简论我国土壤环境质量安全评估法律制度构建探

　　论文摘要 当前，我国土壤污染日益严重，构建土壤环境质量安全评估制度，坚持“预防为主、防治结合”原则，是土壤污染的隐蔽性、长期性、难以治理性等特征决定的。本文从土壤环境质量安全评估的主体、对象、评估责任及资金等方面对土壤环境质量安全评估制度进行分析，试图建立一套能从源头上防治土壤污染的法律机制。

　　论文关键词 土壤环境质量 评估 法律制度

　　当前，我国土壤污染日益严重，土壤污染源种类增多，对食品安全、生态安全体系构成极大的威胁。构建土壤环境质量安全评估制度，分析土壤环境质量现状，是土壤污染的隐蔽性、长期性、难以治理性等特征决定的，有助于从源头上解决土壤污染问题。

　　一、土壤环境质量安全评估法律制度概述
　　（一）土壤环境质量安全评估法律制度概念
　　土壤环境质量是指土壤容纳、吸附和降解各种环境污染物质的能力。土壤环境质量的优劣决定了人类生存和发展的适宜性豍。土壤环境质量安全评估制度是指，为防治土壤污染，改善土壤环境质量，根据土壤环境质量标准，对城乡土壤进行调查、分析和分级认定，提出预防或整治土壤污染、确保土壤环境质量安全的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。土壤环境质量安全评估法律制度有关土壤环境质量安全评估主体、对象、法律后果等一系列法律规定的总称。
　　（二）土壤环境质量安全评估法律制度意义
　　2008年以来，全国已发生百余起重大污染事故，包括砷、镉、铅等重金属污染事故达30多起豎。作为环境要素的一种，土壤污染具有隐蔽性、长期性、难以治理性，土壤一旦受到污染，就会影响作物的正常生长发育，产生一定的环境效应（水体或大气次生污染），最终将危及人体健康，阻碍经济、社会发展。
　　土壤污染的严重性、土壤环境要素的重要性，决定了我们必须要建立一套从源头上保护土壤环境的法律机制。开展土壤环境质量评估，查明土壤环境质量状况，建立土壤环境质量综合数据库，是确保土壤环境安全的前提。依据评估结果，实行土壤环境分级认定，按评估土壤所符合的土壤环境质量标准分为健康土壤、管治土壤、整治土壤，有针对性地提出预防或整治土壤污染、确保土壤环境质量安全的对策和措施，进行跟踪监测，有助于彻底解决土壤污染问题。

　　二、土壤环境质量安全评估法律制度的具体设计

　　（一）评估主体
　　根据《环境保护法》第7条的规定，我国实行统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的环境管理体制。各级环保部门是环境保护工作的统一监督管理部门，但在水污染防治、自然保护区管理、生物多样性保护、海洋环境保护、土壤污染防治等方面，因涉及到水利、林业、草原、海洋、土地等资源管理部门等分管部门的分工合作和依法制约，环境主管部门统一监管能力依然显得十分脆弱，环境主管部门更多呈现的是“形式管理主体”豏。纵向来讲，环保部门受地方政府和上级环保部门的双重领导，环境管理力度受限。
　　土壤环境质量安全评估的实施，涉及环保、国土、建设、农业、卫生等多个部门，笔者认为，由县级环保部门负责开展土壤环境质量调查、制定评估方案、出具评估结果、委托有资质的环评机构进行评估、土壤分级认定等事项，并将评估结果报上级环保部门审批，并报同级人民政府备案较为妥当。国土、建设、农业、卫生等部门作为协助部门，可对评估各环节及结果提出建议，但不具有决策和执行权。笔者认为，土壤环境质量安全评估专业性强，将审批权予以上级环保部门，一定程度上避免了环保部门受地方政府价值取向和政策影响。根据土壤质量分级认定结果，环保部门在听取国土、建设、农业、卫生等部门意见的基础上，制定有针对性的土壤环境管理方案。结合《环境影响评价法》第19条规定，环保部门可委托具有环评资质的机构代为进行评估。
　　（二）评估对象
　　土壤环境质量安全的评估对象为基本生态控制线内的城乡土壤以及土地使用权人变更或开发利用为农用地、住宅、商业、学校、医院、公园、城市绿地、游乐场等用地的污染场地。根据2006年我国首次土壤污染调查结果以及《全国主体功能区规划（2010-2020年）》中的“七区二十三带”农产品主产区等限制和禁止开发区域范围，各市级人民政府要划定土壤基本生态控制线，明确土壤生态保护范围界线，并对基本生态控制线内的城乡土壤进行调查评估。各市基本生态控制线的划定要结合本地生态规划；同时，根据《国家环保部关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发〔2008〕48号）的要求，对土地使用权人变更或开发利用为农用地、住宅、商业、学校、医院、公园、城市绿地、游乐场等用地的污染场地，要按照国家有关标准和技术规范，开展污染场地环境调查、风险评估、治理与修复豐。根据我国国情，将基本生态控制线内的城乡土壤和土地使用权人变更或开发利用为农用地、住宅、商业、学校、医院、公园、城市绿地、游乐场等用地的污染场地共同作为土壤环境质量安全评估的对象，有助于节约环保成本和保障土壤环境安全。

　　（三）评估责任
　　《环境保护法》第16条规定，地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。土壤环境质量安全评估是进行土壤污染治理修复和土壤环境保护的条件，地方人们政府应当对评估结果负总责，实行政治责任与法律责任结合的“双重责任制”，将土壤环境质量安全纳入地方政绩考核。在评估过程中，由于地方绩效考核压力而滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的影响评估结果的个人，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对单位要实行罚款。作为“环境保护行政主管部门”的环境保护部门，组织土壤环境质量安全评估时弄虚作假或者有失职行为，造成土壤环境质量安全评估严重失实的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；违法批准评估结果的审批机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由上级机关或者监察机关依法给予行政处分；接受委托为土壤环境质量安全评估提供技术服务的机构在评估工作中不负责任或者弄虚作假，致使评估文件失实的，由授予评估资质的环境保护行政主管部门降低其资质等级或者吊销其资质证书，并处所收费用一倍以上三倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　（四）评估资金
　　土壤环境质量安全评估涉及范围广、周期长，足够的评估资金是评估得以顺利进行的保证和基础。根据评估对象，笔者认为建立有区分的评估资金机制是必要的。对于基本生态控制线内的土壤环境质量安全的评估，由地方政府财政拨款、环保部门行政管理费用、环保基金予以支出；对于土地使用权人变更或开发利用为农用地、住宅、商业、学校、医院、公园、城市绿地、游乐场等用地的污染场地的评估，由环境污染罚金、污染行为人和污染土地的关系人予以支出。完善环境保护协会管理，建立健全环境保护基金制度，发动民间力量支持土壤环境质量安全评估，是非常好的环境保护途径，这方面我们可以多借鉴国外先进经验。

　　三、构建土壤环境质量安全评估法律制度的建议

　　（一）制定科学的土壤环境质量标准
　　我国的《土壤环境质量标准》GB15618-1995实施已久，其标准已不能满足现行需要。中国《土壤环境质量标准》与发达国家的同类标准相比较，污染物种类比较少，尤其是有机污染物少，污染物浓度的设定更多的是从保护农林业种植及生态环境出发，缺乏居住、工业建设项目用地的土壤环境质量标准，缺乏居住、农田、采矿用地环境质量风险评价基准，无法有效地保护土壤环境质量和人体健康。科学制定土壤环境质量标准是进行土壤环境质量安全评估、及时修复土壤污染状况的前提，因此，有必要尽早对现有《土壤环境质量标准》进行修改。根据《环境保护法》第9条规定：国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方环境标准，并报国务院环境保护行政主管部门备案。土壤作为环境要素的一种，土壤环境质量标准的制定、修改应由国务院环境保护行政主管部门负责，省、自治区、直辖市人民政府可在全国土壤环境质量标准范围内，结合本地实际，做出相应修改。
　　（二）开拓渠道确保信息公开
　　根据土壤调查、分析和评估，土壤环境质量将被认定为健康土壤（无污染）、管治土壤（有污染的可能性）和整治土壤（确定污染）三个等级，各有关部门将根据土壤等级采取不同对策，是污染土壤修复、治理的前提。开拓信息公开渠道，可有效监督行政机关，监控土壤污染状况。我们可实行土壤污染地域登记制度，土壤污染地域登记制度是信息公开制度的一个部分，主要是通过对受污土壤进行登记，记载其受污的种类、原因、程度、治理的情况等信息，以达到促进受污土壤的治理，及满足公众知情权的目的。同时对污染情况进行登记，“是掌握环境污染状况、有针对性的实施防治污染计划和对策的重要手段”。对于确定受污染土壤的修复治理方案，要举行听证会，听取各方人士意见。地方政府和环保部门要借助网络媒体平台，在官网上通报土壤评估进程、及时发布当地土壤评估结果，并以公开栏的形式将评估结果及时告知街道（行政村）居（村）民，设立举报箱，接受民众对评估结果及后续土壤修复、治理的监督。公开的内容包括：土壤环境质量标准、被划入“黑名单”的企业、土地转让或者土地用途变更时关于土壤情况的说明。
　　（三）完善地方绩效考核
　　我国现行的环境管理体制导致各部门存在“都可以管，都只管一点”的尴尬局面。完善环境管理体制，明确各部门在土壤环境质量安全评估中的职权和义务，是落实政府责任的前提。因此，有必要在法律规定中对评估各方主体的职权予以明确规定。当前，各地“重经济、轻环保”的现象普遍存在，土壤环境的保护往往被让位于招商引资等项目引进。为确保土壤环境质量安全评估的顺利开展，有必要将土壤质量评估任务纳入地方绩效考核范围，并对评估期限、评估结果、信息公开情况、民众态度作详细规定。对于没有在规定期限完成评估任务或评估过程中存在违法情况的，在绩效考核中，对单位和责任人实行一票否决，强化地方政府对环境质量安全评估工作的重视。