对城镇建设用地与土地利用规划的一点看法

　　一、发展城镇、走城镇化道路是节约土地的一条最重要途径

　　“节约用地”是我国的国策。人地矛盾在我国始终存在，并且随着人口的不断增加矛盾还将越发突出，因此“节约用地”是应该永远坚持的原则。城镇规划作为政府行为，代表的是国家利益与公众利益，坚持“节约用地”当然不能例外。

　　从本质上讲发展城镇是最节约土地的。城镇作为社会经济发展的载体，单位面积土地的利用效率是其他类用地远远不可比拟的。“市”比“镇”、“镇”比“村”的人均建设用地指标无论是现状还是规划都要低，本身就说明了“城镇”是节约土地的。因此发展城镇、走城镇化道路是节约土地的一条最重要途径。

　　目前发展城镇尚不能完全做到节约用地的另一个原因是进城农民的“双重占地”问题。目前农业剩余劳动力仍旧是“离土不离乡”，人进了城里，甚至在城里买了房，但在农村家里的一份责任田、自留地、宅基地等仍旧保留着。因为农民进城还有后顾之忧，手里有份地心里才踏实。要发展城镇、真正做到节约用地，就只有解决“双重占地”问题。但解决这一问题,涉及到深层次的体制改革问题，是个有关全局、有关安定团结的大事,需要从长计议。

　　另外需要指出的是,乱上开发区、随意地乱搭滥建、追路发展、圈大院、土地占而不用、“城不像城、村不像村”等等现象，许多是在“城镇”范围以外的地方发生的，超出了城镇建设部门的管理权限与管辖范围，如果一股脑儿都认为是发展城镇建设造成的，把板子打在城镇建设部门一家身上，也是片面、有欠公平的。要改变这种状况,也涉及到体制改革等深层次问题。

　　二、目前执行的人均城镇建设用地标准是偏小、偏紧的

　　各个城市在具体编制城市规划时都要执行国标“城市用地分类与规划建设用地标准”(GBJ137-90)。应该说，该标准的制定对严格控制城镇建设用地是起了积极有益的规范作用的，但也应认识到它毕竟是90年代初的产物，随着时代的发展和生产力水平的提高，其指标偏小、偏紧等不足之处也渐渐地显露了出来。现代化城市是人类的共同追求，也是城市经济发展的基础和必然结果，市民总体生活水平的提高必然要求相应提高城市的品味，城市现代化的重要标志就是城市建设上档次和提高设施配套水平。目前所执行的人均城镇建设用地标准尚不能完全适应现代化生活发展的需要，国标“城市用地分类与规划建设用地标准”确定的城镇建设用地指标是必须起码保障的。

　　三、加速城镇化进程是我国的重大发展战略

　　在人均用地指标确定的条件下，规划城市用地的多少，取决于未来城镇人口规模的大小。而未来城镇人口规模的大小，关键在于对规划期末可能达到的城市化水平高低的认识。从总趋势讲，伴随着工业化的进程,城镇化水平肯定是要大大提高的，加速城镇化进程、提高城镇化水平,既是经济发展的客观规律，也是我国的重大发展战略。

　　在现实生活中事实上对城镇化存在着两种不同的理解。

　　城镇化的过程不仅表现为是农村剩余劳动力脱离农村向城镇聚集的地域的转移，而且还应反映在农村劳动力职业的转换、农民生活方式的转换、思想观念的转换以及城镇基础设施建设水平的提高和城镇景观的转换等等方面，其中最关键的是职业转换与地域转换这两个有形的转换。这两种转换同时存在的城镇化，我们可称之为“完整城镇化”,也就是我们通常所理解的城镇化。而只有职业转换而无地域的城镇化转换，我们则称之为“非完整城镇化”，“非完整城镇化”是一种不彻底的城镇化，是一种向“完整城镇化”过渡的阶段。农村剩余劳动力实现职业的转换相对容易一些，而同时实现居住地域的转换却要困难得多。我们现在还提“建设社会主义新农村”的口号,在农村也确实有一些村庄的经济实力与建设水平比“城镇”还要强，这些新农村的村民生活水准一点儿也不比城镇逊色,这样的村庄如北京的韩村河、江苏的华西村、唐山的半壁店村、青岛的汉河村等等都是如此，在哪个省、市都会有一些这样的特例，从它们“像城镇”了这一点认为它们是“城镇化”了也未尝不可，但它们只是就地发展，规模也比较小，除少部分有可能发展为城镇外，大部分仍是散布在农村地区，从城市规划的角度认识，这并不是我们引导的方向和所希望的形式。

　　我们通常所理解的、并在城市规划中所应用的是“完整的城镇化”概念,实现“完整的城镇化”起码需要伴随着职业与居住地域的转换。因此城镇化水平越高，易地转移、需要进人城镇的人口就越多，城镇建设的土地占用量也就必然随之增加。在一定的生产力水平条件下，城镇化水平提高与城镇建设用地的增加是相辅相成的。作为处于社会主义初级阶段的我国，尤其是经济还不很发达的地区就更是如此。

　　笔者因工作关系有机会接触到一些地方土地部门编制的“土地利用总体规划”，总体感觉是“土地利用总体规划”普遍的对人口规模预测偏低、对城镇建设用地规模控制偏紧，致使城镇化水平偏低，农业剩余劳动力的转移速度过慢。这显然既不符合客观发展规律,也是与国家发展小城镇、加快城镇化进程的要求相违背的。

　　“土地利用总体规划”预测的城镇人口数为什么偏低？通过分析发现首先是由于预测中选用的人口增长速度偏低。其次是“土地规划”中基本不考虑或很少考虑人口机械增长的因素。而随着农业生产力水平的不断提高，必定将有相当数量的农村剩余劳动力涌入各级城镇，实现职业与居住地域的转换。这是城镇人口机械增长的一个重要的不容忽视的因素。此外在不同城镇中，还都不同程度地存在着一定数量的暂住人口，他们长期居住在城市,有的拖家带口，一住就是多年。这些人除了没有城镇的户籍外，其他与城镇人口没什么两样，也要共用城市的各种公共设施和基础设施（虽然在使用种类与频度上与城镇常住人口有所区别），在某种程度上常住的暂住人口是一个常量。如果是以整个国家作为一个相对封闭的预测地域单元的话，无所谓人口的迁移、流动’预测时不考虑机械增长人口和暂住人口因素，尚且还说得过去。但是在省、市、地区等国家以下的层次中，不同地域单元之间客观上存在着先进与落后、贫穷与富裕的差异，“人往高处走、水往低处流”是正常现象，沿海发达地区由外部流人的人多些、内陆欠发达地区向外流出的人多些,城镇流人的人多些、农村尤其是山区农村向外流出的人多些可以说几乎是个规律，因此人口预测时再不考虑机械增长人口和暂住人口因素就有欠妥当了，在制定土地利用总体规划中，我们也必须正视这部分人的存在，未雨绸缪，提前做好安排。

　　四、城市规划中的预测人口数是一个概数

　　十几年后的城市人口数谁也说不准，更不可能将预测人口数精确到“个”位。城市规划在科学分析的基础上，宁可把人口估计得偏大些(当然不是盲目地扩大人口规模’城镇化水平也并不是预测得越高越好，一切都要实事求是，科学合理），只是为了在未来的建设中留有一些余地，是为了掌握未来建设的主动权。城市规划中城镇建设用地的预测数，是控制数、预留数，并不是一定要用的数，更不是现在就要“批地”的数，两者不是一个概念。如果规划期末人口没有达到预期的数目，用地总量也就不会超过规划的用地规模。土地管理部门完全可以通过日常严格的用地审批手续，达到对土地的控制目的。生产力具有一经摆布就难以变更的特点，因此城市规划为未来的城镇建设留出相对宽松、留有余地的用地与土地部门要严格管理土地并无本质上的矛盾。

　　五、如何解决城镇建设用地的“缺口”

　　在土地部门“土地利用规划”的分类中，“居民点及工矿用地”一栏包括城镇用地、农村居民点用地和独立工矿用地三部分。目前在一些地区存在的问题是“工业园区”建设与城镇建设结合还不够紧密，有相当多的工矿企业仍是以“独立工矿”的形式游离在城镇之外、散布在广阔的农村之中。这样既不便于管理，也难以做到基础设施共建共享,更不利于城镇人口的聚集和促进城镇的形成。今后,原有的“独立工矿用地”应以内部改造、挖潜为主，不再搞外延式扩大再生产。而新建工业项目除了必须靠近原料产地的或是污染大、占地多、有特殊工艺要求的以外,原则上一般都以向“工业园区”引导、向城镇靠拢为宜。也就是说将“土地利用总体规划”中规划期内新增加的、用于“独立工矿用地”的土地配额部分置换出来主要用于城镇建设，将“工业园区”建设与城镇建设结合起来，这么做既有可能弥补一些城镇建设用地的不足，同时又有利于小城镇的形成与发展。

　　                                                                晏群

　　                                                (中国城市规划设计研究院高级城市规划师）