全球金融风暴下财政风险的立法控制

　　毋庸讳言，肇始于美国次贷危机的全球金融风暴愈演愈烈，最终席卷全球，其来势之猛、波及之广、影响之深远超各方面预料，世界金融体系和各国实体经济遭受了重大冲击，全球性的经济衰退己成定局，乘风破浪的中国经济航船也遭遇到空前的逆流。如果说，美国是这场危机的发源地，那么，迄今为止，最大的受害国是冰岛，这个国民生产总值不到200亿美元，人口仅32万的欧洲小国，金融业迄今外债超过1383亿美元，全冰岛的银行实际上都己破产，国家财政濒临“破产”边缘。"丨金融危机的背后隐藏着财政风险，财政风险还可能诱发财政危机及政治危机和社会危机等“治乱循环”。

　　如今，各国正在努力行动，阻止全球性金融风暴对世界经济产生的严重负面冲击，如何迅速遏制金融危机、遏止金融危机对实体经济的影响，是当前世界各国的头等大事，负责任的政府正努力探索求解之道。各国现均积极运用政府干预手段化解危机，作为主要的宏观调控手段之一，

　　运用财政手段用来抵御金融风暴成为各国政府关注的重点。如截止2008年底美国出台了8500亿美元救市计划，欧盟宣布实施1300亿欧元的经济振兴计划，德国、英国、日本、韩国等均制订了庞大的支出计划，俄罗斯政府准备拿出5万亿卢布用于抵御金融危机对俄造成的不利影响，中国政府出台4万亿元启动内需的十大投资计划，试图为全球经济稳定贡献力量，以上政府注资、财政干预是目前救市的首要手段，正是在这个意义上，当下财政风险问题同金融风暴一样值得关注，因为金融风暴可能会藉此转化为财政风险，并可能最终引致一国财政危机。如果出现了金融危机，各国财政可能挽救，可一国财政出了风险，谁来拯救?

　　一、我国积极财政政策的合理性与合法性追问

　　目前我国学者对于金融危机的研究，基本上局限于经济，或者仅仅是金融的层面，主要集中在两个视角，或者是从“将来时”的视角事先预测能否会发生金融危机，或者金融危机如何发展，或者从“过去时”的视角研究金融危机发生的原因，之后探讨解决方案。唯独缺失的是对金融风暴发生与发展过程中社会状态的研究，即从“进行时”的角度从制度的、法律的、系统的层面研究金融风暴的可能引发的共生的系统性的客观经济问题及其控制。笔者以为，与其等金融风暴引发财政风险，国家财政出现危机的时候再来研究救治，不如通过法律制度严格规定和明确防范财政风险，这应成为当前我国加强和完善宏观调控立法，重启积极的扩大内需的财政政策，实现经济稳定持续快速増长的重要议题。

　　为了减缓金融风暴冲击，解决通货紧缩、内需不足等问题，政府重启积极的(即扩张性的)财政政策，从而使财政支出大涨，赤字与国债规模激増，对于是否会由此产生财政危机以及危机是否深重，往往是从其国债规模及其结构的合理性来做判断。通常，评价一国财政运行状况的指标，主要是债务依存度、偿债率、国债负担率以及财政赤字占GDP的比重等。通过这些指标的变化轨迹，能够较为直观地反映一国的财政运行是良性状态还是危机状态，以及这些状态的转化趋势。财政风险的大小，在很大程度上取决于政府负债的多少和偿债能力的强弱。因此，如果政府的负债过多，就会加大发生财政危机的可能性。近几年来，我国的财政赤字规模一直很大，每年都有数千亿，据财政部2009年2月初公布的数据显示，中国2008年财政赤字规模为人民币1110.1亿元;关于2009年财政预算赤字的规模几经修改之后，在准备提交给全国人大审议的预算报告中，这个数字创纪录地达到9500亿元(合1390亿美元)，创下纪录高点，远远超出外界的所有预期，原因是经济刺激计划将令政府支出大幅増加，而今年的财政收入可能将继续下降。全国人民代表大会于2009年3月份对上述赤字规模进行审议，成为中国建国以来最大的赤字规模，按照2008年GDP总量30.067万亿计算，该赤字占中国国内生产总值(GDP)的比重将接近3.1%。根据凯恩斯主义的观点，财政赤字作为政府管理总需求的一个重要的宏观经济政策工具，可以在熨平经济周期的波动性方面发挥重要作用。但任何一种经济手段的应用都具有两面性，特别是财政赤字本身，一直是一把双刃剑，所以世界各国对于财政赤字的应用都控制在一个严格的安全线之内，欧盟更是把财政赤字不超过GDI的3%作为各国必须遵守的财政纪律，在德国超越此安全线的情况下，不惜通过诉讼的方式对其施加压力，这说明控制财政赤字的规模对于确保经济体的安全运行意义重大。我们目前尚不得而知，9500亿赤字是如何匡算出来的，其合法性、合理性在哪里，为什么一定要突破3%的国际安全线。由此产生了一系列需要研究的法律问题，如国家増加财政赤字、増发国债的做法，否会产生“财政幻觉”并影响到“代际公平”?是否具有合理性和合法性?是否合乎法治的要求和宪政的精神等等。

　　由此，笔者从法治的层面研究全球金融风暴下中国财政风险的立法控制问题，提出应对财政风险要纳入法治轨道，未雨绸缪，防范和化解金融风暴可能引发财政风险，通过宪法和法律程序调整公共财政的支出和收入规模，特别是在相关法律法规中明确制定危机认定标准和法律范畴的紧急应对措施，不仅使危机处理有章可循，实际上还能起到防范政府财政风险扩大的作用，使得各方主体对财政风险心中有数，防患于未然。以法律制度来防杜政府财政危机，实现防范财政危机的程序化和规范化，使相关各方主体权力(利)清晰，职责明确，即完善财政立法，加强财政监督，才能最终有效防杜化解财政风险。

　　加快财税立法，保障财政民主，使财政民主成为我国民主政治建设的突破口。141目前，民众对财政法治化的关注和期待超过任何时期。在当前面临金融危机的压力之下，政府出台了4万亿的积极的财政政策来刺激经济发展，如此大规模财政支出的有效实现，必须纳入财税法治的轨道。

　　二、财政立宪：中国防杜财政风险的治本之道

　　财政是国家依法以公共权力进行的资源配置，直接涉及到公权力的行使以及公民基本权利的保护，这本身就是一个宪法问题。财政危机作为财政运行的一种极端状态，作为一国政府所必须面对的危急情势，同宪法、宪政也有着密切的关联。151113现行宪法文本中虽然没有“财政制度”专章，但我国宪法有关财政权制度的规定体现了立宪主义的基本原理。依据我国宪法第62条的规定，审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告的权力专属于全国人民代表大会的职权;第67条规定，全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案。财政立宪的实质在于在宪法的层面上确立财政法定原则。完整的财政活动包括财政收入和财政支出两个部分，因此，财政法定原则可以具体化为财政收入法定原则和财政支出法定原则。现代税收国家的财政收入主要体现为税收，因此，财政收入法定原则主要体现为税收法定原则，而财政支出法定原则实质就是预算法定原则。因此，财政立宪在制度上体现为两大核心支柱：税收法定原则和预算法定原则。预算法定原则在一定程度上可以认为是财政支出法定原则，财政应否支出、如何开支，财政收入的规模和种类等等，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定。美国想救市要拿8500亿美元出来，要先通过议会，前前后后一波三折。①德国政府提出的近5000亿欧元的救市计划也是经联邦议院各主要党派议员就政府提出的庞大救市计划进行了激烈辩论才通过的。而我国政府宣布拿4万亿出来刺激经济的时候，程序是否符合预算法定原则呢?

　　金融之“危”下的财政立宪之“机”。政府在财政立宪制度中是一个被控制的对象。由于政府手中握有巨大的权力，而“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”161154。在现代宪政制度的设计中，政府往往被认为是最危险的部门，因此，政府实际上是被作为财政立宪所控制的对象。公共财政既是民主化的财政，体现财政民主原则，又是法治化的财政，体现财政法治原则。财政立宪是在财政法治的背景下，在宪法上确立财政收入法定和财政支出法定原则，并建立相关的保障制度，以确保纳税人及其代表控制国家的财政收入和财政支出。

　　我国实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利;要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为;要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。在我国，财政立宪既是突破口也是原则，财政预算监督是关键，可能预示了中国宪政的新方向。

　　三、以法平险：中国遏制财政风险的必由之路

　　完善财税立法应成为中国立法的重中之重，我国现在亟需先制定财政基本法，以此统领建立健全一整套严密科学、协调有序的财政法体系，使之既具有中国特色，又与国际接轨，以适应我国防范财政风险，保证国民经济健康稳定发展的需要。现在我国的财税法律体系仍以财税法规为主、财税法律为辅，只有5部财税法律，财税立法任务艰巨，在财政收入法、财政支出法、财政管理法三大方面应有30-40部法律，如财政收入法又包括公共税收法、公共收费法、公债法、彩票法、国有资产收益法等;财政支出法包括财政拨款法、财政投资法、财政采购法、财政贷款法等;财政管理法则包括财政预算法、政府间财政关系法、财政监督法、国库管理法。化解财政风险，尤其要特别重视财政支出立法的完善，以使政府支出行为规范、合理、公平，当务之急是要完善《预算法》制定《国债法》、《财政转移支付法》、《财政拨款法》等;其次，应建立财政风险和危机的预警、控制和救治等紧急法律制度;最后，通过财政监督立法控制和化解财政风险，强化问责架构下监督制度。由此，立法平险，是遏制财政风险的必由之路。

　　(一)加强保障财政收支平衡的财政立法

　　导致赤字膨胀、诱发财政危机的深层次原因，是宪法以及宪政精神的缺失;而具体和显见的法律原因，则是财税立法的缺失。如果近期无法通过修宪来解决这些问题，则应当考虑如何在具体的财税立法中全面体现财政收支平衡原则，这也是在实质上解决问题的一种办法。在一国预算法刚性不足，形同虚设的情况下，收支平衡的原则往往很难被实际执行，必然会生成大量赤字，埋下引发财政危机的种子。

　　1.完善《预算法》

　　由于长期以来我国财政法治观念淡薄，财经纪律极为薄弱，预算领域充满了各种非正式的制度，而不是法治原则，违法违规超范围、超标准、任意支出现象严重，财政资金损失随意挪用、浪费和腐败现象不胜枚举、浪费惊人。我国预算法的立法、执法和守法一直都在低水平上徘徊。如果不能在我国的预算中确立财经纪律的有效约束，増加透明度，实行财政法治，那么，无论采取何种预算都不可能切实地改进资源的配置效率和财政管理效率，不可能有效地控制支出，也不可能杜绝浪费和腐败。结合当前控制财政风险的现实需要和世界财政法治发展的潮流，以规范和保障政府财政支出为己任的预算法律制度应当予以积极的回应。真正建立起对预算的硬约束。实行法制化和建立预算的公共责任，仅有政府的内部控制是不行的，必须强化外部力量对预算的监督，将预算过程纳入政治控制过程，推进公共预算改革。在当前我国预算改革最迫切、最可行的一步是实现预算的公开和透明，从预算编制、审查到执行过程都要公开，而不是像现在把预算看做是政府机密。①无论是预算编制、预算审批还是预算执行，都需顺应社会主义市场经济的内在规律，做出很大程度的调整和改革，这是从源头上防范财政风险一个十分重要的方面。

　　2制定《国债法》

　　财政危机直接表现为大量的显性赤字或隐性赤字，而对于赤字的弥补，则体现为发行国债、増发货币、増加税收等多种形式。但其中危害较小的和最常用的，则是发行国债的形式。发行国债是以国家信用作为担保的，尽管是债，但毕竟是“公”债，因而也具有很强的公法属性。它要求国债的发行规模、结构、利率、偿还等很多方面，都必须要严格地遵守法律的规定，因而一个重要的前提是要有“法”可依。但是，我国目前国债立法还相当薄弱，尚无专门的国债法对相关基本问题做系统规定。尽管国债法的立法己被列入立法规划，但似乎步履维艰。直到目前为止，除了在国库券等方面有行政法规级次简约规定之外，其他大量有关国债的规定，都是财政部、国家税务总局、中央银行、国家计委、证监会等机构单独或联合下发的部门规章级次的文件，而整体性的国债法至今仍然尚付阙如。尽管预算法等法律也有有关于国债的零星规定，但相关规范的不系统、不配套，也会加大财政危机的潜在可能性。在缺少专门的国债法的情况下，有关国债的一些基本规范、主要体现在预算法的一些原则性规定之中。

　　3制定《财政转移支付法》

　　完善转移支付制度的目的是避免困难地区财政危机爆发。财政要加大社会保障支出力度，提高社会保障支出占财政支出的比重。财政联邦主义对体制的要求则是实现“分级管理”向“分级所有”的转变，将权、责、利有机地统一起来，使地方政府能因地制宜地举债或进行地域间转移支付。其结果是地方财政困难不断扩大，财政风险无限向上转移，规范政府间财政关系，特别是规范政府间支出范围，明确各级财政风险的承担边界和防范危机的责任。

　　(二)建立应对财政危机的紧急法律制度

　　紧急状态是指在国家安全和社会秩序处于一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁状态。根据引起紧急状态的原因不同，一般可以把紧急状态分为两类：一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱，更多的可能由战争、公共卫生、经济危机等原因引起。紧急事件的突发性和紧急状态的紧急性必然要求将一种强制性的组织权力赋予某个机关，并尽可能地减少对这种紧急权行使的种种限制。与正常状态下的国家权力相比，紧急权具有较强的专断性，并且高度集中在某一机关之手。这种专断性权力的存在，是人类社会应对突发灾难的长久选择的结果。当然，紧急权主体的单一性和行使的专断性，也决定了紧急权行使失控将会造成严重的社会危害性。在现代宪政国家，一切国家权力的渊源和行使都必须征得宪法的许可，所以各国或者在宪法中或者制定单行的法律来规范紧急权的行使。我国至今没有关于紧急状态的专门立法。紧急状态立法的滞后导致了应急系统的不完善，进而导致严重的后果，当然最为严重的后果是对近几年全国艰苦努力制造的法治追求和氛围的破坏一当今我国采取的大部分紧急对抗措施不但无法律依据，还是对宪法和其他法律的重大侵犯。为了应对以后还可能出现的种种紧急状态，我们必须在修改宪法的相关内容的基础上尽快制定一部紧急状态法或财政危机法。

　　目前的我国财政立法中既没有针对或有财政风险的任何紧急控制措施，也没有设置预先的防范机制，当招致大量损失的特定事项(如非典、汶川地震事件)发生后，不仅风险控制为时己晚，而且政府财政将承受巨大冲击而变得脆弱不堪，这样做是非常危险的，甚至触发严重的财政危机。考察各国关于相关立法的实践和理论研究，我国应制定一部较为完善的《紧急状态法》