我国农村公路建设的筹资渠道分析

摘　要：加快农村公路建设，对保证全国公路网建设的协调发展，促进社会经济，特别是农村经济发展具有十分重要的意义。本文阐述了农村公路的概念，归纳了我国农村公路建设中筹资渠道的现状，进而提出了我国农村公路建设筹资渠道的解决对策。

关键词：农村公路；筹资渠道；财政
1农村公路的概念
　　我们把“公路”定义为中华人民共和国境内，按照国家规定的公路工程技术标准修建，并经公路主管部门验收认定的城间、城乡间、乡间可供汽车行驶的公共道路。2004年8月十届全国人大常委会十一次会议修改确定了最新的《中华人民共和国公路法》，根据该法律，公路按其在公路网中的地位分为国道、省道、县道、乡道；按其技术等级分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路。具体划分标准由国务院交通主管部门规定。
　　而农村公路是相对于城市道路和国省干道公路而言的，主要是从功能及其主要的服务对象来界定范围。国家行政主管部门把国、省道称为“干线公路”，县道、乡道(含通行政村的公路)称为“农村公路”。我们常见的连接村与村以及村内部的公路包含在了乡道里。我国2005年9月颁布了《农村公路管理养护体制改革方案》以及2006年颁布的《农村公路建设管理办法》来看都把村道单独作为一个层次纳入到农村公路的范畴，将村道定义为主要为村(含自然村)经济、文化、行政服务的公路，以及不属于乡道以上公路的村与村之间及村与外部的公路，可见村道在农村生产生活中的作用在逐渐受到重视，很多人把农村公路比作整个公路网中的“毛细血管”，承担着当地农村地区农民生活和农村生产中所产生的大量客、货流量，并且有些具有一定的技术等级。本文中所指的农村公路包括县道、乡道和村道。
2我国农村公路建设筹资渠道现状分析
　　我国农村公路建设筹资渠道从中央至地方，从各级政府财政、交通部门的交通规费投入、农民投工投劳、社会集资，以及国内外贷款等，名目虽然繁多，但大多数资金来源的数量很少。
　　整体来看，农村公路的投资以地方自筹为主，基本占农村公路建设投资总量的60%～70%左右。地方自筹资金是指各级政府及公路主管部门筹集的用于固定资产投资的预算外资金，包括地方预算外专项资金和地方财政机动财力。
　　省（自治区、直辖市）交通部门投入的资金，主要是指以养路费、客货运附加费、通行费为代表的交通规费资金，约占农村公路建设资金总量的 10%~15%。
　　“民工建勤”的投入，约占农村公路建设资金总量的 10%左右，但有逐步下降的趋势，这是受农村税费改革的影响所致。
　　国内银行贷款也正逐渐成为农村公路建设资金的另一重要来源。
　　中央车购税的投资数量虽不算大，但增长幅度很大。车购税和中央财政资金（包括以工代赈资金）都是国家的政策性投资，对引导和推动农村公路建设发挥了十分重要的作用。
　　农村公路中，县、乡、村道建设资金来源又有所不同。其中县道建设资金来源相对较多，车购税是县道资金比较稳定的资金渠道，但是数额不大；省交通厅、国家交通部的投资也是县道建设的重要资金渠道；民工建勤、车辆建勤也是在县道建设中曾经普遍推行的方式；中央和地方的以工代赈和扶贫专项资金也有一部分用于县道建设；地方财政投入也是县道建设的重要资金来源渠道，但是，由于各地的经济发展差距，东部经济较发达的县(市)，财政实力较强，财政投入县道的建设资金较多，而中西部大部分地区由于财政困难，投入县道建设的资金较少。对乡道建设，省、市交通主管部门也会给予少量投资补助，但各地差别较大。目前乡道建设资金主要是由乡镇人民政府负责筹措，由于乡镇财政普遍困难， “民工建勤，车辆建勤”以及地方集资是当前乡道建设的最主要资金渠道。农村税费改革后，“民工建勤”制度的取消对乡道的建设资金筹措会产生很大影响。村道则一直被视为村民自己的路，村道建设资金筹措完全由村民自行解决，县、乡镇财政基本没有补助。
3我国农村公路建设筹资渠道对策分析
　　3.1财政投入
　　（1）中央财政拨款
　　中央财政资金是国家的政策性投资，对引导和推动农村公路建设可以发挥十分重要的作用，因此中央财政对农村公路建设投资显得尤其重要，但是有限的中央财政资金需要安排的投入去处很多，实际上对农村公路建设的资金投入也非常有限，所以对于农村公路建设，只是希望有中央财政投入作为一个政策引导。
　　（2）地方财政支持
　　我国自 1984 年建立乡镇一级财政以来，县乡财政收入规模不断扩大，收支管理日趋规范，在促进农村经济发展，保障政府职能实施方面起到了重要作用。我国一些发展水平较高的地方，公路投融资已经走上一条相对良性循环的发展道路，但是对于那些经济落后地区，公路建设资金严重短缺，地方财政无力对公路建设和养护进行大力支持，此时地方政策扶持显得尤为重要。
　　（3）国债
　　在中央财政投入农村公路建设资金里，国债资金占据主要地位。国债是通过一定的审批手续，向社会发行约定在一定期限内还本付息的债券。发行公路建设债券的一种方式是政府债券即国债,政府利用其掌握的基金或委托金融机构发行债券,债务由政府承担。它的发行主体是政府,融资风险一般很小,对于广大投资者而言,投资风险几乎为零,而且利息免征个人所得税;其次,国债的利率一般低于商业银行贷款利率。这些融资特点与农村公路建设需要中小规模较长期建设资金的要求十分符合。
　　（4）车购税
　　车辆购置税作为中央财政收入，由中央财政根据交通部提出的、国家计委审批下达的公路建设投资计划，将按照“保证重点和向西部地区倾斜”的原则，统筹安排，用于国道、省道干线公路建设。车购税作为干线公路建设的专项税，在以前其 80%用于干线公路的建设中。正是由于车购税的存在，我国干线公路才得以快速、健康的发展。而近年来车购税在投入农村公路建设上，投入比重一直持续增加。车购税倾斜到农村公路建设上幅度的加大，对农村公路建设形成稳定的资金来源保障。在农村公路建设资金来源上，车购税作为一新锐动力，会继续大力推动农村公路的建设发展。
　　3.2农民筹资和以工代资
　　一直以来农民筹资、以工代资是农民参与农村公路建设的主要形式，特别是乡、村两级公路建设的最主要资金筹措方式，为我国农村公路建设发挥了巨大的作用。尤 其是以工代资的形式，其报酬远远低于付出，使农村公路建设成本大大降低。因此以工代资在农村公路建设资金构成中占绝大多数份额。
　　民工建勤制度是我国农村公路建设重要手段之一，为我国农村公路建设做出了重要贡献。但我们应该看到民工建勤是一种无偿使用农村劳动力的公路建设用工制度，实际上是另一种大锅饭形式，在市场经济条件下已经越来越难以适应劳动力市场化的要求。因此, 在通村公路建设中，应该通过“一事一议”制度使农民也参与到农村公路的建设中来。充分调动广大农民群众的积极性，“农民筹资、以工代酬”，以推动农村公路建设。需要指出的是，在以“农民筹资、以工代酬”方式修建农村公路过程中，一定要兼顾群众利益，要让农民休养生息，不能非法集资、强行摊派以增加农民负担、损害农民群众利益。
　　3.3 慈善基金
　　自古以来我国就有丰厚的慈善文化土壤和坚实的慈善事业社会根基，建国后慈善事业得到迅速发展，现在其发展条件则更为优越。一方面农村公路所具有的社会性和公益性特征使其符合慈善基金的扶持对象；另一方面随着我国政府将慈善事业正式纳入新型社会保障体系，明确捐赠在税收等方面的优惠政策后，越来越多的企业单位开始关注和支持慈善事业，我国的慈善基金来源将会越来越广泛。慈善基金未来广阔的发展空间为农村公路建设筹资提供了新的方向。
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