谈基于土地经济供给的城镇土地利用潜力挖掘

摘　要：

关键词：
　　土地的自然供给是有限的，但其经济供给是有弹性的。土地供求关系是指土地经济供给与人们对某些土地用途需求之间的关系。随着中国经济的快速发展、城镇化进程的加快以及人口的不断增长，对城镇建设用地的需求量呈逐渐增加趋势，靠增量用地来满足建设用地需求的传统供地方式，已越来越不适应经济发展和城镇建设的需要。因此，积极创造条件，挖掘现有城镇土地利用潜力，增加土地经济供给，是缓解中国城镇土地利用供需矛盾的有效途径。
　　一、挖掘城镇土地利用潜力，增加城镇土地经济供给的必要性
　　1．挖掘现有城镇土地利用潜力可有效缓解中国土地供需矛盾
　　中国耕地资源稀缺，在不到世界10%的耕地上，承载着世界22%的人口。我们面临的人多地少矛盾，是极为尖锐和突出的，更为严峻的是，有限的耕地资源还在大量减少。1996～2003年，全国耕地从1.3亿hm2减少到1.234亿hm2，7年之内净减少约0.067亿hm2。目前我国人均耕地面积仅有0.095hm2，不到世界平均水平的40%。耕地后备资源也严重不足，60%以上的土地分布在水源缺乏或者水土流失、沙化、盐碱化严重的地区，通过开发补充耕地的潜力十分有限。因此，必须严格控制非农业用地的扩张速度，挖掘现有城镇土地的利用潜力，确保耕地总量动态平衡，满足人民生产和生活的需要。
　　2．挖掘现有城镇土地利用潜力，提高城镇土地利用效益，可有力推进节约型社会的建设
　　于中国过去推行土地无偿划拨使用制度，城镇土地利用结构不合理，土地单位产出率不高、效益较低的工厂企业和行政事业单位占用了大量区位条件较好的城镇土地，商业、服务业等一些高附加值的产业用地比重较小，土地的区位效益得不到充分发挥，土地的投入产出率偏低。我国经济社会发展正进入新的历史阶段，中央明确提出建设节约型社会，要在社会生产、建设、流通、消费的各个领域，切实保护和合理利用各种资源，提高资源利用效率，以尽可能少的资源消耗获得最大的经济效益和社会效益。土地作为人类生产和生活中不可或缺的宝贵资源，必须得到合理、高效利用。挖掘城镇土地利用潜力，提高城镇土地利用效益，可使土地资源得到集约利用，促进节约型社会的建设。
　　3．改变现有城镇土地过度利用与闲置并存的不合理现状
　　中国大部分城市尤其是城中老区，房屋建筑拥挤，道路狭窄，土地利用过度。通过旧城改造、城中村!改造以及清理整顿开发区等措施，挖掘城镇土地利用潜力，盘活存量城镇用地，可有效改变这种过度利用与闲置并存的土地利用现状。
　　中国现有城镇土地资源利用形势十分严峻，人地矛盾非常突出。除了受自然条件的制约外，问题产生的根本原因在于长期以来不合理的土地利用方式，它是以牺牲土地资源数量和综合效益为代价的。因此，为保证中国经济健康发展、城镇建设顺利进行，必须采取优化措施、改善现有城镇土地利用方式，提高城镇土地利用率，挖掘现有城镇土地资源利用潜力，有效增加城镇土地的经济供给。
　　二、有效增加土地利用经济供给，挖掘土地利用潜力的主要措施
　　通过城镇土地利用潜力分析，结合中国城镇土地利用的现状，可从以下途径挖掘城镇土地利用潜力。
　　1．加强城镇土地供给管理，从源头上确保城镇土地得到合理、有效利用
　　随着中国城镇化进程的加快，对城镇建设用地的需求量逐年增加。如果对城镇用地的规模扩张不采取有效措施加以控制，若干年后将无地可供。因此，中国现阶段应采取供给制约和需求引导相结合的供地机制，遵循供给引导需求原则，加强土地供给管理工作。不仅要在土地供给数量上进行控制，而且还要加强土地供给结构方面的引导和控制。根据中国城镇土地利用结构现状，现阶段城镇土地供给应遵循控制、缩减工业用地，合理扩展商业用地、基础设施用地、公益设施用地的原则，优化配置，逐步使城镇用地结构趋于合理化。
　　2．逐步开展城镇土地整理工作，积极盘活存量土地
　　开展城镇土地整理工作，要加强以下两个方面的土地整理工作力度。第一是闲散、闲置地的整理，主要指现有城镇土地中的闲散、闲置地以及荒废地的整理、复垦。可对全国城镇土地进行一次闲置及荒废土地普查，摸清这些土地的位置、数量、面积、权属等基本情况，然后制定出切实可行的土地利用规划和计划，使其得到充分利用。第二是旧城区的改造。旧城区多是原有城镇中心或靠近城镇中心，土地的级差地租比较高，但其建设破旧，土地利用效益低，土地资源没有得到合理利用。可采取政府开发、开发商根据政府制定的开发规划开发或二者联合开发的方式进行旧城区的开发改造，并且在符合法律规定的前提下，将开发的土地推向二、三级市场。
　　3．因地制宜的制定城镇用地准入条件，提高土地利用开发强度
　　无论是旧城改造还是新区建设，要以空间垂直利用替代平面利用，开发利用地上、地下空间，在保留必要绿地和道路广场等公共和休闲用地条件下，发展多层、高层建筑，提高城镇土地的空间利用率和土地利用开发强度。各个城镇可根据用地现状、城镇用地供需状况、城镇发展规划和目标，与城市规划部门结合，共同制定城镇用地准入条件，对各类用地的容积率、投资强度、绿地率等用地指标制定相应的标准，防止城镇土地的低效利用，确保有限资源的合理、高效利用。
　　4．优化城镇土地利用结构和布局，提高城镇用地整体效益
　　合理调整城镇土地利用结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重，即退二进三。对在计划经济时期以划拨方式取得土地，并占据城市土地商业服务繁华程度较高地段的一些公益性事业单位、工厂企业，通过土地置换等方式，使其迁出市区繁华地段，使城镇土地的区位效益得到充分发挥。另外，政府应积极制定工业结构与工业布局调整的产业城市化政策，根据优地优用的原则，推进土地利用转换工作，走新型工业与城市高级服务相结合的道路，实现城镇土地的优化配置。
　　土地资源是整个国民经济和社会发展的物质基础，中国人多地少、耕地不足是基本国情，随着工业化、城市化的进展和人口的增长，城镇土地的需求逐年增加。要在确保耕地总量动态平衡的前提下，保障城镇建设用地的使用，实现一要吃饭，二要建设的目标，就必须控制增量，盘活存量，摒弃落后的土地利用方式，改而奉行集约利用和可持续利用的全新战略，充分利用每一块土地，挖掘其利用潜力，最大限度的增加土地的经济供给，为中国经济、社会协调发展提供必要的资源保障。