西北地区集体林权制度改革中林权融资存在的问

摘　要：西北地区由于生态脆弱、森林资源稀少、生态公益林比重较大、林业发展资金匮乏等特殊的自然条件和林业发展状况，集体林权制度改革中林权融资必须兼顾保护生态效益的原则性与追求经济效益的迫切性。本文对西北地区林权融资存在的问题进行了分析并提出相关对策，有助于开拓西北地区林权融资视野。

关键词：西北地区；集体林权制度改革；林权融资
　　随着我国集体林权制度改革进入了全面推进的新阶段，明晰产权、承包到户的主体改革任务之后的林权融资等相关配套改革问题日益成为关注的焦点。西北地区由于生态脆弱、森林资源稀少、生态公益林比重较大、林业发展资金匮乏等特殊的自然条件和林业发展状况，成为当前全面推进林改的重点。如何立足西北地区实际，充分利用“林权”这一新型物权，积极拓展西北地区融资渠道，关系到集体林权制度改革的顺利推进和“农民得实惠、生态得改善、林业得发展”的总体目标的真正实现。本文以西北省份甘肃省为例，对西北省份集体林权配套改革进程中林权融资问题做一探讨。
　　一、集体林权制度改革下西北地区林业发展现实基础
　　西北地区与南方地区林业发展相比，有着较为明显的区域差异。西北五省区地域辽阔，生态区位十分重要，但地区自然条件严酷，气候干旱，生态条件脆弱，沙化土地集中分布，森林资源稀少且分布极其不均，公益林比重较高。甘肃地处内陆，是气候干旱、生态环境极其脆弱的西北省份的典型代表，其林权改革的现实基础为：
　　（一）生态脆弱，林业生态效应突出
　　甘肃省处于全国五个典型生态区之一的北方干旱绿洲边缘带，其生态环境系统抵御干扰的能力较低，恢复能力不强。生态脆弱性主要表现在环境的破坏极易导致水土流失、山洪暴发和泥石流等严重的生态灾害。甘肃全省林地面积1.47亿亩，森林覆盖率达13．42%，在全国各省份排名中位于后列。天然林地主要分布在陇南山地、甘南高原、陇东子午岭和河西祁连山区，其余地区林木覆盖率较低。甘肃省纳入林改范围的集体林地为5996.4万亩，占林地总面积的41%。集体林地中商品林地523.17万亩，仅占9%；公益林地5473.23万亩，占91%。生态公益林占比大突出了甘肃集体林权改革的生态效应，“生态受保护”是甘肃地区林改成果的一项首要标准。
　　（二）资金匮乏，林业经济效益较低
　　集体林权改革所带来的林业制度变革需要耗费大量的社会经济资源，社会发展水平的高低较大程度上决定着对制度变迁的支持力度。西北地区林区相对于东南地区的浙江、福建等省林区，经济发展水平低，西北地区林业发展资金主要是以传统的国家财政资金、政策性贷款为主，市场化的融资渠道不畅，西北省份林业资金短缺成为制约林业发展的瓶颈，一定程度上阻碍着林权改革“社会效益、经济效益、生态效益”三重效益的有效实现。
　　对于处于西北地区的林企、林农等林业产业的微观主体而言，由于受自然地理条件的限制，西北地区高寒干旱，林木生长慢、周期长，投入多，产出少，不能像南方集体林区一样通过经营毛竹等速生丰产的树种来很快取得经济效益。此外，相对与南方林业发展大省，西北省份林业市场发育不完善，林业投融资平台不健全，影响着西北林业的经济效益和“农民得实惠”目标的实现。
　　二、西北地区集体林权制度改革中林权融资存在的问题
　　西北地区林业生态效益的突出和取得经济效益的迫切，将可能导致集体林权改革过程中生态保护与林业经济行为之间的冲突会更为剧烈，主体改革后配套改革涉及的林权融资问题将成为亟待解决的问题。
　　林权作为一项新型的用益物权，解决了农民缺乏抵押品融资的问题，搭建起了林业资源转换为资金资本的融资平台。从东南部集体林权改革现行试点来看，林权融资在融资渠道上具有权利资产融资的一般性，能够通过直接或间接的方式实现融资。林权可以通过银行等金融机构媒介实现资本化过程，将林地、林木等资源转换为流动性强的资金资本，完成林业企业或林农林业生产链条中的融资环节；林权也可直接的参与林业要素市场的流转，通过直接的交易平台全面实现林权所包含的使用权、处置权、收益权等全方位的权利。福建、浙江等林权改革先行省已探索出了多种模式的林权抵押贷款融资形式，部分地区已初步建立了林权流转市场。
　　西北地区全面推开林权改革较林业发达地区晚，林权融资等配套改革仍处在借鉴、探索时期。尽管西北地区林权融资主要以林权抵押贷款为主，形式较为单一，但西北地区在大力发展林农小额信用贷款及林农联保贷款的基础上，围绕林权抵押贷款形式，已探索出了“公司+基地+农户”或“专业合作社+基地+农户”、“协会+定单+果农”等林权抵押贷款模式，林权抵押贷款得到较快发展。以甘肃为例，2009年1-11月，全省金融机构新增林业贷款6523.16万元，其中新增林权抵押贷款1427.5万元，占全省林业贷款新增额的21.88%。至2009年11月末，全省林权抵押贷款余额占全省林业贷款余额的11.80%，较年初提高4.96个百分点。但是由于西部林情的特殊性以及林权客体本身的自然属性，西北地区林权融资存在着以下问题：
　　（一）林权融资周期较长且多元化。林业是一个生产周期不统一的行业，不同地区、不同林种从投人到产出需要的时间长短不一，如毛竹、桉树等速生丰产林从投入到产出需要3—5年，松木一个轮伐期要在l0年以上，杉木甚至达20多年。林权抵押期限较长且多元才能与其匹配。同时，林木在其生长期内不仅能通过提供林业产品创造经济效益，更重要的是在调节气候、涵养水源、净化空气、保持水土等方面发挥不可替代的生态和社会价值，具有正外部效应，需要保持其完整的生长周期。林权客体的自然属性、生态属性决定了融资周期相对较长，西部地区的林木较南方地区生长周期更长，不能脱离树木的生长规律使经济效益一蹴而就。从西北出台的林权抵押贷款管理办法和各金融机构实际放贷的情况看，中长期林业贷款五年以内的居多，极少有十年期限的长期贷款。
　　（二）林权融资风险相对较高，融资成本较高。林权兼具个人权利和公共权利的双重性。尽管分权到户的林权为私利，可以按《物权法》规定抵押、担保、转让等，但是林权包含较多公法义务，存在对林地使用权流转和林木采伐限额管理方面的限制。林权兼具个人权利和公共权利的双重性，银行贷款风险可能上升，导致银 行“惜贷”行为。例如，林权若只是私利，利用林权抵押贷款融资，一旦出现贷款坏账，可以通过伐树变现来补偿风险；但是林木具有公共性，采伐受限，制约了林权的融资效果，林权融资因此具备较高的信贷风险。在西北地区缺乏专业的森林评估机构和担保机构对其贷款风险大小予以确认的情况下，银行等金融机构主要是通过提高贷款利率来覆盖风险，从而提高了林权融资的成本。
　　（三）公益林无法通过林权抵押贷款融资。按照林业生态效益和用途，林权客体分为公益林业和商品林业两大类，公益林业以提供林业生态产品、产生生态效益为主要目的；商品林业是以生产满足市场经济需求林业商品，以追求经济效益最大化为目标。大部分地区的林权抵押贷款条例规定林权抵押贷款以用材林、经济林、薪炭林等商品林及林地使用权为主，将生态公益林排除在抵押范围外。西北地区公益林占比大，甘肃省公益林占比高达91%，林农和林企对生态公益林的管护收益主要来源于财政的生态补偿，在林权改革过程中，商品林价值不断提升，给相对补偿标准较低的公益林保护和发展带来了压力。
　　三、对解决西部集体林权制度改革中林权融资存在问题的对策建议
　　（一）引导培训林农林企搞活林业资源，充分开发林业经济
　　西北地区森林覆盖率低，经济欠发达，林农收入低，集体林权改革为深处内陆的省份提供了新的林业发展思路。林权所赋予林业生产者的权利有利于盘活林业资源，通过林权融资资金发展依托林业资源的种植业、养殖业，在保护林业资源的前提下，开发农家乐等吸引周边城市的居民休闲娱乐，彻底改变守着大片的林业资源而不能致富的局面，改变过去林农林企心目中“不砍树就不能致富”的观念。同时，通过开发林业发展项目，又带动了林企林农的融资需求，林权融资又将作为项目融资的手段之一。因此，林权融资问题需要在林业发展的过程中得到解决，林权融资的模式需要在林业发展的过程中得到丰富，不能脱离林业发展空谈林权融资，否则将背离林权改革的初衷。
　　（二）转变融资主体的传统观念，积极发展林权抵押贷款
　　西部省份的林权主体改革正处在全面推进的过程中，金融机构开展林权抵押贷款的配套机制还未健全，运用林权融资观念在西北广大林农中认知度仍较低，林权抵押贷款占比较少，林业发展资金的筹集主要以小额林农联保贷款、林农小额信用贷款为主，远远不能满足当前林业产业化以及高科技设施林业发展的需求。
　　发展林权抵押贷款要积极地做好相关配套工作，相关部门应共同研究推进林业投融资改革，特别是在森林保险、林权抵押贷款、森林资产评估等方面出台相关专业标准和规范，解除金融机构贷款的后顾之忧。首先是林业部门或第三方独立评估机构做好林业资源的评估，为银行等金融机构是否给予贷款、授信额度等决策时提供参考；其次由于森林资源的特殊性，森林资源容易遇到干旱、失火等自然灾害，以此作为抵押物存在较大的风险，为此要加强对森林资源的保险，其投保人可以是多种形式的林业资源受益者；再次要建立林权的流转市场，促进林业要素流通，同时需要政府为林权流转提供信息发布、市场交易、法律服务、政策咨询等综合服务，以保证林权流转通畅。西部金融机构要立足当地实际，尽快出台《林权抵押贷款管理办法》，规范化的办理林权抵押贷款业务，同时配合相关部门积极宣传，提高全社会对林权抵押贷款的知晓率和认知度。
　　(三) 解放思想，创新公益林融资方式
　　在林业资源中，公益林业以提供林业生态产品、产生生态效益为主要目的，公益林的抵押权受限，制约了公益林部分经济效益的实现，在西北公益林占比较大的情况下，要进一步建立健全公益林补偿机制，落实由每年每亩5元提高到10元中央财政补偿标准，并探索有利于生态公益林持续发展的投融资模式。目前，林业发达省份已开创性的进行了生态公益林林权抵押贷款试点，例如浙江省丽水市的做法，在不影响生态和社会效益的前提下，重点对生态公益林的抵押范围和抵押方式进行明确，并决定采取预期评估法对公益林进行评估。采取林权收储的方法，由政府将生态公益林纳入政策性森林灾害保险，并设立专门账户，负责管理冻结抵押的生态公益林补偿金。一旦发生不良贷款，生态公益林的补偿金将由收储中心领取，直至债务还清为止，林权抵押贷款运行良好。西北省份能否在立足生态林保护优先的基础上，借鉴试点做法，探索出有利于盘活生态公益林的融资思路是值得进一步研究的。
　　另外，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定“对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业等”,为大力发展西北地区生态公益林森林蔬菜、森林畜牧、森林旅游、林区种养殖等林下经济提供了政策支持，可以通过对外承包林权派生的放养权、种植权等获得可观的收益，也可以探索将生态公益林林权的部分权利作为林权融资的客体，例如森林碳汇等生态资本的有效利用，从而真正实现同权同利，提高林农的改革积极性，最终实现集体林权制度改革的目标。
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