简析公务员最低服务年限体制现状调查研究

　　论文摘要 根据马克思主义观点，“人的要素”在生产关系中是最重要的要素，其具有主观能动等智能特性。在国家管理的过程中，“人的要素”也起着核心的地位。因此，公务员法律制度也当仁不让的成为一国法律制度的重要组成部分。怎样建立健全公务员法律制度也是各国体制改革的重要议题。其中一个重要的议题就是公务员的“进入”、“管理”、“退出”制度的建设，如何完善公务员的最低服务年限的法律体制也就提上日程了。

　　论文关键词 公务员 最低服务年限 调查研究

    《新录用公务员任职定级规定》第六条规定：新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）。这条规定存在逻辑混乱，主要表现在：根据《公务员法》颁布实施之前的《国家公务员暂行条例》第七十一条的规定“国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。”由此可见，废止之前的《国家公务员暂行条例》关于公务员最低服务年限的规定是与辞职挂钩的，即公务员最低服务年限是限制公务员辞职而不是限制其在公务员序列流动。而《新录用公务员任职定级规定》却直接叙述为“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”，到底是什么立法意识？是五年内不允许公务员辞职、调任、转任还是不允许公务员再参加选拔考试或公务员考试？

　　一、调查的基本内容和基本形式
　　（一）调查基本内容
　　（1）深入了解基层公务员的生活状态和工作状态，以及他们面对的现实问题和困难。（2）通过网络和走访用人单位，调查了解其执法以及对该法条的解读以及是如何适用该法条的。（3）根据调研的结果，分析我国公务员最低年限年限体制现状的问题以及产生问题的原因，力求提出解决问题的有效对策。
　　（二）调研形式
　　（1）实地考察并进行个人访谈，从而获得直接信息。同时，通过查阅相关书籍、利用网络资源获得相关间接信息。（2）运用互联网工具开展调研活动，对不同人群进行分层抽样，扩展我们的调研广度和深度，保证调研的真实性、广泛性和代表性。（3）理论与调研实践相结合。此次调查将综合运用理论与实际相结合，以问卷调查为依托，从而收集广泛全面的数据。在前期的信息处理，问卷设计中将广泛考虑并运用社会学、社会调查方法、统计学的理论分析方法。而在后期的信息汇总及数据处理方面，从实际出发，处理并分析数据，严格遵守研究的严谨性与科学性。

　　二、调查现状分析

　　（一）公务员最低服务年限相关法律法规存在冲突
　　《新录用公务员任职定级规定》第六条规定：新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）。这条规定与相关的法律法规存在冲突，主要表现在：根据《公务员法》颁布实施之前的《国家公务员暂行条例》第七十一条的规定“国家行政机关可以根据实际情况，规定国家公务员三至五年的最低服务年限；未满最低服务年限的，不得辞职。”这条目的是限制辞职，却并没有限制公务员流动的立法意识。2006年1月1日生效实施的《公务员法》，它取消了公务员的最低服务年限的规定。2008年中央组织部、人力资源和社会保障部颁布实施的《新录用公务员任职定级规定》其第六条规定“新录用公务员在机关最低服务年限为五年（含试用期）”由此可见，《新录用公务员任职定级规定》第六条的规定不符合其上位法的立法精神，应该无效。既然《公务员法》在立法过程中没有保留《国家公务员暂行条例》有关公务员最低服务年限的规定，我认为肯定有其正当的理由和考虑，那么相关的下位法也应该延续这一立法思想。规定新录用公务员的最低服务年限是对公务员权利的限制和剥夺，根据《立法法》的精神，在没有法律、法规做支撑的情况下，行政规章是不允许也无权做出这样的规定的。即使行政法规、规章有权规定，但如果其上位法——法律，已经做出了与此不同的规定，那么行政法规、规章也不得与法律的规定相违背。
　　（二）地方公务员人事考试中心对法条的解读不一
　　根据调研，各地对于《新录用公务员任职定级规定》第六条的解读千差万别，具体表现如下：根据国家公务员考试招考公告中明确规定：服务年限不满2年（含试用期）的公务员、公务员被辞退未满5年的，不得报名。那么这一政策是否全国通用呢？各地对此要求各不相同。
　　查看浙江省公务员招录政策问答可以发现，浙江省规定具有公务员身份累计未满5年（含试用期）的人员不得报考公务员。
　　江苏省公务员招考公告规定新录用的公务员和参照管理单位工作人员三年内不得重新报考公务员。
　　河北省规定试用期内的公务员不得报考。
　　安徽省和江西省则规定截至报名时，录用未满2年的公务员和参照公务员法管理单位工作人员不得报考。
　　山西省规定试用期内的公务员（参照管理单位工作人员）和试用期内的事业单位工作人员不得报考，报考者在报名后、录用之前已成为试用期内的公务员或试用期内的事业单位工作人员的，不予录用。
　　而山东省则规定，在我省县（市、区）及以下机关（含省垂管部门县以下单位）工作满5年（含试用期）或工作满2年并获得过年度考核优秀等次的县（市、区）及以下机关公务员可以报考上级机关公务员职位，其他公务员不能报考。
　　由此来看，试用期内的公务员是基本不能再重新报考公务员的，而在职公务员报考需满足一定的工作年限，具体国家及各省规定不一。
　　（三）公务员用人单位执法自由裁量度太大，缺乏统一监管
　　《新录用公务员任职定级规定》第六条在适用中非常混乱，在全国各地举行的公务员招录过程中，几乎所有的简章都要求未满5年最低服务年限的公务员必须出具单位同意报考的意见，这就意味着公务员5年最低服务年限成为了强制性的规定，只是对这种强制性的规定，用人单位有决定权，实际上《新录用公务员任职定级规定》第六条并没有表达出“强制属性”。在实践中，一些部门根据实际情况在招录时限制了公务员的最低服务年限（最高不超过5年），人们报考公务员时可以自由选择是否报考有最低服务年限的单位，这是合理的，而那些没有限制最低服务年限的单位或职位就不应该有最低服务年限的要求，遗憾的是一些在招考时没有规定最低服务年限的单位却理所当然的适用着最低服务年限的规定，美其名曰有关规章的规定。实际上，除了少数特殊职位需要限制最低服务年限外，大多数职位或单位都无需限制最低服务年限，这是符合我国的实际情况的，而另一方面由于封建人治思想的根深蒂固，立法本就不应该为一些可有可无的权力留下太多的“口子”，因为这实际上是为某些人留下的权力“口子”。
　　（四）基层公务员面对公务员最低服务年限苦不堪言
　　实践中，一些尊重人才、爱护人才的领导和单位，并不会以公务员最低服务年限来限制公务员流动，反而会鼓励和支持，因为他们知道在现行以35岁为公务员考试分水岭的时代，没有人能有太多的五年，没有人能经得起一个又一个五年的沉寂和等待。通过调查走访，很多基层公务员因为受到最低服务年限的限制不能辞职，甚至不能报考其他公务员，让他们痛苦不堪，这样限制了人才的流动限制了人才的发展。对普通的公务员没有必要给予过多的“枷锁”，这样反而不利于激发工作激情和活力，更不利于行政管理和服务人民，我想只要到各个部门走走就会明白个中原由，这或许就是为什么一些地方要强力推行公务员转任交流的原因。
　　《新录用公务员任职定级规定》第六条的规定不符合情理，局限人才成长和发展。“水往底处流，人往高处走”，这是千古不变的规律。公务员参加干部选拔考试或考取其他更好、更适合自身发展的部门和岗位是符合事物发展的规律的，同时这也说明这个公务员是积极上进的，应该大力提倡和鼓励。因为无论是在什么单位、什么部门、什么岗位都是为党、为人民、为国家服务和效力，都是为了求得生存和发展。那些参加干部选拔考试或考取其他部门的公务员是想通过自己的实力和能力获得更好的发展空间和平台，而不是靠拉关系、找门路、行贿受贿等违法违规操作来获得提升和发展，这样做是绝对没有错的，是非常正确的。

　　三、完善公务员最低服务年限体制的相关建议

　　（一）完善公务员法立法体系
　　根据以上论述，《新录用公务员任职定级规定》第六条既不合法也不合理，跟不符合我国的国情，同时又不符合现代文明社会的基本要求，建议按照有关规定进行立法监督，从而完善公务员法的立法体系。笔者建议，公务员最低服务年限可以限制公务员的辞职，因为组织公务员的招录考试花费了很多的物力和财力，刚招进来的公务员辞职不利于公务员队伍的稳定性。另外，公务员的最低服务年限不应该限制公务员内部的报考、调任和转任，这样保证了公务员队伍的稳定性也保证了人才的流动，鲜活了公务员队伍的血液。
　　（二）完善公务员的执法运行机制
　　针对存在的公务员用人单位执法自由裁量度太大，缺乏统一监管的问题，笔者建议完善公务员的执法运行机制。可以从以下两方面进行完善：（1）加强执法主体的专业素质，在实际过程中，用人单位在公务员报考方面拥有一票否决权，决定公务员主体是否具有报考资格，这样立法者就留下了权力的口子，造成现实中腐败的产生。只有加强的执法主体的的专业素质，才能在公务员流通中保持客观公正。（2）充分发挥行政监督的作用，这样才能使公务员的执法运行机制运行的更加顺畅。
　　（三）加强对公务员报考者的观念更新的宣传
　　在调研的过程中，由于很多公务员报考者存在公务员就是铁饭碗的思想和整个社会人气关系范围浓厚，造成很多报考者盲目跟风，不考虑自身的兴趣爱好和性格特点进行择业，盲目报考，造成考录上之后对公务员体系和公务员工作的不适应。另外，福利待遇跟之前报考时的理想有差距相脱节。因为公务员最低服务年限的限制，不能在规定年限内辞职和报考其他公务员，所以这样就形成了公务员队伍固化的现象。加强公务员观念的跟新的宣传，让他们根据自己的实际情况理性择业，避免盲目跟风，这样才能人尽其才，充分发挥自己的社会价值。
　　通过理论和调研的结合，初步了解了我国公务员最低服务年限体制的现状，发现了其中存在的种种问题。通过认真分析问题产生的原因，最后提出了相应的完善对策和措施。完善公务员最低服务年限体制有着十分重要的理论意义和实践意义。既符合以人为本原则及我国人权事业的发展，又保障公务员自主择业权利是对公务员身份特殊性的深刻认识。因此，应该加快公务员最低服务年限体制的建设，从而保障公务员特殊群体的基本择业权。