行政效率理念下的公共管理科学化

20世纪初，美国根据当时的社会经济环境对政府管理提出了公共管理科学化的要求。随后一直到现在，实践界及学术界都在不断更正着对“公共管理科学化”的理解和设计，公共管理的理念和实践在不断地实践、摸索、总结经验教训、重组，形成了目前盛行于西方各国的公共管理制度和理念。本文首先解释了塑造“公共管理科学化”的两个不同效率概念，并在此基础上分析这两个概念在20世纪政府改革史中的体现，发现公共管理科学化发展的历史趋势。

一、行政效率与财政效率

按照马国贤（2012）的定义，效率这个管理概念包含着价值取向，指人们获得的有效结果与付出（成本）之比。其公式为：效率有几个特点：①价值取向性，即合意性。“有效结果”取决于主体的价值判断；②投入产出的匹配性。投入包括人们为取得有效结果而在时间、体力、精力和钱财等的付出或牺牲；③可评价性。指获得的有效结果与投入相比是否值得。由此，效率成为组织管理的风向标，效率的内涵不同，蕴含组织管理的理念就不同。效率有经济效率、财政效率与行政效率之分：经济效率是指经济组织的产出效果与投入之比，主要用于企业经营管理中的效率，公式为：行政效率指政府组织内部管理上的效率，指政府的有效行政目标达成与付出资源（时间、金钱、物力等）之比，即：财政效率也称为预算绩效，指政府向社会提供公共服务上的效率，即有效公共服务与投入的公共资金（或公共资源）之比。

就财政效率而言，包含三个方面的含义：①绩效指向结果，即有效公共服务；②绩效是相对于预算拨款而言的。没有公共资金拨款，就无所谓绩效；③绩效通过评价而获得。

企业管理主要使用经济效率的概念，政府管理经常用到的行政效率与财政效率。行政效率与财政效率分别主导着不同时期的公共管理科学化，是区分预算绩效管理与传统行政管理的主要概念。

二、阶段一：行政效率理念下的公共管理科学化

1.子阶段一：行政管理科学化阶段。美国资产阶级在1789年独立战争获得政权建立国家治理制度之后，先后经历了士绅制、政党分肥制。19世纪中期以来，美国经历了巨大而快速的经济与社会变迁，同时社会贫富差距加大，社会阶层分化、社会矛盾激化，政府不能有效解决问题，反而成为问题的一部分，官僚主义、浪费和腐败三大问题尤其突出。在19世纪90年代到20世纪20年代之间，美国的改革者对各种问题的成因进行了整体性思考，重构国家治理制度，从而比较成功地应对了经济社会变迁形成的各种挑战，这个时代被称为“进步主义时代”。体现科学化理念的现代国家治理治理、公共管理制度、预算制度等都形成于这个时代。

进步主义时代改革的基本理念有两个，一是政治—行政二分法；二是科学管理。政治行政二分法是伍德罗·威尔逊在1886年提出的，从两个维度上区分了政治和行政：其一将国家治理的参与者分为政治家和行政人员；其二将政策过程区分为民主决策和政策执行。从而，政治家负责民主决策，行政人员负责政策执行。在政治行政二分法的前提下，科学管理理念主导了政府行政部门的改革内容，公共部门形成了一系列的“行政原则”：①以职能设置行政机构，减少冗余，实现公务管理专业化；②建设以专业管理人员为主，去政治化的文官队伍；③按层级节制建设行政机构，形成“金字塔”模式；④按公文主义、公务机关能力完备、公务处理规范性原则建设行政机构；⑤改革预算管理，建立由总统向议会提交预算的行政预算制度和审计制度。这些改革，奠定了政府行政由“统治型”向“管理型”转变基础。

在当时，政府支出规模较少，政府除了执法、国防和其他一些基础设施支出外，只提供最低限度的服务（坦齐，2005）。除了战争期间的国防支出外，政府还没有其他“战略优先”项目，预算资金采用“基数加增长”的方式在各个部门之间均衡分配，公共预算需要解决的首要任务是控制资金滥用和浪费。此时的预算制度是控制导向的，分项列支的预算格式按照详细的预算科目体系分解政府各个部门的资金，详细地罗列政府的各项支出。主要关心预算投入是否存在滥用权力，支出是否符合预算及遵守各种规章制度。预算申请自下而上，按照基数加增长的方式做出预算决策。核心部门一般不审查部门预算基数，只对支出部门提出的新增预算要求进行审查，预算增加量取决于政治上的讨价还价。当然，预算基数的形成和维持也依赖于政治上的讨价还价，在政治出现剧烈转折的时候，预算基数也会出现变化。

2.子阶段二：决策科学化阶段。20世纪50年代的政府支出规模与19世纪初相比，已经增加了很多。美国进步主义时代的行政管理传统，将决策权力赋予政治家，行政机构只负责执行政策。当政府支出较小时，决策职能并不是那么重要；随着政府支出越来越大，决策者所要承担的工作越来越多，进而就需要建立合适的制度，将政府资金在越来越多的政策需求之间进行分配。

20世纪50年代左右开始，政府治理改革的重点为决策，1949年胡弗委员会建议政府对要做的事及要达成的目标进行测量，据测量结果分配预算，开启了将理性因素纳入到资金分配的过程的理性预算改革历程。从此，美国几乎实验了理论上出现的每种预算方式，分别包括50年代的绩效预算、60年代的计划项目预算、70年代的零基预算。这些改革都希望能够找到一种科学的、理性的预算决策模式，一劳永逸地解决公共资源配置问题，希望用理性的预算分析来取代政治判断和预算基数在资金分配中的影响。但每一次理性预算改革对于预算决策的重点理解不同，采用的决策方式也不同。50年代的绩效预算将预算决策的重点从投入转到产出，以活动为基础将资源与产出绩效联系起来。60年代的计划项目预算将预算决策的重点转到政策目标，强调运用战略计划引导资金分配。70年代的零基预算主张取消预算基数对资金分配的影响，按照活动的轻重缓急对支出申请进行排序。这些改革认为公共预算缺乏效率的根源是预算决策中的政治因素，因此试图将完全理性引入公共预算中，将政治因素从预算过程中排除出去。

美国联邦政府的绩效改革开启了世界各国各级政府对政府绩效进行测量并评估的大趋势。60年代以后，联合国根据美国绩效预算及计划项目预算改革的经验发布了《项目和绩效预算手册》，更多的国家开始在预算中引入绩效信息，20世纪60年代有将近50个国家都实行了不同形式的项目和绩效预算（马骏等，2011）。

3.行政效率理念下政府治理的失败。19世纪前半期的行政管理科学化及50年代之后的决策科学化，其核心理论都是源于政治—行政二分法的“行政效率”。行政机构没有决策甚至是建议决策的权力，其唯一目标是追求“行政效率”建设“效率政府”。公共管理也只关注组织内部管理效率，而未将财政效率——向社会提供有效公共服务放在首位。因而未解决官僚主义等三大难题，且愈加严重。

在行政效率理念下，20世纪80年代以前重点关注决策的理性预算改革并没有考虑到行政机构的行为，行政机构仅仅帮助政治家准备相应的预算文档。事实证明，这种由于“行政效率”导致的“决策—执行”的分割，不能使得任何一种理性预算决策模式发展成为稳定的决策机制。虽然每一预算改革模式都对预算产生了这样或者那样的影响，但是都很快被另一种模式所取代。70年代之后，包括美国在内的西方各国爆发了全面的经济、财政危机和信任危机。公共管理界开始了新的反思：“效率政府”究竟是什么？应当追求行政效率还是财政效率？在政府管理上，预算应当是政府的管理工具，还是“管理政府的工具”？等问题。

三、阶段二：财政效率理念下的公共管理科学化

西方第二次公共管理科学化开始于20世纪70年代晚期，其最重要的特点是将“行政效率”理念转变为“财政效率”理念，目的是建设“绩效政府”。但这次改革依然是渐进的，各国经过多次探索和实验，才逐渐将“公共资金”和“有效公共服务”这两个概念在制度运作上结合起来。这一阶段的改革也分为两个部分，第一部分关注“公共资金”的节约，第二个阶段关注“有效公共服务”的实现。

1.子阶段一：以放权换取资金节约。20世纪80年代左右，各国都面临着巨额财政赤字，且公共服务效率低下，公民对政府信任下降。这一时期上台的各国新政府的施政目标既要削减财政资金，又要保证不减少公共服务的供给，在这样的约束下，只能采取各种方式提高“财政效率”，才能解决这个两难问题。这个时期改革的显着特点是以放权换取预算资金的节约。

英国于1979发动“雷诺评审”审查政府机构内部运作效率。1982年发起《财政管理创新》项目，赋予职能部门在资金使用上的自由权，希望能够节约资金。澳大利亚1983年推出财政管理方案，采用“效率分红”的方式激励部门节约资金，财政部认为放松控制能够使得带来预算资金节约，财政部门承诺与部门就这部分节约资金进行“分红”，职能部门将拥有使用部分节约资金的自由权力。美国1985年通过《格兰姆-拉德曼-霍林斯法案》，主要内容也是平衡预算和控制赤字。

这个时期，财政部门放松了对职能部门的预算控制，转而采用其他的控制手段，因此对预算资金使用效果的考核越来越多。如澳大利亚的“解释性说明（EN）”，加拿大的“运营规划框架（OPF）”都规定了部门绩效考核的格式及报告要求。英国1988年的预算白皮书中涵盖了1500多个绩效指标。但这时候绩效指标的作用主要是代替原有的规则监督预算执行，对预算申请决策的影响较小。配合着其他改革措施，这一时期政府管理的主要矛盾——财政危机，得到了缓解。澳大利亚使联邦政府支出在GDP中的份额从1984年～1985年的30%减少1989年～1990年的23%。2000财年美国联邦财政实现了1230亿美元盈余（马国贤，2005）。

这一阶段的改革还涉及到政府职能的转变，公务员管理方式的转变，政府结构再造及管理方式转变，通过消除阻碍财政效率提高的体制机制因素，如人事制度、行政体制和如何评价下级政府等，来提高财政效率。因而当时的绩效在管理主要是“政府绩效管理”。

2.子阶段二：以公共资金换取有效公共服务。进入20世纪90年代中后期，各国的财政情况有所好转，削减预算支出不再是政府的首要目标，但是需要建立长效的预算决策和分配机制，提高财政效率。前一期通过绩效信息提高政府管理绩效的“政府绩效管理”，为各国奠定了绩效信息和生产的良好基础。在这一时期，政府将绩效信息更广泛地应用于政府的战略规划和预算决策，改变预算资金分配方式。

西方国家开始被广泛称为“新绩效预算”的改革，探索将支出与结果相联系的预算模式。新绩效预算充分吸收了理性预算有价值的成分，强调在预算约束的框架内，运用战略计划引导资金分配，将预算决策的重点转移到最终结果，在预算与“结果”绩效间建立联系。这一改革的先驱是新西兰始于1987年的合同预算改革，英国1997年通过财政部门与职能部门签订“公共服务合同”编制三年期预算。美国1993年通过了《政府绩效与评价法案》（GPRA）要求部门在预算过程中编制部门绩效计划和绩效报告，澳大利亚、加拿大、都在这些方面做出了不同程度的努力，将结果性绩效信息与预算编制相结合。

新绩效预算改革在提高资源配置效率的预算模式上提出了可能是迄今为止最合理的解决办法，也同时改革了总额控制和运行效率。新绩效预算在三个方面区别于以前的预算改革。首先，虽然它从表面上与20世纪50年代兴起的绩效预算很像，都强调资金支出的绩效，但是早期的绩效预算强调应该生产产出（Output），新绩效预算强调支出的最终结果（Outcome）。由此，它被成为新绩效预算。其次，以前的预算改革都主张引入“理性的”预算分析将政治因素从预算过程中排除出去；尽管新绩效预算也强调项目分析，但是政治家在确定财政收支总额、战略目标以及支出重点方面发挥主导作用。其三，以前的改革主要关心预算编制环节，没有同时改革预算执行领域，也未关注总额控制问题。新绩效预算放弃了传统预算模式下对支出部门的外部控制，将资金使用的自由权和灵活性下放给部门和管理者，主张让管理者自己进行管理，这是以前的预算改革所缺乏的。新绩效预算非常重视总额控制，强调政治家应该在总额控制的约束下制定战略目标、确定政策重点和支出重点。　3.财政效率原则在预算绩效管理改革中的体现。从理论上来讲，公共组织的主要使命是为公民提供有效公共服务，有效公共服务是多目标的，且不能简单地用利润或预期收益等货币化形式表示，公共组织不能使用经济效率的概念。行政效率有两个方面不适用于现代公共管理：一是行政效率追求有效行政结果，但有效行政结果并不一定能带来有效公共服务，如决策失误时，虽然行政执行效率极高，但是执行效果不能为公民带来任何好处，甚至可能带来害处；二是行政效率主要考虑时间成本投入，没有考虑行政最关键的运行成本是纳税人的资金投入，特别是现代社会公民的纳税人意识越来越明确，预算资金总额是政府所面临的最主要约束，因此财政效率概念比行政效率更适合目前公共管理。从实践发展来看，20世纪80年代开始的改革，无论是其先期的侧重点放在节约预算资金上，还是后期改革重点向资金结果的转移，都是按照“财政效率”原则对政府管理及预算流程的重组。

从理论和实践的角度出发，可以看出，公共管理科学化的两次指导理念的变革，主要体现在以下三个方面：①从“行政效率”原则到“财政效率”的转变体现在公共管理研究范围的变革上，行政效率仅关注政策执行、财政效率还关注决策；②从“行政效率”原则到“财政效率”的转变体现在管理模式的变革上，行政效率将行政人员视为没有主动性的机械人，和没有自利性的道德人；财政效率赋予行政人员灵活性；③预算模式转变是效率概念转变的综合体现，新绩效预算同时考虑决策和执行，也同时考虑政治和行政。

因此，本文形成以下观点：（1）效率始终是政府追求的目标，是公共管理科学化的核心，也是实践科学发展观的关键；（2）“效率政府”建设的关键是处理好财政效率与行政效率关系，将前者放在首位，否则会本末倒置。这是西方经过近80年探索才弄清的宝贵经验；（3）治理官僚主义等“三大难题”是西方两次公共管理科学化的直接动因，根源是财政无效率。为此，我国的“三大难题”治理，既要注重分项治理措施，更要注重通过预算绩效管理来提高政府整体绩效，铲除孳生土壤。目前我国推行的预算管理绩效改革，是在财政效率原则将行政效率原则下的“行政管理科学化”和“决策科学化”，整合为同时从决策和执行两方面提高财政绩效的“新公共管理科学化”。

作者：李艳鹤 马国贤