当前我国退耕还林工程中存在的问题与对策研究

摘　要：从实际出发分析了我国退耕还林工程的实施情况，在总结工作成效的同时指出了退耕还林工程中存在的问题及其成因，进而提出了解决问题的对策和建议。

关键词：实施情况；主要问题；改革发展；城乡统筹
一、我国农村地区退耕还林工程实施情况
　　退耕还林是指在水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡耕地、沙化耕地以及生态地位重要的耕地，退出粮食生产，植树或种草。国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的粮食补助以及种苗造林费和生活费的现金补助。退耕还林工程是我国实施西部大开发战略的重要部署之一。国家发改委、农业部和林业局联合发布的最新数据表明，退耕还林工程实施十年后，累计造林4.03亿亩，取得显著成效。工程于1999年在陕西、甘肃、四川三省开展试点，2002年在全国全面实施。工程覆盖25个省、直辖市、自治区和新疆生产建设兵团，涉及3200多万农户、1.24亿农民。根据测算，退耕还林工程的投资总额将达到5119亿元。
　　退耕还林工程的实施对于推进生态建设、改善生态环境有着直接而重要的作用。此外，工程增加了农民的收入来源、促进了农村产业结构调整。然而，我国所面临的生态环境问题仍然十分严峻。近年来，各地地质灾害频发，造成了极大的人员伤亡和财产损失。著名水利专家中国工程院院士沈国舫指出，水土流失是我国洪涝灾害频发的元凶。水土流失导致江河湖库淤积，抬高河床，加剧洪涝灾害，对防洪安全构成巨大威胁。由此可见，我国退耕还林工程的任务依然任重道远。
二、我国农村地区退耕还林工程中存在的问题
　　在我国退耕还林工程实施过程中，一些地区出现的问题概括起来主要有以下几个方面。
　　（一）弄虚作假、违法乱纪现象时有发生
　　由于退耕还林工程在短期内不能有效带动地方经济增长，一些地方政府因此对退耕还林工程重视程度不够，甚至还出现了专项资金被挪用或落实不到位的情况。一些地区对于上级部门的检查评估敷衍对应，搞临时突击、形象工程的现象时有发生，因而退耕还林工程在这些地区没有得到真正实施。此外，一些地方违法乱纪现象依然存在。一方面土地的强制流转导致农民利益受到侵害，另一方面挤占、截留、挪用退耕还林资金或者克扣补助粮食，弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食等行为虽然在《退耕还林条例》中被命令禁止，但这些违规现象在一些地方仍然屡见不鲜。
　　（二）经济林比重过大，农户参与积极性不高
　　退耕还林条例允许承包经营户按一定比例在其所承包土地或林地种植经济林木，如果树等。这些林木具有商业价值，可以给农户带来实际效益。然而，这些经济林木往往对当地生态环境的改善没有起到积极作用，有的甚至会破坏当地固有的生物多样性特征。在经济利益的驱使下，经济林在退耕还林面积中所占比重过大的现象比较普遍。一些地方在开展退耕还林工程后，农户的经济收入依然偏低，再加上生活补助金不高、补助年限不能长久持续、农村社会保障体系不健全等问题的存在，导致农户参与退耕还林工程的热情和积极性不高。加之一些地方的财政资金比较紧张，不能对退耕还林工程进行有效投入，影响了退耕还林工程的成效。
    （三）种苗采购不科学，补助年限不合理
    在集体采购种苗时，树木苗种选择不科学使得林木种植不能维持和保护当地的生物多样性，进而难以产生良好的生态效果。一些地方政府部门在种苗交易过程中甚至暗箱操作，以权谋私，违规截流种苗补助费，使得农户不能获取足够数量的高质量种苗，导致政府与承包经营户之间容易发生纠纷。按国家政策规定，还经济林补助年限为5 年，还生态林补助年限为8 年，在此之后不再发放农户的生活补助金。但树种的生长周期因地理位置不同而存在差异。有的地方树木未成年时即已超过补助年限，承包经营户不再能够得到生活补助。这种补助年限一刀切的政策有可能导致在补助年限到期后，承包经营户对其所经营的林地不再细心看管。林木在其生长过程中得不到全程陪护，使得退耕还林工程后续工作缺乏持续保障。
　　（四）生态移民工程进展缓慢
　　我国地域广大、幅员辽阔，但同时存在很多生态脆弱、环境恶劣、交通不便、经济发展困难、公共服务缺乏、灾害频发而不适宜人类生存的地方。但目前很多不适宜居住的偏远地区仍然居住着数量不少的居民，这对本已脆弱的生态环境形成持续的不利影响。这些地方一旦发生自然灾害，往往就会形成巨大的危害。近年来，我国地质灾害频发，2010年8月相继在甘肃舟曲发生的泥石流地质灾害、在四川、云南、辽宁等地区大范围发生的洪水和地质灾害，都给人民和国家带来了巨大的生命和财产损失。因此，必须采用生态移民的方式，将不适宜居住地区的人群从这些地方迁移出来并加大退耕还林工程的范围和力度，恢复各地的自然生态，以减少自然灾害的发生。虽然一些地方的生态移民工程已经开展，但进展相对缓慢，有待进一步加强。
三、促进退耕还林工程良性发展的对策
　　（一）健全机制，强化监督
　　改革地方政绩考核标准，引入绿色GDP核算方法，改变过去以经济增长率为核心的、单一的政绩评价模式，将对自然生态和环境资源的保护作为重要的考评指标，从根本上调动地方政府参与退耕还林工程的积极性，从而保证退耕还林工程实施的持久性和延续性。从国家相关部门开始，加大各级党委、纪委和政府的退耕还林工作力度。开展退耕还林工程专项整治行动，对退耕还林补助粮食和资金发放情况进行摸底和监督，对工程建设中出现的违纪违法现象要予以及时查处和纠正。对退耕还林工程的验收引入严格的审计制度，保证工程的质量和完成情况。建立林地验收制度，派遣专业技术人员对树种进行鉴别，检查林木的数量、成活率和生长质量，并对林地面积进行有效勘测。对于已经完成的工程区域，要逐年复检，杜绝乱砍滥伐现象，确保退耕还林工程成果不受损害。结合科学发展观学习实践活动，扩大退耕还林工程的实施范围，逐步推进全国范围的林地生态建设和保护工程。
　　（二）加快林权改革，完善工程制度
　　加快推动林权改革，明确林地产权，依法将林地承包经营权和林木所有权通过家庭承包制落实到农户手中。同时要放活经营权，落实处置权。一方面，允许农户在合法经济林中种植具有经济效益的树种进行创收，对相应收入实施税费免除制 度；另一方面，在不改变林地用途的前提下，林地承包经营权人可依法对其拥有的林地经营权和林木所有权进行流转，以提高林地产出率、资源利用率和劳动生产率。进一步完善农村土地、林地流转的相关法律法规，禁止违法征地和强迫流转，确保农民切身利益不受侵犯。严格执行关于退耕土地还林营造的生态林面积规定，以县为单位进行核算，还林面积不得低于退耕土地面积的80%。加大法制宣传教育，引导和规范农民合理合法参与退耕还林工程，培养和发掘一批龙头合作社企业，以带领农民利用林地资源发家致富。根据每年的经济增长情况逐年修订补助金额，适当提高补助额度，使农民收益得到保障。完善农村医疗、养老社会保障体系，解决农民退耕还林的后顾之忧，从多方面调动农民参与退耕还林工程的积极性。
　　（三）科学采购种苗，合理发放补助
　　农民自发性组织，如农民专业合作社、农业协会等应充分发挥其在退耕还林工程中的积极作用，负责种苗的采购。地方政府和林业科技部门应加大对种苗的选择指导，保证选苗的科学性和合理性。应优先选择当地遭到大量砍伐而逐渐稀缺的珍贵树种进行栽植，在保持水土、净化大气的同时，维护和保持当地的自然生态。地方政府不宜直接参与种苗的集体采购工作，更不能摊派种苗和指定种苗供应商。在采购过程中，可以通过招投标方式达成交易，公开种苗供应商及其产品信息，确保种苗质高价优，维护农民权益。改革生态林补助期限的设置，建议还生态林的补助期限由原来的8年固定期限更改为8年以上弹性期限。由于各地气候和环境不同，树种也有差异，因此成林时间不尽相同，各地应根据实际情况制定弹性的补助期限，确保树木成林前得到看护。对于还经济林和还草补助期限可维持不变。在还生态林、还草补助年限到期以后，发放林区和草场的看护费用，在解决村民就业问题的同时，保障退耕还林成果。
　　（四）拓展资金渠道，推动生态移民
　　拓宽退耕还林工程专项资金的来源渠道，在制定国家预算、进行财政拨付的同时，还可以通过发行国债、设立基金、开征环保税和资源税等方式筹措资金，以加大退耕还林工程的执行力度，提高工程质量，拓宽工程范围。将生态移民制度化，大力推行生态移民工程。把生活在生态脆弱、环境恶化、灾害频发、生态地位重要区域的居民和村民列入生态移民范畴并将其转移至安全的宜居地区。生态移民完成后，在原来的居住地和耕地植树造林或培养草木，防止生态继续恶化。可参照三峡库区移民工程的方法制定生态移民办法，明确补偿和安置费用，妥善选择迁移地点，完善移民的后续生活、就业、医疗、养老等保障措施。加强农村计划生育工作，杜绝违法超生现象，控制生态薄弱地区的人口数量，减轻人畜对生态环境所造成的压力，提高农牧林畜业的人均生产效率和产出价值，以改善偏远地区农林人口的收入和生活水平。
四、关于推广森林城市建设，统筹城乡林业发展的建议
　　（一）统筹城乡林业发展问题的提出
　　在退耕还林工程中，农户不愿在经济林区域中种植具有保持水土和维护生态的绿化树种，这是因为这些树种不产果实，不能带来实际经济效益，即便是上市销售，其市场情况也不尽人意。近年来我国很多城市开展了大规模的宜居城市、生态城市和森林城市建设，城市绿化建设对绿化树木需求急剧增加。然而，城市土地资源稀缺，土壤肥力有限，其环境不适于幼苗生长。因此，在城市绿化带上栽种树苗会导致其成活率、生长效率不高。在这样的背景下，如果能将大力推进城市新增绿化建设工程与退耕还林工程有机地结合起来，深化改革、创新机制，就能搞活林业产业，使得两项工程优势互补、相辅相成。将城市绿化建设与农村退耕还林工程统筹起来、协调发展，不仅可以促进城市绿化建设、改善城市生态环境，同时还可以缓解中央和地方政府参与退耕还林工程的财政负担，使参与退耕还林工程的农民得到更多的经济实效，从源头上调动农民从事退耕还林的积极性。统筹城乡林业发展必将扩大退耕还林工程的实施范围，加快生态林业建设进程，调整农村产业结构，从而起到促进地方经济发展的作用。
　　（二）统筹城乡林业建设的总体思路
　　大幅度提高城市和城镇建设的规划绿地面积和绿化率，其中包括城市市政公共区域绿化率、城镇住宅项目绿化率和城市商业项目绿化指标。推广森林城市建设模式，在建设过程中实行成树移植的方式。建设中所需的植被、树木采取向参与了退耕还林工程的农户集中采购、定点采购。可以采取多种交易模式，建立交易市场，保持交易信息畅通和交易的灵活性，例如采取期权采购。建立退耕还林工程与城市生态建设一体化模式，从制度上保证绿化树木有市场，退耕还林工程有效益，并调整产业结构，实现林业产业化。在向林区采购林木的同时，要加强对退耕还林林区的保护，实现科学采购、合理开发，避免林区林木被一次性采购。对采购的林区应分区分段逐年采购、间隔采伐。对采购后留下的空置区域，应立即予以补栽补种，保证区域生态不受破坏。另外，可以通过林地流转支持和发展一批林业龙头企业，提高林木生产效率。大力发展林业生态旅游业，在保护退耕还林工程成果的同时，为当地农民创收并以此形成林业发展的良性循环。
五、结束语
　　退耕还林工程是我国生态环保和新农村建设过程中的一项长远而艰巨的任务。它肩负着保持水土、维护生态、抗沙漠化、净化大气、防止灾害和推进城乡改革发展等重要使命。随着工程的不断深入开展，我们看到了可喜的成绩，但同时也存在诸多问题。我们在继续推进退耕还林工程时，需要进一步完善相关法律法规，对现行的退耕还林政策做出一定调整，加大工作力度、改进方法措施，将退耕还林工程持续、深入、有效地推行下去，使退耕还林工程取得更加辉煌的成果。
参考文献：
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