以实现城市空间的结构矫正，推动城市空间组织模式的再单位化，呼应城市规划政策化的多重转型，建立起着眼于低碳、公正和生活质量、落脚在社区尺度的空间组织优化系统，进而指引中国城市的二次转型(图4)。
    
    图4　中国城市空间组织转型框架
    Fig.4　The framework for spatial organization transformation in urban China
    4　结语
    中国城市正在也将继续经历剧烈而又复杂的转型，转型本身也在发生转型。笔者从城市空间组织制度转型的角度，结合“去单位化”的视角，系统梳理了中国城市空间市场化的渐进式转型的发生过程和内在机理。在此基础上，结合“十二五”规划等现实背景，基于“空间—经济—社会”的辩证关系，提出了中国城市空间社会化转型及其三大面向——低碳、公平和生活质量。全文呼吁城市规划转型的回归与创新，赋予城市规划作为“环境保护政策、社会公共政策和生活服务政策”的价值理性。
    城市规划的转型首在空间组织模式的转型。基于历史分析的思路和单位理论，借鉴西方经验，结合中国国情，提出了“新单位主义”的城市空间组织思想，即以“土地利用混合化、环境冲击最小化、社会组织自治化和日常行为在地化”为目标的空间组织模式，建设“多中心、新单位”的空间结构，通过空间组织模式的再设计实现结构矫正，推动城市规划政策化的多维转型和中国城市以社会建设为核心的二次转型。
    本文根据作者在2010年第十二届中国科学技术协会年会中国科协年会第23分会场——“城市发展与和谐社会建设学术研讨会”以及2011年第五届国际中国规划学会(IACP)会议发言修改而成，感谢与会专家的评议和建议。