简论我国市场规划公众参与机制问题研究

　　论文摘要 我国正处于城镇化快速发展的阶段，与公众的城市规划和建设的冲突时有发生，各类“城管”事件层出不穷，伴随着城市化而来的种种问题，成为我们建设和谐社会过程中的不和谐因素，也对行政决策者如何合法科学行政提出更高的要求。为缓和各类矛盾，实现城市空间的合理分配，构建和谐社会，本文以西宁市曹家寨市场为研究对象，从市场规划科学决策出发，分析了公众参与市场规划的现存问题，提出公众参与市场规划的设计。

　　论文关键词 市场规划 公众参与 法律建议

　　一、调查情况

　　（一）调查背景
　　随着经济全球化的发展，使得一国经济的增长需要自身的开放和参与。这种开放和参与迫使城市公共服务的提供采取更加公开、透明的方式。市场规划是城市公共服务体系当中的重要组成部分，其规划过程是否开放、透明，与公众参与程度呈正相关的关系。我国正处在社会转型期，政府面临着体制改革、行政方式创新等一系列新问题。所以，在信息高度发达、公共服务国际化的今天，公众参与市场规划有利于公共服务标准的提高，有助于我国行政决策者业务水平的提高，有利于公民生活质量的改善，有利于社会矛盾的化解。
　　公众参与是社会分层，多样化的公共需求，涉及采取措施的情况下，协调利益群体，它强调公众（公民）参与市场策划编辑过程的管理。它起源于美国，加拿大，本来是打算来宣泄公众的“不满”情绪，以维护社会稳定，维护社会稳定，然后再上升，征询公众的政策，市场策划，决策，民主管理水平。“大众”的一般理解，缺乏具体的设计和机制的公众参与形式的公众参与是当前研究的一个重大缺陷。
　　（二）调查对象
　　西宁市曹家寨农贸市场是以曹家寨村为依托建立起来的一个综合性农贸市场，村里的耕地从1995年开始被征用，逐渐形成并发展成为城东区八一路上的主要的农贸集散地。自2013年5月，曹家寨市场进行了大规模的整改，对市场布局重新进行了规划，并于2013年9月间完成改造工程。
　　（三）调查目的
　　本项目通过对西宁市曹家寨市场的经营者和消费者进行调研，剖析我国在市场规划过程中公众参与机制现状及存在的问题与缺陷，从而提出健全我国市场规划公众参与制度的建议。
　　（四）调查内容
　　本项目对西宁市曹家寨市场的经营者、部分消费者进行问卷调查，并结合相关的法律法规以及社会实践得出调查结果。调查主要内容主要是三个方面。一是通过调研，使公众参与市场规划的现状浮出水面，引发民众及行政决策者的思考。二是通过调研，把获取的数据进行分析，把公众参与市场规划的机制上升到理论层面进行论述。三是通过调研，进行讨论如何开展我们的方法公众参与，以适应城市化中国的市场规划发展迅速的制定和实施，以实现可持续发展，体现了以人为本的理念，引导市民走向和谐建设社会，保护环境和生态社区的方向，参与市场的规划做了一些探索。从以上三方面入手，进行调研，并得出调研结果。
　　（五）调查方式
　　此次调查的主要方式是：对西宁市曹家寨市场的经营者、部分消费者进行询问、交谈并通过发放调查问卷的方式进行调研，共发放调查问卷100份，实际收回96份，部分经营者因生意繁忙或文化程度影响未交回问卷。所以，以下报告中的数据系根据收回的有效问卷而得到。

　　二、调查问卷反映的问题结论及分析
　　（一）公众参与意识不强
　　在此次调研中发现，有68.5%的受访者在城市规划中的公众参与目标的认识和了解程度中选择了“不了解”。这表明，公众仍然受“不在其位不谋其政”，形成了思维惯性的传统观念。很多人不直接接触对公共事务的支持冷漠的自我利益，游离于行政惯例。公民参与是走向民主政治和政治文明的国家，法治的文明组成部分，是公民生活的基本方式在公共领域，参与治理，他们的关系来影响这些公共政策的生活质量。
　　经过20世纪60年代和70年代，公民参与世界各地继续走强，“强势民主”和“民间治理”不断增长的需求和呼声，这是因为，一方面，互联网的出现和信息社会的发展，让人们有更多和更方便，更畅通的渠道，获取相关政府信息治理和管理效能。对公民的参与性强的信息资源的公民控制的可能性提供了技术基础。在另一方面，经历了“市场失灵“和”政府失灵“只在市场上依靠或依赖于政府的意见后已成为一种错觉，人们开始在选择市场和政府也试图寻求一个选项”第三势力“-民间社会的广泛兴起第三部门，公民开始越来越多地进入公共决策，管理，执行公共事务和社区，为自己的利益表达往往公共政策为导向的政府和政府影响作为合作伙伴承担的部分社会公共服务产出的共同责任。
　　（二）公众参与深度不足
　　在此次调研中发现，有50.3%的受访者在对目前相关部门对公众参与规划的意见采纳、反馈工作是否满意中选择了“不满意”，39.5%选择了“一般”。有66%的受访者在觉得公众意见对曹家寨市场规划方案的制定是否有作用中选择了“根本没作用，就是走形式”。
　　在城市规划中的公众参与主要体现在公众对规划和实施最终决策的影响力干预的看法深度的大小。然而，在市场的“形式”的规划公众参与是不是“实质性”参与不仅体现在项目信息和知识学到的规划更重要的是，在规划过程中扮演“象征性参与”的作用。其次，在规划公众参与具有较强的市场“消极抵抗”，主要由设计机构通过问卷调查或访谈的形式，让公众参与，而且还涉及到一个有限的问题，往往与规划者的主观意图。此外，舆论往往不够重视由政府领导和更多的最终决定，采纳意见，是没有给出反馈意见，舆论被采纳并没有得到相应的奖励和鼓励。这也导致减少公众的参与热情。

　　（三）公众参与范围不广
　　在此次调研中发现，58%的受访者在觉得目前曹家寨市场规划方案制定、实施进度等规划信息公开的途径是否满意中选择了“不满意”。 　　在市场规划和市场人士的参与并不在整个过程中的规划中发挥作用。在市场的规划阶段，公众参与往往局限于特定调查规划项目，参观，覆盖很窄众。市场规划审批决策阶段，行使参与权一般限于一定的文化背景或所谓的社会地位“精英”。在这种情况下，行政决策往往会降低市民的接受程度。此外，公众参与的规划立法，监督等方面还基本处于空白状态。这些现象表明，在市场上的公众参与尚未覆盖规划的全过程，城市规划事务的参与比重较小。
　　（四）公众参与机制不完善
　　在此次调研中发现，总计77.9%的受访者表示对现有公众参与市场规划机制选择了“不满意”和“不了解”。
　　在国外，公众参与能否全面实现，需要这一行为获取适当的法律地位，而且还需要法定程序、精炼组织部门的保障。而在我国，传统的决策机制是由上而下，由中央到地方的集中管理模式，这就导致一种“精英决策”模式而非“全民参与”，未形成有效互动。公众参与刚刚起步，制度和机制，在市场上的公众参与还处于规划阶段，探讨摸索他们的理论和实践。没有完整的制度体系，以支持在城市规划过程中的公众参与。现在经常出现市民“上访”现象，在很大程度上也是源于这种制度与机制的缺位，而使得受损群体采取非制度化的方式来表达自己的意愿。
　　（五）公众参与配套法律法规不健全
　　在我国，市场规划的立法多注重行政行为的授权。而一涉及到公众参与就缺乏相关的法律依据。我国城市规划立法，基本都是围绕行政主管部门的权责问题，连程序规定都很少涉及，缺乏关于公众参与内容的规定。这就使得规划法律体系具有政府强制施加于公众的色彩。“任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告”这是现有法律条文的规定，但该义务的前提和相应的缺乏明确界定的权力。行政行为得不到有效监督和控制，各方矛盾容易被引发和激化。

　　三、针对调查结果的思考和建议

　　通过与市场经营者、部分消费者零距离接触和调查，以及思考的结论，对我国市场规划中民众参与问题的具体法律建议如下：
　　（一）加强宣传和科普教育
　　在本次调研，有许多人文化程度较低，对公众参与行政决策一无所知，所以要将公众参与纳入公益性宣传范围，列入国民素质教育内容和中小学相关课程，加大宣传教育力度。当然，这也需要充分发挥政府、企业、行业组织、社会团体和各类媒体的作用，深入开展“公民参与宣传周”等各类宣传科普活动，普及行政法律法规及公众参与知识，提高公众参与意识和科学素质，努力营造“人人关心行政、人人维护行政”的良好社会氛围。
　　（二）转变政府职能
　　我国处在社会转型的关键时期，政府的职能也正经历着由维护经济秩序向管理社会公共事务的深刻转变，政府应该以公众满意为指导，提高政府官员的管理、服务意识，增强其公共责任感，把公众参与看作是政府为公众提供的服务，把公众看做“顾客”。此外，政府还应当将工作公开化透明化，密切联系群众，坚持群众路线，营造一个廉洁高效的公众参与环境，追求管理质量，为社会提供高品质的服务。
　　（三）健全科学参与机制
　　公民参与，最终需要依靠特定的和精心设计的公民参与的手段。思维缜密，理性选择方法的公民参与，精巧的设计，准备公民在程序中充分参与，不仅有利于取得实效的公民参与，并能防止因公众参与的不完善造成不利后果。公众参与不能是被动参与，被动接受各种规划方案；也不能是走形式地仅问意见而不采纳。保证公众参与决策的深度和广度，让市民参与到规划方案的各个阶段，从论证到规划到实施再到监督，都不能缺少公众的角色。要让公共利益的代表真正走到公共决策团体当中发挥应有的作用，实现公众参与的效力，构建政府与民众强有力的合作关系，以增进政策的科学性，可接受性。
　　（四）构建公众参与法制环境
　　我国市场规划公众参与立法不健全，完善公众参与制度和程序的立法已是迫在眉睫。主要应当包含以下内容：
　　第一，实体方面。应当在实体方面规定公众参与城市及市场规划过程的权利，包括获知信息、提出意见、意见被采纳与否以及相关权利被侵犯的法律后果等方面。
　　第二，程序方面。程序为公众参与提供保障，保证公众参与城市规划能够实施和操作的一套运作程序，也就是公众参与城市规划所必须遵守的具体操作规则，构建公共参与式的行政体制模式和运作模式。
　　第三，监督方面。建立责任追究机制，公众参与是一项重要的法律制度，违反法律规定的人员是否被追究责任关系到公众参与能否实现。对应当公开的信息没有公开，应当听证的没有组织听证，就应当追究相关人员的责任。