后金融危机时代地方债券发行风险研究

　　2007年由美国次贷危机引起的全球金融危机到现在已经6年多，在各国的共同努力下，财政金融危机在逐渐消除，世界经济正处于复苏阶段的后时代危机。在 2009年金融危机复杂的经济形势下，经国务院同意地方发行2千亿元债券，各级政府独立预算。由此引发了关于地方债的激烈讨论。目前大多数研究都是聚焦于地方债是否应该发行。少有从地方债具体发行过程中出现的微观层面的问题进行研究。在经济全球化的进今天，我国一切活动都以经济发展为目的。众所周知，地方政府作为国民经济运营过程的设计者、参与者、管理者，是国民经济发展的源泉。地方债是政府融资债务，它关系到政府是否能够合理利用产生效益，促进国民经济的发展。

　　地方债是指地方政府发行的是指上级机关批准由政府及其部门作为债务人向社会人士借贷，并承担相应的法律直接责任保证债务支付的一种债务。地方政府的债务是公益性项目直接借款或债务担保所欠的债务。地方政府债券是地方政府的经常性收入和支出不足的情况下，以满足地方经济发展和社会福利的需要，按照对社会的有关法律和发行债券的规定进行发行的一种债券。所筹资金作为交通，教育等等公共设施的建设。

　　一、发行地方债的现实意义

　　地方债作为公债的一种类型，它是由地方政府发行的，我国地方债发行时间比较短，以前主要针对地方债发行可行性和必要性研究，现在对于地方债风险防范的研究不是很多，现阶段提出对地方债风险防范问题研究，对我国公债风险防范理论的完善意义重大。同时地方债也是国家财政政策工具之一，发行地方债是为了更好地为地方经济建设服务的。如果在地方债发行的过程中，对地方债风险疏于防范，就会出现与发行地方债初衷相违背的结果发生。因此，地方债风险防范研究对于地方债发行意义重大。我国地方政府性债务已经积累到了相当规模，地方债发行对于地方政府性负债的显性化起着积极的作用，地方债风险防范研究对于我国政府性债务显性化后风险防范有积极的借鉴意义。

　　二、地方债券发行问题分析

　　(一)地方债使用方向不清晰

　　地方政府债券筹集的资金利用缺乏有效的监督和保护。根据现行法规，地方债券筹集的资金将被限制在中央政府的公共项目，其中投资在公共工程及配套难以吸引社会投资，而不是用于经常性开支。资金有效地利用，包含以下方面，货币资金是否使用到项目，选择该项目是不是合理的，是不是通过最合适的单位完成的项目，该项目的建设过程是不是有效率的，是否有合理和可信的评价体系。由于缺乏科学的决策过程，以及长期政府债券的代际分配的功能，如果有完成没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止资金被挪用，甚至被用于“政绩工程”，虽然国务院，预算收入和地方政府债务管理的支出为自治区人民政府预算的执行明确定义，并报告给大会审查和批准同级人民代表大会。然而，由于审计过程管理不严格，没有强有力的行政干预，操作流程不规范，人大并没有真正的否决权预算决策。此外，由于缺乏全面，及时地披露对地方政府债券的地方政府，分配和使用的财务信息系统无法有效监控。

　　(二)地方债偿债机制没有建立完善

　　要确定地方政府债券的偿债约束机制，此外还要有破产保护机制。据地方政府发行债券目前法规，地方政府债券的风险主要取决于地方政府债券的信用主体。然而，一些地方政府和大型基础设施项目和地方公共政策往往是由于人事变动，连续性差和稳定性，很容易导致地方政府的财政状况，使用更大的预算由于领导人的改变而变化。目前，中国还没有建立起政府申请破产保护制度，地方政府将很快毫无顾忌债券规模和债务风险，最终会转嫁到中央政府。此外，一旦地方政府财政困难，地方债持有人的一个公平偿还权将无法得到有效保证。

　　(三)片面追求“政绩”风险

　　由于政府基建项目的质量差，效率低，能耗高，污染严重，暗箱操作和个人片面追求地方官员的政绩，这些原因造成了大量的形象工程和低水平项目，这些项目的患病率较大。对中国的市场经济产生了巨大的副作用，最突出的表现是高资源消耗。我国煤炭消费占全球煤炭消费总量的41%，水电消费量为一次能源消费占世界总消费量的15%，表现出近年来2002-2007年的五年中国的能源消费量占世界消费量的比例之间不断增长的趋势，已经上升到16.8%。这种高资源消耗，不仅是当前居民的损失，这是未来福利的损失。

　　(四)可能出现违规挪用公债资金

　　建国以来，我国的地方政府承担了很多的经济建设职能，举办了大量的地方国营企业，随着改革开放的深入，地方政府招商引资的责任也在不断增强。除了经济建设职能外，地方政府还要承担地方基础设施建设、市政建设、社会保障、社会福利、下岗职工再就业等工作。而西方国家地方政府则没有如此多的职能，尤其是没有经济建设的职能，也基本上不开办、管理、经营企业。地方政府投资办企业确是效益不好，按我国政府职能看，地方政府仍会将大量的资金投到经济建设。一旦监管不力，就会出现挪用公债资金的现状。

　　作者：王莎 来源：商情 2015年45期