公众参与环境影响评价机制研究

摘　要： 环境影响评价中的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的一种双向交流。其目的是使项目能被公众充分认可,并将公众对项目的各种意见和看法体现在公众参与的结论中。本文阐述了公众参与的含义和内容，分析了公众参与环境影响评价机制存在的问题，探讨了提高环境影响评价中公众参与机制有效性的措施。

关键词：公众参与；环境影响；评价机制；措施
环境影响评价中的公众参与作为项目方或环境影响评价机构与公众之间的一种双向交流机制，目的是为了预防或减少项目对公众的危害，实现人与自然的和谐，是指有关单位、专家和公众通过一定的途径和方式，遵循一定的程序，参与与其环境权益有关的环境影响评价活动，使制定规划或者审批建设项目的决策活动符合广大公众的利益。 公众参与环境影响评价作为避免决策失误的有效工具，体现了一个国家环境意识民主进程和政治文明的发展程度。
　　一、公众参与的含义和内容
　　“公众参与”(Public Participation)广义的说是一种连续、双向的交流过程。从社会学角度讲,所谓“公众参与”,是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行动。
　　环境影响评价中的公众参与是指项目方或环评工作组同公众之间的一种双向交流。其目的是使项目能被公众充分认可,并将公众对项目的各种意见和看法体现在公众参与的结论中,公众参与作为一种协调工程建设和社会影响的手段,在环评工作中弥补了单纯技术研究的不足,尤其是重点污染建设项目及移民问题较大的项目,公众参与能使环评单位在环评中的预测及分析更加完善,提出的建议更趋合理,同时把达不到建设要求的项目否定掉。因此,公众参与能使项目的规划、设计更完善和合理,从而有利于最大限度发挥项目的综合效益和长远效益,以取得经济效益、社会效益、环境效益三者的协调统一。
　　公众参与内容包括:(1)提高公众对环境保护机构如何调查、解决环境问题的过程和机制的认识。(2)使公众对拟议的过程、项目建设、区域开发和公共政策有充分的了解。(3)对项目的生产、运营的监督和环保设施验收合格后的达标排放的监督,环境保护机构积极听取相关的公众对资源的利用和开发、环境管理战略方案以及各种决策的任何意见、建议和要求。(4)协调项目建设与公众的关系,使公众把项目建设看成是与己紧密相关的事,而不再持对立或漠视的态度,并自然地使政府机构、各专业专家及受项目直接或间接影响的公众与项目提出者之间形成了融洽的共同协作的关系。
　　二、公众参与环境影响评价机制存在的问题
　　公众参与不仅是公民的一种权利, 同时也是公民的一种义务。要促进环评有效性的提高, 不仅要靠政府的高效率和国民的高素质, 也要靠对公众参与的重视程度和参与的深度、广度。目前, 在我国公众参与环评的现状仍存在着参与深度、宽度不够, 可操作性不高, 效果欠佳等诸多问题。在公众参与实际工作中碰到不少困难, 主要表现在以下几个方面:
　　1.没有形成独立的法律体系。从我国现行的有关法律法规来看, 对公众参与法律上的支持和制度上的保障不够,此外, 中国环境立法主要强调政府部门在环境保护中的权利和责任, 而对公众在环境保护中的法律地位和作用强调不够, 这在很大程度上影响了公众参与环境保护的意识和信心。
　　2、上情下达不通畅。在我国现行环境影响评价制度中,上级对下级环保部门、环保部门对环评机构的监督, 主要靠行政手段, 缺乏社会监督。近日发布的首个民生指数显示, 公众参与环保的程度还很低, 仅有6.3% 的公众在最近3 个月参加过环保活动, 环境信息不通畅竟位居公众最不满意的环境问题之首。造成这种局面的根本原因是公众缺乏获得环境信息和参与环保事务的有效机制。
　　3、公众参与环保意识不强。在我国公民参与环保还不够积极, 他们多关心项目的建设能给他们带来多少经济利益, 而往往忽略项目建设所带来的环境危害。
　　三、提高环境影响评价中公众参与机制有效性的措施
　　1.颁布公众参与导则
　　目前公众参与范围、对象、信息公开、征求公众意见方式与内容以及公众意见采纳等诸多方面比较笼统，目前公众参与相关法律法规较少，仅有环保总局于2006年颁布的《环境影响评价公众参与暂行办法》）。应通过尽快颁布公众参与导则来规范公众参与行为；根据项目和环境特征，综合分析可能受影响的公众.感兴趣的组织和社会团体等，明确不同行业或不同影响程度公众调查的范围，合理确定公众调查数量，结合受影响程度 、不同教育水平等，确定实际调查公众，尤其要关注弱势群体，在可能的情况下，可由所在村镇或单位自行推举代表。 对于环境影响大、社会影响大的敏感项目，公众参与范围应扩大至流域、海域的邻近省市或全国。
　　2.健全环境信息公开制度
　　信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，也是公众参与环境影响评价程序的前提。公众知情权是参与权的前提。 要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开的义务。 环境信息公开制度的建立必须解决：（1） 信息公开的主体。2007 年 4月国家环境保护总局令第35 号《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）中明确要求是由各级环保部门公开政府环境信息，同时强制污染严重的企业公开有关信息，与此同时，还要求环保部门应当建立健全环境信息公开制度，如果能够积极发挥环保部门的功用，将使信息公开的质量得到极大的提高;（2） 信息公开的范围。 在《办法》中明确规定环保部门应当在职责范围内向全社会主动公开政府环境信息共计17 条，特别是对污染严重企业，必须公开其环境信息，接受社会监督。（3）信息公开的方式。 办法规定：环保部门必须在环境信息形成或者变更之日起 20个工作日内，以便民的方式公开政府环境信息，在15 个工作日内对公众获取信息申请做出答复。 属于强制性公开环境信息的企业，应当在环境保护行政主管部门公布企业名单后30 日内，在当地主要媒体上公布主要污染物排放情况；（4） 环境信息公开的法律责任 。《办法》要求建立政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。 对环保部门和企业不按照规定公开环境信息的行为分别追究责任，对企业予以罚款等处罚；公众认为环保部门在政府环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行 政复议或者提起行政诉讼。
　　3.实施全过程的公众参与
　　公众参与需要一个民主的环境影响评价--技术评估--审批程序，在这个透明、公开、公正的程序中，他们可以自由选择参与其中的时机，而这个程序应包括影响环境的任何项目和规划等从初步构思到最终决策全过程。 从政府角度出发，可以通过举行非正式早期研讨会.讨论等来进行早期公众参与，这样有关部门可以知道公众想什么.关心什么。听证会、研讨会等必须进行及时的通知最早的可行时间和有效的送达 。从技术评估角度出发，筛选一定层次的公众参与现场踏勘和会议审查，有利于现场敏感问题的发现和公众环保专业知识的提高。环境影响评价编制者、审查者、项目建设者、公众代表四方的面对面交流，是极其难得和奏效的公众参与机会 。从环境影响评价文件编制角度出发，公众参与的开展应提前于编制工作，前期的参与有助于开展环境影响评价过程中对敏感问题的把握与关注。
　　4.切实保障公众参与的效力
　　明确建设单位与评价单位有向提出意见的公众反馈意见处理情况的义务，规定反馈意见的具体方式、具体程序及后续处理等，以加强双向交流与反馈。 明确对敷衍了事、操纵结果等行为的惩处办法。建议明确规定公众参与权利受到侵害时的救济权、建设单位如不考虑公众意见应当承担何种法律责任等，保障公众参与的效力。
　　5.强化公众参与意识
　　加强环境法律法规政策和环境知识宣传教育，开展各种形式的培训班，将环境教育作为正规教育的一部分，使环境教育成为中小学生的必修知识，以此增长公众的环境知识，让环境意识从小就深入到公众的生活.学习中，提高公民的整体素质，正确引导公众的环境观念，使环境保护意识深入人心，让人们清晰直白地看到人类的环境问题，从而及时地反思自己的行为和监督他人的行为。只有真正掌握了科学的环境保护知识，公众才会以主人翁意识积极自觉地参与环境影响评价，其意见也才具有较高的参考价值。
　　实行公众参与不仅是环境影响评价的要求,也是我国现阶段民主进程和构建和谐社会的要求,其作用的发挥除受到法制保障、参与渠道和公众素养等引述的影响外,也受整个社会民主化程度和法治化进程的制约。应当从实际出发,不断完善公众参与机制,在政府、企业、和公众的共同努力下,逐步形成政府调控、市场引导、公众参与的环境影响评价长效机制,从而不断推动我国可持续发展战略的实施。
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