财政金融风险的作用机理和潜在影响

　　—、财政金融领域风险的作用机理

　　(一)实体经济风险向财政金融风险的传导。

　　实体经济的运行是我国稳定发展的基石。在我国将长期处于新常态经济，实体经济增长速度放缓以及诸多经济深层矛盾暴露的前提下，实体经济中的风险会传导至财政金融领域，这也将成为造成最大的财政金融风险。

　　一是当宏观经济增速下降幅度过大时，将会形成惯性下滑力量，并带动社会经济交易规模急剧收缩，企业盈利显著放缓。这时候，金融风险的释放不会像现在这样呈现出多点与散发式的特征，局部或区域性的金融风险将会剧烈释放。这种经济惯性下滑和局部金融风险剧烈释放相互交织，呈现出螺旋式演化，或将引发局部的金融危机。目前，我国实体经济中产能过剩、房地产泡沫、僵尸企业、地方基建项目过度扩张等运行风险正加快暴露，并加速向金融领域传导，分别沿着两条路径扩散与积累：一条是通过担保链条快速传导;另一条是通过影子银行领域的刚性兑付迅速积累。其中，担保链条破裂是金融风险显性化的演变路径，而刚性兑付则是金融风险隐性累积的支点。

　　二是经济增长速度的放缓，以及企业盈利率等指标增速下降的下降，将会对地方财政产生巨大压力。在当前社会支出刚性增加以及土地财政难以为继的情况下，地方财政收支不平衡的矛盾将会愈发突出。地方债务风险集中爆发的可能性也逐渐增大。

　　(二)财政风险的传导机制。

　　财政风险是一个动态的系统，各种风险因素处于时刻变化之中。在财政系统建立以后，由于其负担的获取资金和支出的职能，使其在宏观经济各部门建立了相互联系，各部门的风险通过资金的物质联系，最终都会反映到财政收支中去，而财政制度的缺陷和财政损失又会通过收支因素向其他经济部门传递，在这个过程中风险能量得到进一步的积累，比如银行坏账由于国有企业经营失效而不断增加，并通过财政无力提供资本金而得到进一步加强，坏账的增加使风险的能量转化为损失时的程度不断加强。通过财政系统自身会对这种传导来得信息进行处理。内部缺陷使这种处理充满矛盾，又引致新的失衡，财政系统失衡最终将通过预算反映在显示指标当中，这种指标并不是单纯的显示作用，他要求进行调整，从而要求财政借债包括外债、国债以及通过各种形式的地方债务等，如果政府无力借债，那么系统将会发生困难，而债务的积累会使财政的负担加重。当然，如果政府能够因为收支状况的好转而实现平衡，并且用实现的盈余偿还已借债务，那么风险过程将会向好，而如果不能实现这一点，就有可能遭受风险损失。

　　其条件是风险能量达到基准点的要求，这是财政系统所承担的债务已经达到其机制所承受的极限，新的财政风险事件会促成能量的积累形式发生质变，当指标超过基准点时，政府的债务将会无法偿还，利息成为巨大的负担，收支变得入不敷出，财政补贴发放困难，经济政策失去物资保证，公共部门人员无法得到工资收入，整个财政系统将无法正常运行。当然，在达到临界点之前，一般还是可以控制财政失衡的进一步发展。利用外国援助，大力拓展新财源，甚至是压缩财政支出——如果可以做到——来实现财政在水平上的平衡。但是如果已经发生的财政损失便是不可逆的，并且由于赤字——债务陷阱而陷入恶性循环，那么损失的扩张将在达到临界值时变得更加恶化，这时，财政已经无法通过财政系统自身机制的作用实现收支平衡情况的逆转，在临界值以上，债务水平超过了财政获取收入的能力，而且由于还本付息的压力还在进行还在进一步积累，这种状态为财政危机。解决财政危机将会非常困难，完全要依靠财政系统以外的力量，需要宏观经济体系的协调作用。

　　(三)金融风险的传导机制。

　　1.金融风险的国内传导机制。从金融风险的传导过程来看，金融风险主要来自于政府、企业，发生在金融系统，危机整个经济社会，图21基本上勾画了金融风险的传导过程。

　　从图21中可知，引致金融风险的环节主要有政府、一般企业和金融系统(包括中央银行和商业银行)。政府的战略与体制及经济决策失误，若不能在金融体系内受到约束或抵御并加以内化，则其所导致的金融风险很可能危及整个国家和社会，包括居民：一般企业的风险若不能通过兼并破产或其他措施予以内化，则同样会通过金融体系，特别在金融体系不能化解的情况下向社会扩散。因此，防范和化解金融风险的关键点显然是金融系统，这不仅包括金融系统要强化自身的稳定性，防范金融系统内部金融风险的发生，而且要加强金融监管，抵御并化解因政府和一般企业风险引致的金融风险。此外，当金融风险发生后，若不能尽快治理，将风险的影响化解和缩小到最低程度，同样会给社会带来极大的震荡和灾难。

　　2.金融风险的国际传导机制。随着我国金融体系改革的进一步深入和我国金融开放程度的进一步提高，目前我国所面临的传导自国外的金融风险主要通过汇率机制进行作用。在国外的金融系统发生风险事件或危机时，其内在的风险因子通过汇率制度反映到我国对应的经济部门和经济变量上，并由此阻碍和干扰我国金融体系的科学发展和国家外汇储备的有效管理。

　　总的来说，经济全球化环境下我国金融风险的国际传导机制主要有：

　　一是心理预期传导机制。在信息技术较为发达的环境下，金融危机在一国产生之后，会首先通过信息的传递来影响他国，尤其是与之存在频繁经贸和金融交易关系的国家的经济预期，从而降低其对经济前景的期望，并引发市场的悲观情绪，而这种悲观情绪往往会反作用在本国的资本市场和相关金融交易市场上，引发的资产价格下跌又会转变为另外一种悲观信号被传导至相关的国家，从而形成一种自加强的恶性循环，导致危机的蔓延和深化。近期欧债危机使得我国经济面临较大不确定性，大量市场人员对外贸出口形势持悲观预期，而这种悲观预期又会因导致中国市场的经济指标普遍下滑而引起他国对经济复苏的悲观期望。

　　这种心理预期传导机制除了引发国际间对于经济前景的悲观预期恶性循环以外，在国内市场上也会引发悲观预计的蔓延从而放大金融风险的国际传导效果。由于在经济全球化背景下，一国的金融市场内部大机构如证券公司、基金公司等对于国际间经济悲观预期的感知能力较强，因而当金融风险和金融悲观预期从国外传导到国内时，这些机构和大型投资者的风险规避活动会引起资本市场价格的悲观变化，而由于羊群效应的存在，市场对于这些悲观操作将会做出较为偏离平衡结果的反应，从而在金融风险从国际间传导到国内传导的过渡中放大这种风险预期，进而深化经济全球化环境中的金融风险因素对国内金融市场和经济运营状况的影响。

　　二是资本互动机制。国际金融风险在经济全球化背景下对我国金融市场风险的影响还通过资本的互动加以传导。由于经济全球化进程的加快，资本在各个国家之间流动的成本和障碍较低，因而国际上的外汇交易十分频繁。由于在社会主义经济改革逐步深入的背景下，我国金融市场的部分开放性，加上金融体系监管机制的漏洞，大量的游资在各个开放的国际金融市场间游走的同时也对我国金融市场的运营产生一定的影响。由于资本流动以及国际资本的逐利本质，国际游资可以迅速从其他国家转移到我国内地，也可以由我国内地迅速流出，从而对我国的金融市场稳定带来了一些难以控制的影响。

　　三是贸易收支机制。由于我国经济属于外向型经济，经济增长的推动很大程度上来自对外贸易的发展，当国际上与我国经济贸易往来较为密切的国家发生金融危机时，其需求的减少将直接影响我国经济经贸的发展，从而冲击我国经济的稳定增长。目前人民币汇率弹性的扩大使得我国国际贸易出现了新的变化，他国经济危机的出现会使人民币汇率因为国际贸易的萎缩而出现较大的波动，从而影响我国的对外出口状况，这种风险引致的波动将给我国外向型出口企业的生产带来不必要的波动，从而引起企业生产过程中的规划难题，引发库存积压、缺货赶工等生产问题，进而影响我国对外经济贸易的活力，阻碍我国经济的提升和金融风险的应对。

　　3.当前我国金融风险主要传递渠道。根据当前我国经济形势判断，我国主要有五大金融风险传递渠道：

　　第一个是非金融部门渠道。从当前形势看，中国政府部门债务水平可控，不存在整体偿债风险，但存在流动性风险，考虑到2014年、2015年偿债压力大，以目前的存量余额计，两年到期需偿还金额分别达到6.6万亿元、5.2万亿元，尽管2013年土地出让金已超过4万亿元，但只占到地方政府可支配收入的1/5,远不够支付利息，这势必给整体流动性和信用体系带来挑战。而相比政府部门，非金融企业部门杠杆率上升速度最快。目前，中国非金融部门的债务比率已经远超90%的国际警戒线。根据标普数据，截至2013年年底，中国非金融类公司的债务总额共有12万亿美元，为GDP的120%。预计,2014年年底，中国非金融企业持债规模将为13.8万亿美元，超过美国的13.7万亿美元。根据中信证券估算,2014年信托到期的可能有4万亿~4.5万亿元，还有接近3万亿元的企业债面临兑付。

　　第二个是产能渠道。随着产能过剩蔓延，以制造业为代表的实体经济已成为不良贷款的重灾区，钢贸、光伏、船舶等产能过剩行业成为不良贷款增长的高发行业。不良贷款余额从2012年一季度的4382亿元一路攀升至2013年年末的5921亿元，增幅达35.12%,不良贷款率也从0.94%升至1.00%。中国人民银行在《2014年中国金融稳定报告》中称，在最糟的情况下，中国17家银行的整体不良贷款率将上升400%,资本充足率可能从2013年年底的11.98%下降到10.5%,这些银行的资产占到中国银行业的61%,金融风险突出。

　　第三个是影子银行渠道。以信托公司为主体的影子银行继续扩张，目前影子银行的信贷占整个信贷增量的1/3左右，信托投资公司的资产规模也急剧扩张，数据显示，2004年年末影子银行规模从只有1635亿元，大幅增加到2013年年末的19万亿元。过去十年信托业的资产规模，年均增长30%,2008年以来年均增长更是达到57.3%,这些贷款且不反映在银行的资产负债表上，而随着央行9号文同业整顿大幕的开启“去杠杆”不可避免会对金融体系造成短期冲击，需要谨慎处理。

　　(四)财政金融风险相互传导机制。

　　财政风险与金融风险紧密相连，其原因是财政与银行实则是同一事物的两个方面，两者存在一种对立统一的关系。一方面，财政负责政府资金的筹集与运用，银行则负责信贷资金的存入与投放;另一方面，双方在经济活动中有着千丝万缕的联系，这是市场经济体制中政府实施宏观经济调控的两大杠杆，两者互相影响、彼此推进发展。当银行受体制、经营不善等因素的影响，效益下降，形成不良资产而引发金融风险时，它会通过一定的传导机制转嫁给财政。反之，当财政出现收支矛盾激化而形成风险时，它必将波及到银行。因为作为我国主体的银行与财政一样，资财归政府所有，任何一方出现问题，最终都由政府来兜底。从我国经济体制的演变过程来看，银行与财政职责不清，犬牙交错，无论是财政风险还是金融风险，都有对方的因素起作用。

　　1.财政风险向金融的传导。财政风险向金融风险的转化，主要表现为财政收入风险的金融化和财政支出风险的金融化。

　　(1)财政收入风险的金融化。财政收入风险又分为两种，它们是财政赤字融资风险以及税收政策风险。财政赤字融资风险一般是因为央行迫于填补国家赤字的压力不得不持续的加大货币发行量，由于通货膨胀现象严重，导致金融风险出现。

　　这种风险的实现路径包括：第一，发行货币，以铸币税的形式实现。由于国家支出的需要必须向央行借款，此时央行只有不断加大货币发行量才能满足上述需要，弥补国家财政赤字，财政赤字以不断增持的货币形式表现出来。第二，债务融资。当政府财政赤字过大时就会通过发行公债的方式来缓解财政上的压力，统称债务融资，其发行对象大多是一些大型银行、企业和私人。而向中央银行的发行会导致市场中的货币量的增多，导致通货膨胀压力。一旦公债发行过大，失去控制最终将使货币大幅度贬值，从而导致整个金融体系面临崩溃。由此可见，无论是财政赤字还是债务过度，都可能诱发金融风险。

　　税收政策的改变对金融企业的影响主要在企业的营业收入方面，营业收入的剧烈变化容易造成金融体系的不稳定，从而产生金融风险。主要有以下几种途径：一是政府财政部门对金融企业征收过高的营业税、所得税、增值税等，从而使企业的利润变为财政的收入，影响到金融企业的健康发展;二是对金融企业呆账坏账的计提，会造成金融企业表面利润增加，而实际的经营情况可能没有表面的光鲜，从而影响到金融企业的稳定有序的发展;三是对金融企业实行不稳定的呆账坏账准备金制度，对不同的呆账坏账提取比例和贷款损失进行确认，使金融企业财务失去其真实性，引发金融危机。

　　(2)财政支出风险的金融化。财政功能与金融功能应该独自发挥着各自的作用，财政要实现公平，兼顾效率，金融应该注重效率，只有政策性金融才考虑公平。我国国有金融机构一直受政府的行政干预，使金融代行了部分财政的功能，金融业扮演了‘‘第二财政”的角色。由于财政收支压力较大，而且财政的显性风险较高，所以一些本应该由财政承担的支出转由金融部门支出，从而形成了金融部门的准财政政策。但由于金融部门的准财政行为不同于真正的财政活动，也不同于真正的金融活动，所以对其缺乏严格的监督和执行原则，存在着很大的隐患。这部分支出资金的安全性和效益型很难保证，最终会形成金融部门的不良资产。

　　由于具体情况的不同，财政风险转化为金融风险的途径也不同，归纳起来主要有以下几种：一是政府干预。财政实行分税制后，地方政府有了属于自己的税收收入，形成了相对独立的财权，企业效益好坏直接影响着地方财政收入。为了增加地方税收收入，地方政府凭借行政手段扶持地方企业发展，最常见的就是干预银行信贷，不管企业效益景气与否，项目可行与否，均指令银行对其贷款挂账或减免利息;此外一些地方企业在改制与重组过程中，由于政府的不当介入也使债权难以落实，造成银行不良资产发生，给金融风险埋下隐患。二是政府债务融资。假如管理债务的机制不科学，支付大量债务利息的后果只有一个，即增加财政赤字，从而在“债务一赤字一债务”中不断循环,使政府遭遇债务危机，而债务危机的出现政府唯一的选择是实施货币化。三是政府财力或缺的政策性转嫁。我国正处于经济转型期，金融体制包括政策性金融和商业性金融，可以有一定范围的合理的政策性风险转嫁。四是我国的股票市场也具有财政支出的替代效应，为上市的国有企业提供资金，成为上市公司的“钱袋子”国家为了国有企业能够上市融资而推动了股票市场的非理性增长，造成了很大的泡沫。还有上市前的审核以及审批的不规范很难保证上市公司的质量，使股票市场存在较大的风险。所以，金融“第二财政”的效应，在减小财政支出压力的同时，也将财政风险向金融风险转化。五是中国人民银行是最终的付账部门，财政风险逐渐转向金融风险时，其实质是央行在为其买单。在货币市场中，国家的信用保证了央行的信用，一旦金融信用可能打破国家经济的合理秩序时，央行就会采取行动保证偿还实力和流通能力。从上述分析可以看出，风险的转化最后都归结到央行。

　　2.金融风险向财政风险的传导。目前，全球经济正在朝着金融化方向不断发展，金融产品的公共属性也越来越明显。由于我国正处于计划经济向市场经济的转型时期，金融系统替我国财政分担了不少转轨成本，在此过程中金融风险难免会转化成财政风险。转化为财政风险的方式也是多种多样的，具体包括以下几个方面：

　　(1)直接途径。一是金融资产管理公司运行产生财政风险。从1999年起国务院设立收购国有银行不良贷款，管理和处置因收购国有银行不良贷款形成资产的国有独资非银行金融机构——金融资产管理公司。四大金融资产管理公司所需资本金全部由中央财政投入，管理公司运行风险的累积将直接导致财政风险。运行中的风险来自以下几个方面：第一，金融资产管理公司运行成本高，不良贷款回收率低。目前，四家金融资产管理公司处置回收资金仅能支付商业银行金融债券利息,处置后期资产变现能力降低，还本付息能力不足，致使财政每年对之的投入不断增加，加大了财政风险。第二，国有商业银行缺乏控制不良贷款的机制。由于背后有处置机构，国有商业银行在其划拨不良贷款存量同时，又产生新的不良贷款，积累的风险不断增加，增加了金融资产管理公司风险,最终累及财政。第三，金融资产管理公司的“道德风险”例如在处理不良资产过程中有可能与债务企业合谋套取财政补贴。第四，国有企业的“道德风险”因为金融资产管理公司处置国有商业银行的不良贷款,财政给予补贴，因此国有企业自然而然产生不还银行贷款的心理，贷款债务约束弱化，致使金融资产管理公司陷入进退两难的困境，最终加重财政负担。

　　二是金融机构重组导致财政风险。金融机构重组的负担会直接或间接地转移给财政。第一，中央银行用损失部分老贷款或增加新贷款来化解金融机构重组的支付危机，这些贷款损失名义上是中央银行承担，实际买单人却是中央财政。第二，用财政资金对金融机构追加注资和冲销呆账。第三，在处理金融机构的重组问题时，财政出资解决支付、退出过程中存在的资金问题。当金融机构自有资本金不足，或在金融机构分立或合并时，财政投入一部分资本金予以资助;当金融机构出现支付危机时，政府往往给予它们以税收减免，帮助其渡过支付难关，以避免爆发进一步的金融风险;在金融机构破产时，为了保证存款人的利益，避免社会骚乱，维持稳定局面，政府会想尽办法去偿还存款债务，包括动用本地单位的存款，甚至财政性存款，拖累了财政。从我国以往的不良资产处置情况来看，同样都有中央财政和地方财政的参与，特别是在城市商业银行和农村信用社的改革过程中，地方财政更是发挥了显著作用。

　　(2)间接途径。除了金融机构在处理不良资产和重组过程中出现的相关问题可以直接引发财政风险外，还有一些间接途径也能引发财政风险。主要包括：①间接减征营业税，通过缩短国有商业银行应收未收利息的计收年限，减小国有商业银行营业税税基，这样节约了金融业资金，却减少了财政收入;②债权转股权，将经营困难金融机构的债权转化为股权，可以减轻这些金融机构拿资金还债的负担，使其得以继续经营下去，但却增加了财政风险;③中央财政对金融机构的各种直接明补和暗补，某些被关闭金融机构的外债，由中央财政负责偿还，这些外债多为应付国际金融机构的主权债务;对接手关闭金融机构相关资产和债务的国有商业银行，在一定期限内，可减免上缴中央银行的再贷款利息。所有这些税收、利息方面的优惠以及相应的补贴，都是由财政来兜底。