中国开展社会性别预算的障碍与对策

论文导读:：向妇女赋权、提高妇女地位和增加妇女工作机会是推动经济发展的动力之一。在这样的背景下，社会性别预算产生并逐渐引起国际社会前所未有的关注。社会性别预算的开展是社会公平和性别平等的必然要求，是公共财政建设的重要内容。中国开展社会性别预算已具备一定的条件，然而中国开展社会性别预算的障碍依然存在。有效开展社会性别预算需要健全和完善法律政策体系，深化公共预算管理制度改革，积极开展社会性别预算培训和宣传倡导工作，选择社会性别预算实施的重点领域等。
论文关键词：公共预算，社会性别预算，性别主流化

　　一、引言
　　随着社会的进步，越来越多的学者发现，向妇女赋权、提高妇女地位、增加妇女工作机会和人力资本投资是推动经济发展的动力之一。在这样的背景下，社会性别预算产生并逐渐引起国际社会前所未有的关注。社会性别预算是指在政府预算中充分考虑男女两性和弱势群体的不同需求，全面反映预算收支及其相关的公共政策对男女两性的共同影响，致力于减少或消除制定公共政策中对妇女及其他弱势群体的不公平（徐华，2010）。其目的是确保预算以更加公平合理的方式分配资源，满足妇女、儿童等弱势群体的需求。从1984年世界上第一个性别预算在澳大利亚启动，1995年北京第四届世界妇女大会提出“社会性别主流化”的行动纲领之后，各国政府和民间组织实行社会性别预算的热情不断高涨。目前全世界已有60多个国家开展了社会性别预算分析，而且世界各国均承诺至2015年实施社会性别预算。
　　国外学者对社会性别预算的研究早于国摘要工具之一；崔斌、李卫平（2009）揭示了我国存在的健康性别不平等与政府卫生预算中如何进行社会性别分析；李真（2010）论述了社会性别预算和审计的关系。
　　二、开展社会性别预算的理论依据和现实意义
　　（一）开展社会性别预算的理论依据
　　1、开展社会性别预算是社会公平和性别平等的必然要求。古典经济学家约翰·穆勒承认在社会分配制度中存在不公正现象，主张通过变革，将个人的自由和独立与共同生产的道德的、知识的及经济的优点结合起来。穆勒的主张告诉我们：应更多考虑经济发展质量，在性别平等的和谐中实现经济可持续发展，推动人类文明的进步。旧福利经济学认为，在边际效用递减的前提下，如果所用人的效用函数相同，国民收入由富人向穷人转移，可以增进社会总效用。同理可知：实现社会资源在两性之间的合理配置能实现社会福利的增加和最大化。阿玛蒂亚·森将福利经济学的基础由效用理论转向能力理论，森认为人的主观愿望与需求具有历史适应性，越是贫穷的人越容易满足，所以以效用的满足来判断福利是有缺陷的，福利经济学的基础应该从效用主义转向能力主义性别主流化，人的主观能力是否发挥应该成为考察经济学、公共政策的基础。在分析社会公正时，个人有实质性的自由去选择他或她认为有价值生活的能力是非常重要的。由森的观点可见：社会中处于弱势地位的妇女，只有摆脱“男尊女卑”的社会环境束缚，拥有自由选择的权利，才能获得自身发展的能力，实现真正的性别平等；而妇女自由可以通过提高她们受教育的程度，降低人口出生率和婴儿死亡率，增加她们的就业机会等来实现。
　　2、社会性别预算是公共财政建设的重要内容。公共财政是国家集中一部分社会资源，为社会提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动。中国财政改革的目标是建立完善的公共财政体系，公共财政就是民生财政。向民生倾斜，使公共财政能够更多地投入到关系民生的公共领域，是建设公共财政体系的要求。而长期以来，中国政府财政资金紧缺，更多地履行了社会职能、发展职能和经济职能，较多关注社会建设性硬指标，比如国防、经济公共设施、社会基础设施等，忽视了那些与民生发展关系紧密的教育、医疗等。在这种财政支付体制下，人民群众不能真正享受到国家改革的发展成果，收入差距不断拉大，阻碍了社会公平和经济建设的更大发展。财政向民生倾斜正是体现了公共财政所应具有的“民生”思维，是政府心系民生、建设和谐社会的具体体现。而社会性别预算从基本公共服务均等化视角着眼，对公共预算进行性别反映和敏感分析，发现预算对女性等相对弱势群体的收支状况，最终使财政支出向女性倾斜，向弱势群体倾斜，保障弱势群体享受平等权利，为建设和谐社会做出应有贡献。
　　（二）中国开展社会性别预算具有重要现实意义
　　1、开展社会性别预算有利于推动政府承担政治责任。从1985年第三次世界妇女大会到1995年第四次世界妇女大会,以及此后的联合国社发会议、人发会议、环境会议以及千年首脑会议,各国政府对“把社会性别意识纳入主流”即所谓社会性别主流化取得共识,对保护妇女人权和实现性别平等做出了政治承诺。社会性别主流化的目标是逐渐消除社会性别歧视缩小性别差距,实现性别平等和性别公正,推动社会公正和可持续发展。社会性别预算能够让政府预算拥有一套反映妇女福利状况的指标,衡量政府是否保证妇女了获得医疗保健、教育和雇佣的权利,确保实施性别平等措施的必要资源,有力支持社会性别主流化,从而兑现中国政府的政治承诺。
　　2、开展社会性别预算有利于完善政府管理。首先，社会性别预算要求政府在预算的每个阶段公开有关信息、预算执行情况和预期目标的实现程度,并要求社会成员和有关组织参与到政府的预算决策中去,尤其是妇女群体，这必将加快中国政府决策的民主化进程；其次，实施社会性别预算要求财政部每年对政府预算中对妇女和男性的经济资源分配做出专项报告，这将促使政府在制定财政政策和分配资源时考虑不同性别(包含不同种族和年龄等)的特定需求,从而优化政府财政支出结构, 增强政府资源配置的公平合理性，提高政府财政政策的实施效率。
　　3、开展社会性别预算有利于增强妇女参政意识。妇女参政议政是妇女政治地位提高的重要标志。衡量一个国家的妇女地位高低的一个重要内容就是看妇女的参政比例和对决策的影响力。而由于历史、文化等原因，中国女性很少参与政府的决策过程，女性在决策中的缺失导致很多公共政策的制定完全遵循了男性价值体系框架。而公共政策的目标理应是针对所有社会成员的，如果妇女被排除在公共政策关注的范围之外，不能从公共政策中受益，这种公共政策显然是畸形的和不公正的。社会性别预算将为妇女发出自己的声音和参与决策提供切实可行的途径，为妇女参与公共事务决策并逐步提高自身的决策能力提供有力的支撑。
　　4、社会性别预算将有利于促进社会和谐公平杂志网。两性之间的和谐公平是社会事业发展的基础。社会性别预算将监督、检查国家和部门的预算目标和预算过程,以确保妇女、女童与男性、男童的需要和优先事项都能公平地得到考虑。一般来说,国家预算呈现为中性性别政策,但由于男性与女性所处的经济和社会地位不同,他们从公共开支中实际受益也是不一样的。亚里士多德说过：“公正意味着同等人同等对待，不同等人不同等对待”。社会性别预算手段将会针对这些问题,确定性别平等的预算方案,并把它作为经济管理的一个目标和指标。此外，实施社会性别预算分析还有利于消除各种层次上的歧视,包括不同民族、宗教和肤色等。在我国日益重视社会和谐的今天,实施社会性别预算对社会的稳定发展无疑是起到了保障作用。
　　5、开展社会性别预算有利于促进经济发展。当前，性别平等逐渐被看作经济持续增长与社会全面发展的因素之一。开展社会性别预算必然减少或消除性别不平等对女性及全社会造成的损失。长期以来，传统经济学忽视了照料经济在整个国民经济体系中的价值和贡献，导致妇女这一照料经济贡献主体的劳动价值和贡献不被认可，加剧了社会性别不平等，影响了国民经济健康高效的发展。社会性别预算正视并肯定无酬劳动和照料经济的价值与贡献，推动政府通过有效途径正确评价无酬劳动和照料经济在国民经济中的重要作用性别主流化，并在预算决策过程中充分考量无酬劳动者的利益和诉求，改善女性在教育、健康、失业补偿等方面的待遇,最终将有利于国民经济的可持续发展。
　　三、中国目前开展社会性别预算的优势和障碍
　　（一）中国开展社会性别预算已具备一定的条件
　　中国和谐社会发展战略的提出、综合国力的增强以及促进性别平等的法律政策体系等国家机制，为实施社会性别预算提供了现实条件。
　　1、和谐社会的发展战略。追求社会和谐是中华民族文化传统的一个基本理念和构成要素，而当前，构建社会主义和谐社会已经成为党和国家为之奋斗的一个重要目标。两性的和谐是社会和谐之基，举国建设和谐社会的大背景为政府开展社会性别预算提供了最基本的社会条件。同时，社会性别预算也必将通过建立妇女医疗、养老等社会保障制度,向妇女赋权等措施消除妇女贫困，缓解贫富差距，促进社会稳定，并最终实现和谐社会的建设目标。
　　2、日益增强的综合国力。社会性别预算工作的开展需要一系列的人财物支持,中国财政经济的稳定增长是顺利开展社会性别预算工作的重要保障。许多国家社会性别预算工作都是由发达国家或国际组织提供资金支持的,其社会性别预算工作发展很大程度上受援助国家支援力度的限制。而中国自改革开放以来的国民经济连续多年高速增长，综合国力明显增强，已经具备了自主推进社会性别预算工作的物质条件。值得关注的是，2010年二季度中国已超过日本成为全球第二大经济体，正崛起为世界经济强国。
　　

　　3、较为完备的法律政策体系。目前，中国已经形成了包括国家单行法律法规、地方性法规和行政规章在内的一整套促进性别平等、保护妇女权益的法律体系，主要有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国人口与计划生育法》等。此外，第四次世界妇女大会通过的《北京宣言》和《行动纲领》，对中国在促进性别平等和妇女发展方面产生了重要影响；2005年通过的《中华人民共和国妇女权益保障法修正案》将“男女平等基本国策”明确写入法律。可以说，较为完备的法律政策体系为社会性别预算的实施奠定了法制基础。
　　4、相对健全的组织机构平台。性别平等的国家机构是推动性别平等和社会性别预算顺利开展的重要保障。1990年，国务院妇女儿童工作协调委员会成立，成为国务院负责妇女儿童工作的协调议事机构；1993年，国务院妇女儿童工作协调委员会更名为国务院妇女儿童工作委员会；全国所有省(自治区、直辖市)、地(市、州、盟)和县(市、区、旗)人民政府均成立了由同级政府负责人领导、相关部门共同组成的妇女儿童工作机构，并设立日常办事机构，配备专职工作人员，工作经费列入同级政府的财政预算；作为国务院妇儿工委成员单位之一的中华全国妇女联合会是中国最大的非政府妇女组织，各级妇联组织在团结、动员广大妇女参与经济建设和社会发展，代表妇女参与国家和社会事务的民主管理、民主监督，代表和维护妇女权益等方面发挥了不可忽视的作用。此外，国家还建立了由19个部门组成的全国维护妇女儿童权益协调组，广泛深入地开展保障妇女合法权益的法律援助和法制宣传活动。可以说，中国已经具有了开展社会性别预算最基本的组织机构平台。
　　5、着力推进的财政预算改革。中国政府已经意识到预算管理改革对推动社会公正、构建和谐社会的重要性和紧迫性，明确了提出“深化预算制度改革，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的有机衔接，积极推进预算公开”的要求。2009年，为提高财政预算的公开性和透明度，财政部首次在全国人民代表大会审议通过预算草案的第一时间将其向社会公开，致力于打造“阳光财政”。随后，中央各部委以及全国各地方政府的公共预算信息纷纷公布公开，社会公众参与预算管理的可能性和参与意识大大增强。其中，河南焦作、浙江温岭等地方政府的预算改革力度较大，走在全国预算改革的前列。公共财政的支持和保障是贯彻与落实性别平等国策的重要手段，而公共预算管理改革的深化为中国实施社会性别预算提供了有利契机。
　　（二）中国开展社会性别预算的障碍依然存在
　　尽管上述诸多优势条件为社会性别预算在中国的自主推广奠定了重要且坚实的基础。然而，中国社会性别预算改革仍旧是一项长期且艰巨的任务，社会性别预算全面开展仍存在一些障碍。
　　1、政府推动社会性别平等的责任意识有待加强。中国政府在签署国际文书、阐述政治承诺、建立完善法律政策体系方面做出了卓有成效的努力，但与国际社会的性别平等发展进程相比，仍有一定差距。例如，中国政府部门的部分决策者对于中国签署的《行动纲领》、《消除对妇女一切形式歧视公约》以及《千年发展目标》等国际文书知晓率低性别主流化，缺乏明确而坚定的政治承诺执行措施。高层决策者对男女平等的基本国策地位认识不足，有调查显示在全国妇联以外的192位被调查的高层决策者中，知晓或认同男女平等基本国策的不足一半。
　　2、社会性别主流化机制仍显不足。当前我国的一些法律政策仍存在社会性别盲视。例如，未对“歧视”做出定义，受歧视妇女难以得到有效法律援助，退休政策不能充分体现性别平等；包括《妇女权益保障法》在内的性别平等法律政策仍缺乏权威性和可操作性。同时，妇女参与政府决策仍显不足，全国人大女代表比例不仅没有达到有关法规中明确规定的女性代表比例不低于22%的目标，而且距离联合国规定的女性在议会中所占席位应为30%的目标也相去甚远。中国女议员比例在世界的排名急剧下滑，1994年中国全国人大女代表占21%，世界排名第12位；2009年中国全国人大女代表占21.3%，世界排名仅为第52位。
　　3、公共资源投入的保障程度低。多年来，中国政府考虑到贫困具有明显的社会性别差异，制定并实施了向贫困妇女倾斜的公共财政投入政策，中央和地方财政逐年加大实施《妇女发展纲要》的经费投入，稳步优化妇女发展的资源配置。然而，中国政府在推动性别平等的公共资源投入方面，其资金多为专项拨款、专项转移支付或一次性项目经费，缺乏统筹安排和制度性保障，忽视了应将社会性别问题纳入所有政策、项目和行动的主流，也导致了预算资源配置不均衡，资金使用效率不高。
　　4、性别统计制度相对滞后。建立和完善性别统计制度是开展社会性别预算的重要前提之一。社会性别统计是从性别平等和妇女发展的角度出发,用准确、完整、系统化的性别统计资料和性别指标,进行统计生产和数据公布。国家统计局已将分性别指标纳入国家统计体系，并突破性地首次在中国开展了时间利用调查。尽管如此，中国的分性别统计仍旧是相对薄弱的。2006年联合国消歧委员会对中国提交的第五、第六次联合报告进行了审议，针对报告没有列出按性别、地区和民族分列的数据和性别比较资料，促请中国研究和促进分性别统计工作，增强制定和实施政策的能力。
　　5、社会性别主流化缺乏广泛支持与参与。中国政府以及非政府组织积极兑现政治承诺，通过宣传、倡导、培训、试点等有益形式，传播社会性别主流化的理念，但对男女平等基本国策的贯彻落实、社会性别意识的培养和提高等，缺乏必要、科学且有效的推进、监测与评估。很多人对于社会性别平等的真正含义并不了解，往往仅从个人生活体验来判断中国的性别平等程度。大众传媒和文化产品缺乏社会性别敏感度，对于宣传倡导社会性别平等，构建先进性别文化的责任意识仍需加强。需要强调的是，对于性别平等进程的推动，仍缺少男性的充分支持与参与，缺乏两性的和谐对话与互动，这些都是社会性别主流化面临的现实障碍。政府部门特别是决策者，在缺乏社会性别意识和性别主流化能力的现实下，很难在推动社会性别平等方面有较为明显的作为和贡献。
　　五、中国有效开展社会性别预算对策
　　（一）进一步健全和完善法律政策体系
　　健全和完善的法律政策体系是社会性别预算重要保障措施之一。新中国成立以来，党和政府非常重视“男女平等”问题，并在元政策、具体政策以及相关政策中制定了一系列法律法规加以保护。但是，由于法律和各项制度没有明确规定具体的保障措施和设置有效的保障机构，有些立法的内容仅停留在一般的原则性内容上，一些看似性别中立的立法无法切实保障妇女参政、就业等平等权。性别中立实际是“性别盲视”的表现，因此，中国迫切需要对现行的相关法律政策,进行社会性别敏感分析,对存在隐性社会性别歧视、社会性别盲视的法律政策,以及缺乏可操作性的与维护妇女权益相关的法律政策,进行修订或出台改进配套措施；要加大妇女参政的法律保障和政策支持力度性别主流化，在各项法律制度中明确妇女参政的具体内容规定，使广大妇女在行使自己权利的过程中切实做到有法可依。
　　（二）深化公共预算管理制度改革
　　考虑现实的国情，中国要进一步加强公共预算管理制度改革，逐步实现绩效预算，把社会性别分析的结果作为预算绩效考核的重要指标。具体来讲，绩效预算改革可以分为三个步骤：第一步，预算编制的细化；第二步，人大审议的民主化；第三步，加强预算监督。其中，第一步预算编制的细化改革在2007年已经推广，财政部门可在综合考虑妇女儿童工作机构意见的基础上编制社会性别预算报告，并提交人大审议。第二个步骤的顺利进行要求各级人大高度重视预算的审议工作，目前我国人民代表大会预算审议的时间最多一天，可考虑适当延长。在预算讨论过程中要突出考虑性别因素：怎样分配财政资金，怎样执行预算才能达到性别平等的目标，满足不同性别的需求，提高预算效率等杂志网。此外，建议在人大会议议程不变的情况下，将预算审议工作前移，把社会性别预算报告提前一两个月提交人大专门委员会，除了财经委和预算委，社会保障部门、妇联和相关妇女代表也可参与预算讨论。
　　（三）积极开展社会性别预算培训和宣传倡导工作
　　“性别预算”作为一个全新的概念引入中国的时间还不长，而性别预算在中国开展的先决条件是实践者要了解性别预算的概念、内容和原则。这要求我们必须通过教育、培训、宣传、倡导等途径增强政府部门以及社会组织的认知程度，各种正式和非正式的培训是实现上述目标的有效手段。妇女参政和行使代表权的主要切入点是：社区组织及非政府组织、地方政府和传媒、学术和研究机构、技术实体、私营公司、公职人员；影响参政和行使代表权的战略性把关者是：地方和全国性的人大代表、媒体负责人、预算专门委员会、预算批准者以及立法议程安排者。上述群体应该成为培训和宣传的重点对象。此外，还需要对妇女进行有针对性的培训，增强她们自身的参政知识和技能，只有妇女真正的参与政治生活，才能够在预算中争取到实际的利益。
　　（四）突出政府在社会性别预算中的主导地位
　　预算是政府行为，政府在编制预算时往往根据自己对社会上不同群体需求的理解，以及他们对社会不同人群力量的理解来分配资金，所以社会性别预算工作的开展和普及必须依靠政府政治力量推动。中国张家口市和焦作市都曾进行过社会性别预算的实践。其中，张家口市的性别预算是在国际和国内社会组织的协助下进行的，由于政府和人大、政协代表只是参与者，不是项目的主导者，积极主动性不高。项目结束后社会性别预算工作也停滞下来，没有形成后继力量。而焦作市的社会性别预算则是在市政府主导下主动开展的，编制了社会性别预算，而且有后序的计划，为社会性别预算在焦作市的进一步开展打下了坚实的基础。可见，性别预算开展的主体会直接影响预算效果和预算的最终实现，只有在政府的主导下，政府、人大、政协和社会组织通力配合，才能顺利开展社会性别预算。
　　

　　（五）选择社会性别预算实施的重点领域
　　实施社会性别预算初期的一个有效的方法是挑选有限领域作为试点。中国作为发展中国家正处于社会转型期，按照公共财政改革的要求，我们应首先在教育、卫生和社会保障领域开展社会性别预算工作。在国外，因为妇女在农业经济活动中参与率非常高，很多国家将农业列为社会性别预算的试点领域之一。中国是一个农业大国性别主流化，农村人口占总人口的比重较大，尤其是在二元经济结构条件下，中国农村的留守妇女、留守儿童问题严重，应该成为政府工作的重中之重。所以中国在教育、卫生和社会保障领域开展社会性别预算试点时可以把区域工作的重心放在农村。当然，其他领域，例如法律事务、工业等领域也会给男性和女性的生活带来不同的性别影响，这些领域则应在试点总结经验后，随着社会性别预算的推广逐步加以解决。
　　（六）加强妇女儿童发展状况的统计监测
　　社会性别统计工作量大，投入多，不是统计部门一家的事，需要各成员单位共同努力。统计部门要做好指导、协调和落实工作，各级政府有关部门要密切配合。为此，国家统计局专门开发了妇女儿童数据库软件，为地市统计局建立数据库配备了软、硬件设备，并对各地市的专业人员进行了业务培训，各有关部门、领导要高度重视和支持妇女儿童统计数据库建设。此外，建议国家统计局在《中华人民共和国统计法实施细则》中具体规定国家建立健全社会性别统计数据质量监控和评估制度；建议国家在制定《普查法》时，建立社会性别指标普查制度，规范性别指标的普查、抽查和调查，每年安排一至两个专题进行抽样调查，每个专题隔5-6年时间重复调查一次，以弥补常规报表收集数据的空白。
　　（七）发挥社会性别审计的积极作用
　　在政府推进社会性别预算工作中，审计应发挥积极的作用。社会性别审计通过监督社会性别预算的执行、指引社会性别统计的方向等支持社会性别预算的逐步实现。社会性别审计在性别预算的基础上,凭借其工作上的独立性与监督中的强制性,通过合规审计、效益审计、经济责任审计等方法,客观、公正、有力地监督着财政财务收支的运行,这就意味着从审计的角度上保证了政府预算能够有针对性地将有限的资源分配到需求最迫切的人手中。具体表现如下:通过通告、公布审计结果,处理、处罚违法行为,进一步增强了政府工作的透明度,减少了腐败现象；通过评价内部控制制度,再度提高了政府工作的效率,保证有限资源的充分运用；通过一系列审计程序的实施,督促政府为其预算政策和承诺负责,加强“主人翁的意识”,逐步实现发展目标。
　　（八）促进利益相关主体的协作配合
　　社会性别预算的有力推动,需要各利益相关者形成战略合作伙伴关系,互相促进,共同发展。社会性别预算的利益相关主体主要包括各级人大、各级妇儿工委、财政部门、税务部门、妇联组织、审计部门等相关政府部门、公民社会组织、国际机构、专家学者、大众传媒以及妇女群众。国务院妇儿工委作为推动性别平等的国家协调机构,应从法律层面赋予其权威地位，在推动社会性别预算以及社会性别主流化工作中应发挥牵头作用,协调财政部门及各有关部门制定具体可行的措施,贯彻落实性别平等的法律政策,促进社会公正。财政部门在预算编制、决策、执行和评估的全过程中,要关注财政收入和支出中的社会性别因素,提高社会性别敏感和社会性别分析能力,确保政策制定的公平与公正。人大应发挥预算监督职能,法律进一步完善人大的预算修正权。妇联组织和其他社会公民组织承担着维护所代表群体利益的职责,因此更应在社会性别预算中发挥应有的作用,特别需要加强与政府部门的沟通与合作,帮助政府部门改进公共治理水平。
　　六、结语
　　 当前中国正处于构建和谐社会过程中，和谐社会的根本在于各个群体利益的均衡与协调，对公共预算的社会性别视角分析尤为重要。性别是人类最基本、最细小的分类，当一个国家能够从人的性别角度考虑政府总体预算如何满足女性和男性、女童和男童的不同需求时,这样的预算制度是最具人性的制度,这样的国家财政预算细化到了极点。相对于“滚动预算”、“零基预算”，社会性别预算更能够体现以人为本的治国理念。在这样细致入微、周到完善的社会管理制度下,人民群众一定会安居乐业、自觉维护良好的社会秩序。

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