政府招商引资风险防控及项目退出机制探索

摘　要：以招商引资带动经济快速发展是地方政府发展经济的有效手段，但因管理及运行机制不完善产生利用项目圈地、不良项目占用土地资源等影响经济可持续以展的结果。文章分析了政府招商引资风险成因和后果，结合地方政府招商引资工作实际提出风险防控和项目用地退出机制。

关键词：招商引资；风险防控；退出机制
改革开放以来，以招商引资带动经济快速发展成为地方政府发展经济的有效手段。政府组团招商、小分队招商、网上招商、展会招商、以商招商、中介招商等招商形式和手段在各地政府中广泛传播和运用。通过大批项目的引起，带来资金、技术、人才在本地区的集聚，为地方经济发展带来了强有力的支撑。
　　但项目引进落地需要土地作为支撑，随着招商引资工作的深入推进，有限的土地资源和持续的招商引资需求的矛盾越来越突出。同时，许多地方政府在招商引资初期因为经验不足、制度缺乏和管理不完善而引发的“病症“也相继显现：企业在享受到了行政审批、扶持政策等一路“绿灯”取得项目用地后久拖不建、逾期开工、不按期建成投产，或建成后长期不达产、经济效益低下，甚至存在圈地、囤地行为，造成宝贵的土地资源低效利用、长期闲置，严重影响到经济社会发展。在土地资源日益紧缺的今天，认真“回头看”，总结经验教训，建立科学、公开的招商引资管理制度、引进项目退出机制，对于规避招商引资风险，“腾笼换鸟”治愈土地低效利用和土地闲置的“病症”有着重要的意义。
　　一、招商引资风险的主要成因及后果分析
　　1. 企业不良的投资行为是造成招商引资风险的首要原因。政府招商引资活动是以双赢为目的，政府通过引进项目促进当地经济健康有序发展，企业通过在当地投资项目获取自身财富，因此在项目引进过程中必然存在政府利益和企业利益的搏弈。而企业是以营利为目的经济组织，在投资过程中必然会争取最大利益。当没有与之相匹配的监督管理制度约束时，一些企业就可能出现违背道德准则甚至法律法规的不良投资行为，如向政府部门提供虚假的可行性研究报告，虚报投资额、产值、税收等对政府决策有关键影响的投资数据；隐瞒或弱化项目在环境污染、安全生产、节能减排方面的不良影响，投资高耗能高污染，有较大安全隐患的项目；提供虚假的资信证明，隐瞒资金实力，获取政府批文后进行虚假融资；私自变更项目内容，改变资金用途等。
　　2. 部分引资企业自身存在不足，导致项目无法实现预期效益。有的企业投资体系不完善，投资决策者对项目不经过严密认真的论证，不全面了解投资项目的信息，轻率决定立项；有的企业法人治理机制不完善，经营管理水平有限，导致在项目扩大规模或因市场因素转型升级过程中决策失误，经营难以为续；有的企业创新动力和创新能力不强，参与市场竞争无明显优势或处于劣势状态，企业发展能力不强，抗击风险能力差；有的引资企业进入当地前，没有对当地的市场资源进行充分调研，对本地是否形成了较为成熟的配套关联产业链缺乏了解，致使引资企业在当地投资的项目生产经营出现困境，达不到预期效益。
　　3．市场环境不够完善，部分产业受国家宏观调控政策影响较大，企业经营发展波动较大。受国家宏观调控影响较大的行业有房地产、电力、矿产、风电、光伏等，这些行业的波动又直接影响到其上、下游产业的发展。如房地产政策直接影响到钢材、水泥、建材等行业发展，煤炭价格调控直接影响到电力、煤化工等行业发展，风电、光伏等新兴产业政策直接影响到电站建设、设备制造及其运营服务业的发展等。
　　4．政府招商引资活动存在缺陷，使有些招商引资结果偏离预期目标。主要体现在以下几个方面：（1）项目引进程序不规范，对项目审核把关不严。有些地方的项目审批程序过于简化，环评、土地、规划等前置审批程序弱化；对项目的投资对象缺乏充分考察，对项目内容审查不够严格，使劣质或虚假项目乘虚而入；（2）项目缺乏必要的评估，对引进项目判断不准。无完善的项目评估机制，对项目的投资背景、资金实力、市场前景、产业布局、原材料来源、技术水平、环境影响、安全生产等方面未进行全面评估，仅凭企业单方面提供的项目建议书或可行性研究报告进行判断，易造成判断不准，盲目引进；（3）招商引资重服务，轻监管，缺乏对企业未履约行为的监督和制约。一些地方政府十分注重招商引资和项目开工建设期的服务，却忽略了对项目建设和投产后企业履约行为的监管。项目是否按洽谈时承诺的投资强度、容积率建设，建成后是否达产，投产后是否实现预期的经济效益并无有效的监管措施。（4）缺乏项目用地退出机制，项目只进不出。目前，大多数地方政府未建立有效的项目用地退出机制，对于已取得土地证或已开工建设乃至已建成投产但因各种原因造成土地低效利用或闲置的项目，无合法合规强制收回的有效机制，通常通过市场价格回收用地成本巨大。
　　招商引资风险防控不当，将会对地方经济的可持续发展造成较为严重的阻碍：一是引进一些技术层次低、管理经验一般、资源消耗太大，环境污染大等产业项目，导致地区产业技术升级滞后、生态恶化、资源耗竭；二是引进一些缺乏市场竞争力、缺乏专业管理团队和先进技术支撑的“短命”项目，导致土地低效利用或闲置。甚至可能使个别借土地套资金的虚假项目进驻，产生法律风险；三是部分土地资源长期被低产出、低效益的项目占有，回收利用成本过高，造成土地资源或政府资金的严重浪费，大大阻碍了通过“腾笼换鸟”实现经济结构的优化调整和可持续发展的步伐。
　　二、建立科学、规范、公开的项目引进程序和管理制度，提高招商引资风险管理能力，降低招商引资风险。
　　1、规范项目引进程序。目前国家、省（自治区）、市逐级下放项目审批权限，这就要求基层政府自身要负起更大的项目引进责任，要进一步规范项目引进程序，避免项目引进“一枝笔”或“一言堂”。一是严格按照项目管理权限审批，对于限制类要谨慎引进、按权限向上级部门报批，对于禁止类项目坚决不批，杜绝越级审批。二是规范项目引进程序，即引进项目要履行“项目洽谈—项目联签—项目评估—签订投资协议—项目立项审批”程序。项目洽谈完成后，由招商部门形成具体的项目分析和引进意见，由土地、规划、环保、经贸、财政等部门联审联签，对引进项目从各自的专业角度分别签署 引进意见，联审小组无异议的项目进入项目评估程序，评估通过的项目由地方政府和投资企业签订投资协议后，进行项目立项审批，完成项目引进。
　　2．建立项目评估制度。要加大对项目的前期考察、论证和评估。一是设立项目评估工作组织机构，由政府分管经济、科技、土地、规划、财政、环境保护、安全生产工作的领导和相关部门领导及行业专家、法律顾问等组成项目评估工作领导小组，负责组织实施项目评估工作，下设办公室于招商引资部门，负责日常具体工作。二是按照“是否符合产业政策、是否有利于环境保护、是否确保安全生产、是否高效利用土地、是否促进经济发展”设定项目评估指标。基本指标有产业类型、投资规模（包括固定资产投资额、投资强度、容积率）、经济和社会效益（包括产出效益、税收效益和社会就业拉动）、科技进步、环保指标、能耗指标、安全生产指标。三是完善项目评估程序。由招商引资部门对项目的投资背景、市场竞争力、管理团队、技术水平等进行深入考察了解后，提出项目评估需求，并由项目联审部门联签后，提交相关的评估资料，由评估工作领导小组召开项目评估会议，集体评估，形成综合评估意见，作为决策项目引进的依据。
　　3、完善投资协议。政府与项目投资企业签订《投资协议》既是企业履行承诺，享受扶持政策的重要依据，也是政府规避项目引进风险，约束企业投资行为的有效手段。为此完善投资协议内容，明确约定项目投资内容、投资额、投资强度、建设期、产值、税收等企业承诺事项和义务，并通过违约责任来约束和规范企业投资行为，为项目后期监管提供了有效的法律依据。
　　4．建立项目跟踪和责任追究制度。一是成立项目建设督查机构，实行项目建设运营全程督查跟踪、推进审核、协调服务制度。二是确定项目负责人和责任领导，形成“项目负责人—责任领导”的层级责任体系。项目负责人由招商部门工作人员担任，牵头履行项目引进和建设服务跟踪责任；责任领导由政府领导担任，负责项目建设过程中各部门间的协调统一。三是建立招商引资责任倒查追究制度。招商引资项目落地后根据实际落地指标与投资协议约定指标的差距，由项目建设督查机构实施责任追究。对于因项目责任人或责任领导在项目建设过程中，不负责任、不履行或不正确履行职责，造成企业无法履约的行为，分层级追究项目责任人和责任领导的责任，根据造成的不良影响进行教育批评、通报或年终考核不得评优的责任处罚。
　　三、引入项目用地退出机制，“腾笼换鸟”，促进土地资源的合理高效利用。
     1．建立项目后评估制度。即项目签订投资协议后，每年由项目建设督查机构组织招商、国土、规划、经贸、财政、统计、环保、安监、科技等部门根据管理权限和业务对口分别对公司注册、项目立项、开竣工投产时间、项目用地控制指标、固定资产投资额、产值、税收、出口额（外向型经济）、环境保护、节能减排、安全生产、科技贡献等各项指标对应《投资协议》约定的指标进行履约检查评估，将评估结果汇总至项目建设督查机构，形成综合评估结果，作为投资项目兑现扶持政策和承担《投资协议》违约责任的依据。
     2．引入项目用地退出机制。根据项目综合评估结果，对于不能充分履行《投资协议》约定责任，项目综合评估未达到基准评估标准的企业，由项目建设督查机构及时督促整改，暂停享受各类政府扶持政策。对于连续3年综合评估结果未达到基准评估标准的项目，列入项目用地退出范围，启动项目用地退出机制。
     3．列入项目用地退出范围的企业，按照项目用地退出机制强制收回企业项目用地的土地使用权或进行项目置换。用地回收方式可采取以下两种方式：一是政府回购。即委托中介评估机构对企业资产进行评估，由政府直接出资收购。二是无偿收回。按照《土地闲置处理办法》（中华人民共和国国土资源部令 第5号）及国家有关法规和政策，依法无偿收回企业的土地使用权。对于有项目置换需求的用地，由招商部门引入新的投资项目，并具体负责置换项目的洽谈、签约、落实等工作。在政府招商部门的协调监督下，由项目用地方和置换项目方选择有资质的评估机构对项目置换的土地、房产等进行评估，签订置换协议，凭招商部门出具的证明，交付相关税费，按规定办理土地、房产过户手续。
     通过项目用地退出机制，可对企业长时间闲置未开发土地、因企业经营不善或产业衰退造成的低效利用土地，以及对资源占用多、产业关联度小、技术含量低、税收贡献少的企业，通过重新审核方式，收回土地使用权重新出让或安排新建项目。该机制对于盘活闲置资产，增加土地储备，合理开发使用土地资源有着积极的作用，从而促进经济的可持续健康发展。
　　综上所述，建立科学、公开的招商引资管理制度是从源头上降低招商引资风险，引入项目用地退出机制则是对已引进项目土地利用的有效管理。只有“双管齐下”，才能最大限度地降低招商引资风险，解决土地资源的有效利用问题，确保政府招商引资为地方经济和社会发展提供长足的后劲。
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