以公共管理创新提升经济增长质量的路径探析
近年来，我国经济发展迅速，但是发展质量一直偏低，主要表现为生态、社会等领域成本过高。因此，在质量上促进经济增长是可行的也是必然的。本文探讨了以公共管理创新提升经济增长质量的路径，提出了营造优良、创新的政策环境;扩大公共管理参与主体，发挥非政府组织在公共参与中的作用和影响作用;创新公共管理理念，促进经济与社会和谐发展;转变治理方式，健全、创新管理体制建设;以法治规范为导向，提高公共管理创新水平等措施。
我国经济发展已进入“新常态”阶段，经济增长不似初始阶段那么迅速，如今的重中之重就是提高经济发展质量。提高经济发展质量，除了利用经济手段之外，还需要国家通过公共管理手段加以辅助，但是如今我国公共管理发挥的作用还不够，政府管理垄断、办事效率低下。因此，提高经济增长质量是当务之急，经济发展质量的提高需要创新管理机制、推动政府转型和社会转型。
一、经济增长质量与公共管理创新的定义
关于经济增长质量，各个领域始终没有给出准确的定义。有人认为这个概念属于政治经济学范畴，从效率上讲，产量、质量、效率、消费率等的共同增长就是所谓的经济质量提高;也有人认为这个概念关乎宗教、政治和社会等多个方面;而任保平认为经济增长质量，指的是经济的长期发展;叶初升则认为这是“质”的飞跃，突出“质量”一词。可见，学者们多是在主观上给经济质量下定义。虽然经济发展质量这一概念不确定，但是却有一定的“规范”，主要从经济、环境、社会等方面综合考虑，不在于数量、规模上的提高，关键是将生态、社会系统也纳入其中。
公共管理创新是指公共管理创新主体为了公共利益，对现存的有缺陷的公共管理制度进行改造，或对失效的公共管理制度加以废止，而使现存的有缺陷的公共管理制度得以完善，或创建出合乎生产力发展要求的全新的公共管理制度的持续不断的创造性活动过程。公共管理的主导者是政府内的公共组织或非政府组织，其目标主要是实现社会的公共利益。从公共管理的职能和提高经济增长质量的要求来看，两者是相互影响、相互联系的：一方面，提高经济增长质量需要公共管理予以保障，也需要以公共管理做载体，公共管理的基本任务和方向都是由经济发展决定的，公共管理部门配置社会资源使得市场作用得到最大限度的发挥。另外，公平是公共管理的最终目的，社会协调发展和实现公共利益都是通过公共管理来实现的。另一方面，创新管理机制也是提高经济增长质量的手段。在经济增长过程中，数量往往先于质量而行，这是一种粗放型的经济增长模式，生态和社会成本太高，并不是市场管理机制不完善，这样很不利于经济的发展。此外，从现在的经济形势来看，经济多元化是经济发展的主要特点，经济主体多元化导致各主体之间竞争激烈，甚至出现了一些恶意竞争，扰乱了市场秩序，破坏了商家信誉。所以，政府要加强管理，通过创新管理体制、提高资源管理效率、规范主体行为、改变市场秩序，促进经济的平稳发展。
二、经济增长质量背景下，公共管理存在的主要问题及原因分析
1.公共管理的主体缺陷
在现代市场经济条件下，公共管理的主体有多个，其中核心主体是政府，但是政府作为核心主体执行公共管理职能存在一定的缺陷：第一，公共管理供给主体单一。我国已经开始向市场经济转型，改革中的诸多问题也已暴露出来，公共管理事务越来越多，但是政府利用权力掌握公共管理，成为了最大的“股东”，影响了管理效率。第二，管理方法陈旧。政府的管理追求在于目标和效率，呈现出透明度低，而主观性、强制性强的特点，下达行政命令是其采取的主要管理方法，随着公民意识的觉醒，人们开始认识到提高经济质量增长的重要性，不仅要追求自身价值的实现，还要致力于推动社会的整体发展，这才是公众利益追求的最终目的，传统手段和管理方式早已不能满足公众利益实现的需求。
2.公共管理的理念陈旧
管理理念是公共管理者在从事管理活动时秉承的思想原则和价值取向，起到规范主体思想观念的作用。我国的公共管理主要有以下几个方面的表现：第一，“唯GDP论”。改革开放虽然促进了经济发展，但是付出的代价却是社会发展失衡，把经济增长看成简单的GDP增长，GDP成了管理绩效、官员评定的标准。然而却缺乏对福利分配、服务建设、环境治理等的关注，这种“唯GDP论”是导致粗放型经济、经济发展不平衡的主要原因。第二，“无限政府”理念。在公共管理中，政府是主体，由于受计划经济的影响，政府管理中普遍存在缺位、越位、错位等现象，“官本位”“权本位”等现象也是屡见不鲜，政府成了“全能政府”，将自己摆在了至高无上的位置参与公共服务，公民对政府及其服务质量都没有发表意见的权利。
3.公共管理的体制落后
公共管理效率的高低、目标是否得以实现，是由管理体制的本质决定的，从多年的实践中可以看出，管理体制的僵化和落后，严重制约着我国经济质量的增长：第一，政府管理存在官僚制现象。在管理体制中等级制度明显，管理的前提是下级服从上级。官僚体制是在工业时代出现的，各种制度和系统内都渗透着官僚制，在这一制度下，资源浪费、效率低下等现象层出不穷。第二，政府供给与实际需求不符。在公共管理过程中，政府地位特殊，处于主导地位，而公众等被管理者没有优势可言，被管理者没有权利选择管理者，也没有权利选择管理者实施管理的方式，从而导致供需不相符的现象，最终导致福利分配不均、环境恶化等。要想实现经济质量的提高，就应该对社会、环境、市场等方面的不良现象加以纠正，但政府却越发利用行政手段干预经济，使得管理效率低下、经济失衡。
4.公共管理模式存在弊端
如今，我国公共管理中现行的模式存在不少弊端：第一，政府主导管理。我国政府的各个机构层次划分明确，行政权力的运作、领导的指挥方向、信息传递方式、政府人员的权限和职责都有明确的规定，官僚制的价值观念格外重视形式和契约。第二，没有发挥市场经济的优势，建立灵活的、全民化和企业化的政府还只是设想。例如，很多人认为企业化政府只是简单地代替了官僚政府，在管理中滥用权利等现象就是具体体现。再有，临时机构和雇用的员工关心的只是如何按时完成任务，并不在乎管理的过程是否得当，这是严重缺乏责任心的表现。
三、以公共管理创新机制促进经济增长质量的几点建议
目前，我国的公共管理机制存在诸多弊端，无论是管理主体、管理体制，还是管理模式、管理理念，都影响了组织机构的办事效率和业绩，进而影响了经济增长质量的提高。因此，要想提高经济增长的质量，就必须创新公共管理。
1.营造优良的创新政策环境，保障经济质量的持续发展
随着经济发展进入新常态，我国进入了创新引领发展的新阶段。党的十八届五中全会开创性地提出必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，并把创新摆在第一位，强调创新是引领发展的第一动力。为提高经济的增长质量，政府要想办法营造良好的创新政策环境，要完善相关的法律法规，促进经济的有序、健康发展;推行相关的保护政策、奖励政策，促进农业的发展;对于新兴发展的行业，也应该加大扶持力度;通过这些政策有助于形成开放、有序、统一的市场经济体系，保障经济质量的持续发展。
2.扩大公共管理参与主体，发挥非政府组织在公共管理中的作用和影响力
公共管理是依靠组织或个人实现的，主体创新也由此完成。社会发展变幻莫测，管理活动也是多种多样的，在市场经济迅速发展的当下，很多公共事务都是由非政府组织完成的，社会公共管理的核心问题已不再是政治目标，而变成了经济质量的增长。因此，应实施以政府为主导、各组织共同辅助的管理机制。第一，扩大公共管理主体。应重视和发挥非政府组织的作用。从经济角度来看，非政府组织在资源配置上的作用相对于政府更胜一筹，可以节约交易成本，降低供给成本。而且非政府组织通过开展公益活动，能吸纳众多力量和资金，公民、社会组织能够利用这些资源参与管理，因此使政府在财政上的负担相对减轻。第二，变革政府的作用和职能。公共管理使得管理主体实现了多元化，政府的职能有所削减，政府要想实现职能就要提高社会效益，政府的运行方式、权利实施和结构变革都要由社会变量决定。在微观经济上，政府要适当减少干涉力度，绝不能再实施全方位的控制。第三，加强非政府组织的管理职能。公众共同管理、组织协助管理、中介机构提供服务和物品，尽最大努力实现治理资源的优化。例如，经济发展难免会带来气候变暖、水质污染等环境问题，这就要求政府加强与机构之间的合作力度，加强污染治理，高效率利用资源，使经济发展向质量型方向转化的目标早日实现。所以，要重视和发挥非政府组织的作用，转变治理理念和工作方式，建立现代公共管理和公共服务体制，扩大非政府组织等社会力量的公共参与，形成政府、社会力量的多元参与和良性互动格局。
3.创新公共管理理念，促进经济与社会和谐发展
实现公共管理的创新必然要先实现理念的创新，在质量型经济发展中，公共管理理念主要涉及经济质量增长、经济系统发展等方面。第一，从以物为本转化为以人为本。在经济社会发展的初级阶段，人类生产生活的主要目标是满足物质需求，而在经济发展高级阶段，以人为本应成为发展主题。实现人的自由是发展的目的，因此，除了追求社会公平，还要体现人的价值，实现人的全面发展。第二，改权制思维为服务思维。服务思维要求管理者主动、高质量地服务于公众，而不是在权制思维下被动服务甚至不服务，要使经济发展实现服务、实现利益，促进经济增长。第三，变经济数量增长为质量增长。经济发展绝不局限于物质增长，最重要的是质量上的增长，实现经济质量上的增长也是社会发展的目的。管理者应该以质量增长、人与自然和谐相处、社会进步为目标，通过不断追求新目标，关注质量型经济增长，实现社会的和谐发展。
4.转变治理方式，健全、创新管理体制
转变社会治理方式，健全、创新管理体制，是推进政府改革和政府职能转变、提高经济增长质量的一项重要内容，而且也节约了政府运行、市场交易等的成本，进而实现有效、合理的资源配置。管理体制创新的方式多样：第一，将竞争机制引入市场，发挥市场在资源配置中的主体作用。提高权利的运行和事务处理的透明度，加强社会监督和参与，建立健全各部门各司其职、紧密配合、通力合作、齐抓共管的监管协调机制，做到有效降低成本、提高效率。第二，完善评估机制。满足社会需求与分析成本和效益之间的差距，通过推动经济发展实现制度创新和良性互动。
5.以法治规范为导向，提高公共管理的创新水平
公共管理创新活动具有一定的探索性、复杂性和不可预测性等特点，创新过程充满了曲折和非线性因素。在推进创新管理工作时，要深入把握公共管理创新的规律、特点，综合分析各系统要素之间复杂的联动关系，选准切入点，提升创新过程的管理水平。第一，树立公共管理的法治思维，不断朝着依法行政和依法提供公共服务的方向发展，逐步形成法治政府和服务型政府，只有管理过程实现法治化，经济发展的质量和成果才能得到保障。第二，不断创新行政制度，按照行政治理、阳光行政和责任行政的要求，从行政管理的程序建设做起，以程序建设带动规则建设，以规则建设带动制度建设，进而实现权力公平、机会公平和规则公平，创造优质的行政制度环境。第三，应该加强风险监控和预测，不让随机性事务影响创新计划。任何管理政策的出台、任何管理制度的出台，都必须研究社会大众的心理接受能力、心理承受能力，综合考量管理政策的合法性、可行性和经济质量效果，这样才能保证管理创新的成功率，从而有效地促进创新过程管理水平的提升。
四、小结
通过以上经济增长质量与公共管理创新的关系分析，以及经济增长质量视角下我国公共管理创新的必然性分析，可以看出，实现经济质量的增长需要创新管理机制，市场经济在制度创新下才能够焕发出活力。只要切实执行提高我国经济增长质量的公共管理创新机制的措施，就能加强党的执政能力建设，进而全面推进我国经济实现全面协调发展。
作者：陈金玲 来源：职业·下旬 2016年8期