大都市郊区社区发展的新制度经济学分析 ——以

摘　要：从新制度经济学的角度分析了上海市嘉定区社区发展的特点与问题。认为交易费用、政府边界、产权界定、制度变迁是大都市郊区社区发展的四个核心因素。进而提出相应的解决措施。

关键词：大都市郊区； 嘉定； 社区； 新制度经济学
1  前言
　　社区研究已逐渐被城市规划纳入自己的视野之中。社区的发展首先依赖于制度的创立，涉及到居民自治制度、基层民主制度等一系列制度安排。因此，制度在社区发展和规划中比物质空间更具核心地位。特别是大都市郊区，各种矛盾较为集中，社区发展的制度约束日趋凸显。
本文试图从新制度经济学的角度，以上海市嘉定区为例，分析大都市郊区社区发展问题的内在制度动因，以便为社区发展和规划提供一种可供参考的新的视野。
2  新制度经济学的理论框架
2.1  理论基础
　　新制度经济学理论的基础是交易成本的概念。交易成本就是为了完成交易活动所必须付出的代价和成本，包括寻找信息，协商谈判，签订契约、监督交易等等。
2.2  主要理论
2.2.1 企业理论
主要是科斯对企业性质的界定及其后的学者对该理论的发展。科斯认为，企业和市场是两种不同的交易制度。市场交易由价格机制来协调，在企业是靠内部的行政命令。企业产生和存在的原因就在于其内部协调的成本要低于市场交易成本，使市场交易“内部化”。交易成本成为决定企业与市场边界的关键。
2.2.2 产权理论
现代产权理论是新制度经济学派理论及方法论的基础。新制度经济学产权理论根基是科斯定理，认为如果交易费用不为零，合法权利的初始界定以及经济组织的选择都会对资源配置效率产生影响。
2.2.3 制度变迁理论
　　新制度经济学认为，制度发展就是从制度均衡到制度创新，再达到新的均衡的动态过程，制度创新是由于现有制度下，出现了潜在的获利机会，但这些利益无法在现有制度安排内得到。而当潜在的利润大于这些障碍所造成的成本时，制度创新就会产生。
3  嘉定社区发展的特点与问题
嘉定位于上海市郊区，具有大都市郊区发展的典型特点：即工业化和郊区化双重影响下的快速城市化进程。
3.1 社区发展特点
3.1.1 社区类型变迁
　　工业化占用了大量农业用地，因此很多农民都以动迁的方式加以重新安置，农民转化为市民，原有以地缘和血缘为基础的农村社区也转为城市化的小区和居委会管理。
3.1.2 社区内部结构的变化
　　人口结构的变化。快速工业化吸引的大量外来人口和中心城区郊迁居民的涌入，打破了嘉定区原有的以农民为主体的人口结构。
3.2 社区发展的问题
3.2.1 社区管理模式混乱
　　以工业区为例，其社区的直接主管部门是社工站和社区居委会。社区居委会由居民选举产生，社工站由地区工作部指派，属于政府机构。但在实际工作中，二者如何分工协作，连很多居委会工作人员都不知所以。政出多头，权责不清，是目前嘉定区社区管理的一大隐患。
3.2.2 行政区划调整与社区组织存在矛盾
　　嘉定区近年来对行政区划的调整力度加大。其根本目的是为了精简行政机构，节约管理成本。但行政调整是一种自上而下的行政管理改革。而社区的形成与发展是自下而上的。因此，行政调整和社区组织存在一定的割裂，社区的空间边界、等级分布、公共设施配置都受到影响。
3.2.3 政策缺乏
　　政策瓶颈是目前社区发展中的最大制约，特别是对社区的定位和外来人口管理上，在嘉定，外来人口在数量上已经占总人口的一半，是工业劳动力的主要供给源，为嘉定的经济发展做出了巨大的贡献。但受我国城乡二元体制的束缚，使外来人口无法获得基本的福利与社会保障，如廉价房供给、子女义务教育、失业救助等，加大了其生活成本，降低了生活质量，容易引发社会问题。
3.2.4 公共设施缺乏
　　社区公共设施普遍缺乏，不能满足居民需求。如海伦社区的小学、幼儿园要到附近的朱家桥、娄塘等地使用，马陆镇樊家村则没有任何学校和幼儿园。其他一些针对社区特殊人群，如老人、外来人口、失业人群的设施则更为缺乏。
4  嘉定社区建设的新动向
4.1社区开始自行设立管理制度
　　对于社区发展中某些比较敏感但又急迫的问题，由于政府受政策制约无法提供相应的服务，部分社区开始自发进行制度创新加以应对。例如江桥镇太平村设立了外来人口信息管理中心，为外来人口办理居住证，在村内各企业内部设5个办证分站。
4.2 政府试图界定行政与市场的作用范围
　　嘉定区政府在社区调研工作中，始终强调要对社区公建配套进行明确划分，界定哪些设施应由政府承担，哪些可由市场自发建设。这反映出政府试图在社区发展中明确自身与市场的界限，并不愿意大包大揽。
5  嘉定社区发展的制度经济学分析
5.1 交易费用
　　部分社区开始脱离政府，自行设立某些社区组织规范，从制度经济学的角度来看，与政府交易费用过高是其主要动因。
　　在我国以行政为主导，居民自治体制尚未完全建立的国情之下，社区发展过程中政府仍然扮演着不可或缺的角色，社区居民自治组织与政府的交易费用占主要部分。社区与政府交易的目的，主要是获得某些政策供给，以解决社区发展中一些在当前体制下较为棘手的问题。
　　但这种政策供给很难实现。首先，社区发展政策超出了嘉定区政府的职权范围，因为它涉及到基层民主制度、户籍制度、社会福利制度等一系列事关全国的重大政策改革，远非地方政府可以染指，因此这是政府不愿涉足的“禁区”。其次，社区自治组织在与政府的交易过程中本身就处于弱势地位，二者并非对等的协商关系。
5.2 政府边界
　　政府行政管理的内在制度成本造成了政府边界，使政府意图明确在社区发展中行政资源与市场资源的界限，从经济角度放弃对某些事务的管理权，而将其推向市场。
　　在一定范围内，政府对资源的配置是高效的，因为政府内部是以行政命令的方式加以协调，减少了不必要的交易费用。政府对社区事务的大包大揽，实际上是一种资源错置，行政资源被浪费在一些琐碎小事上，而民间资源却长期闲置，得不到充分发挥。
5.3 社区权利界定模糊
　　从产权理论的角度来看，社区组织问题的根源在于产权模糊而造成的机会主义行为。国家对社区建设中政府与民间权利界定不清晰，造成嘉定社区目前管理模式的混乱、居民自治组织和公共物品缺乏等一系列弊端。
5.4 制度变迁成本过大
　　嘉定社区制度变革的压力同时来自社区外部和内部两个方 面。外部压力主要在于农村社区将经历撤销——合并——重组的过程，原有社区的撤销本身就需要大量成本，如工作人员的再安置、农民就业问题等。
6  社区发展的制度经济学启示
6.1 降低交易费用
　　信息不完全是交易费用产生的主要原因，它导致经济人的有限理性，致使资源损失。信息公开可以降低居民、政府、市场寻求信息的成本，也使相互之间契约的订立成本和监督成本降低，减少了机会主义行为。
　　行政程序的简化将会明显减少行政管理费用，而其最大功效在于降低了政府与居民和市场之间的交易费用。
6.2 合理确定政府边界
　　⑴ 政策法规的制定：社区发展政策、基层民主政策等相关法规的制定，为社区发展提供制度保障，制止机会主义行为。
　　⑵ 公共物品的提供：政府负责提供福利性、非营利性等市场无法提供的公共物品，而其他设施则依靠市场的调节作用自发建设。
　　⑶ 监管及仲裁：对社区发展中出现的纠纷、违法行为进行仲裁和监管，确保社区发展在一个公平有序的环境中进行。
6.3 严格界定社区组织中的权利关系
　　⑴ 社区领导权：社区应由全体居民及其代表组织而不是政府及其下属机构领导。
　　⑵ 社区事务管理权：社区事务应由全体居民共同管理，民主决策，政府可以参与其中，但无决定权，而且不能向社区摊派各种其它事务。
　　⑶ 社区设施所有权：社区设施应属于全体居民所有，居民可将其委托给相应的代理人进行管理。
6.4 合理的制度创新
　　⑴ 法律依据：明确社区的概念、法律地位、组成形式、产生办法以及与现有居民自治组织的关系。
　　⑵ 民主选举制度：即社区的管理组织部门应由全体社区居民通过直接选举的方式，按照严格的法律程序予以产生，以实现居民自主决定和处置本社区的事务。
　　⑶ 民主决策制度：确立公共决策制度，社区组织管理部门应向全体居民负责，接受全体居民监督。社区事务要以居民代表会议、全体居民会议、听证会、居民议事会等形式民主讨论和决策。
　　⑷ 居民自治组织的建立：在行政体系之外培养各类独立的非官方居民自治组织，通过政府授权，逐步实现将原有受行政控制的权力与职能回归给社会，如基金会、非政府组织等。
7  结语
　　大都市郊区的社区发展正处于激烈的变革期，非常突出体现了原有社区制度的种种弊端。从制度经济学的角度，可以更为全面地剖析大都市郊区社区发展的制度缺陷，为社区发展和社区规划提供一种更为全面的参考与借鉴。