政府公共危机应急管理的问题及对策
近年，随着我国公共危机事件出现的愈加频繁，愈趋复杂，政府部门面临着更加严峻的挑战。因此，构建应对公共危机事件应急管理，是当今政府必须完成的重要工作任务之一。该文基于天津危险化学品爆炸事件的分析，探讨我国政府公共危机应急管理存在的问题，并尝试提出相应的完善对策。
随着我国人口规模的扩增，生活水平的提升，人们在进行社会生产和追求精神文化的同时，也面临着各种公共危机事件的突袭。最突出的五种公共危机种类包括社会安全、食品质量、高强度传染病、生态灾害以及事故灾难，且基本都危及到公众生命和制约着社会发展。2015年8月12日，天津瑞海公司所属的危险化学品仓库发生火灾，在消防员灭火过程中，现场相继发生两次爆炸。截至2016年2月5日，天津危化品爆炸事故调查报告出炉，该事件造成165人遇难(其中公安消防人员110人)，已经核定的直接经济损失高达70亿元。该事件形成的严重后果不仅是伤害了伤亡者的家庭，更是损害了政府的公信力。
公共危机应急管理不仅作为一种社会管理，也是一种政府管理，它在一定程度上衡量着政府管理水平的高低。对公共危机具有预防、控制和重建功能的公共危机应急管理本应作为一种行之有效的政府管理方式而运行，但在该事件中，反应出的不是我国政府危机应急管理强大的应对力，而是折射出了政府危机应急管理存在的各种问题。这些问题的存在，不仅使得危机没有事前进行预防，危机爆发后难以在短期内得到有效处置，甚至造成危害的进一步扩大。在为促进政府管理水平的提高、有效的预防和应对各类公共危机事件对人类的危害以及确保社会的和谐发展等各方面的利益来看，对公共危机应急管理进行相关研究是具有十分重要的深远意义。该文基于天津危险化学品爆炸事件的分析，探讨我国政府公共危机应急管理中存在的问题，并且尝试提出一些相应的解决策略。
一、公共危机应急管理概述
公共危机应急管理是指政府及其他公共管理机构，在科学的危机管理理念指导下，通过建立必要的危机应对机制，在公共危机的事前预防、事发应对、事中处置和事后管理过程中采取一系列的相关活动。公共危机应急管理具有主体多元性，法律和行政手段为主，经济手段为辅等特征。以期达到有效预防、处理和化解公共危机，保障公民的人身权和财产权，促进社会健康稳定发展的目的。
我国的政府公共危机应急管理体系始建于2003年，一场突发的“非典型肺炎”(SARS)所引发的公共危机使得我国政府危机应急管理体系受到考验。2003年5月，我国出台《突发公共卫生事业应急条例》，这是我国制定的第一部有关应急管理的法律条例。2006年1月和2007年11月，我国陆续颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》等法规，将预防、监测、处置和恢复的政府权责进行法定化。所有这些，标志着我国公共危机应急管理工作在规范化和法制化的道路上迈出了重要一步，进入了一个新的发展阶段。由此也可看出，公共危机与应急管理是密切相关的，科学、有效的利用应急管理成为了我国政府应对公共危机的新办法。
二、天津危化品爆炸事件中政府公共危机应急管理存在的问题
天津危化品爆炸事件产生的影响不单是对有伤亡的家庭，也是对全国易燃易爆物品的管理敲响警钟，更是对政府危机应急管理能力发出质疑声。面对出现的救援方案错误、应急预案缺失、法律问题规定不明确等种种指责来看，政府在该事故中的公共危机应急管理还存在着一些亟需解决的问题。
(一)信息沟通机制不完善，决策失误
当前，我国缺乏规范化和制度化的信息沟通机制。危机出现之后，消防指挥员指示用水降温的处置方案进行灭火，这对于危险化学品爆炸引发的火灾而言作用是微乎其微的。在该事故中，救援人员的遇难人数达到110人，约占全部遇难人数的三分之二。笔者认为出现此问题的原因在于：政府缺乏有效的信息沟通机制，各部门的信息沟通不及时，信息的不对称导致决策者决策失误。在危机状态下，无人在第一时间指出火灾发生地存放着危险化学品，决策者没有及时具备与决策相关的充足信息，以致做出错误的决策，出现重大伤亡后果。我国目前的沟通机制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低，而这种机制并不能适应当下应急管理的要求，也是信息不能及时和有效的传达，发生缓报、瞒报问题的原因所在。因此，如何在危机事件情况下做好政府各部门之间的协调、有效和及时沟通，是政府公共危机应急管理实现最大化效益的关键性因素。
(二)公共危机意识淡薄，缺乏危机预警机制
政府和公共管理组织的危机管理存在危机意识淡薄、危机管理意识不到位等问题，更没有树立起足够的危机应急管理意识。而意识上的淡薄必然导致对危机问题的紧急性和威胁性认识不到位，对危机发生的可能性和破坏性还存在侥幸心理。由于对危机的不甚了解，一旦发生就会带来恶劣的影响。以前，我国有发生一些公共危机事件，但类似天津危化品爆炸事件的案例我国是史无前例。该事件造成如此惨痛的后果原因是：一是事故方瑞海公司的安全责任过失，二是政府危机管理工作不力。瑞海公司固然有不可推卸的安全责任，但政府监管与危机管理不到位，政府的危机意识淡薄，忽视了瑞海公司与居民区道路最低安全距离的规定，使得危害进一步扩大。根据国家安监局2001年颁布的《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》，规定“大中型危险化学品仓库应与公共建筑物、交通干线、工矿企业等距离至少保持1000米”。而属于大型仓库范围的瑞海公司的爆炸点与直线距离最近的小区是600余米，方圆3000米内存在近10个小区，距离爆炸点500米开外，还有海滨高速和津滨轻轨。针对瑞海公司的危险化学品，政府部门事先未做充足的危机预防，危机预警工作准备不足，也未制定出科学合理的应急预案。尽管一直以来，在危机出现后，政府总是及时采取有效措施以使危害降至最低，但危机管理的核心在于的是预防，其次才是应急预案的施行。在面临种种危机时，若政府未能高度重视，识别其中存在的风险和做好相应预防工作，那么在某一时刻，定会触发比此次更大的危机产生。
(三)相应法律适应情形混乱，规定不明确
天津危化品爆炸事件中究竟是适用《安全生产法》还是《突发事件应对法》是有所争议的，笔者整合该事件，得出如下：该事件前后所适用的法律是不一致的，爆炸前或者爆炸开始小段时间内，应当适用《安全生产法》，因为其是一起安全生产事故，但随着事态失控危害扩大，危机到公众的生产生活，牵涉到公共领域的安全，应当更适用《突发事件应对法》。一项危机如果涉及两部法律，责任如何划分，问题如何界定，以谁为主，以谁为辅这也是一些有待定夺的问题。此外，在《突发事件应对法》中，暂无明文规定应急状态的开始，只有应急状态的结束，突发事件后，明文规定是政府需要宣布进入应急状态后才可以行使应急权。然而，在该事件中，政府并未宣布进入应急状态，所以政府处置的受灾群众的动产和不动产都是缺乏法律支持的。法律本应是政府行为的有力后盾，但却因规定的不明确，适用情形的混乱，成为政府应急管理的最大障碍之一，这是当时立法的不充分，法律滞后的缺陷。
三、提高政府公共危机应急管理水平的对策
现代社会是一个高风险社会，公共危机应急管理的实质就是在最短的时间内，以最小的代价化解危机，稳定社会持续平稳发展。因此，科学有效的危机应急管理是国家、社会和各行各业安定、和谐发展的重要保证，而如何确保危机发生时应急管理的有效性，对社会公众来说是至关重要的。
(一)成立应急管理部门，实行专业化管理
在情况许可情况下成立专门的应急管理部门，并根据需求方向引进和培养危机应急管理人才，建立科学有效的危机管理体制。同时也可借鉴公共危机应急管理相对成熟的他国的管理经验，提升自我的管理能力，例如美国的联邦紧急事务管理署(FEMA)，也可借鉴他国的案例进行危机预防。
(二)建立有效的信息沟通机制
公共关系学指出，信息沟通是危机应急管理管理的核心。事先建立有效的信息沟通渠道，做好危机发生前、发生时和发生后的沟通，这是妥善处理危机的重要工作。第一，实现政府各部门之间的协调沟通，提高快速反应能力，加强各部门对危机联合防御控制能力，以此来明确最基本的危机根源和应对方法，确保危机来临时应急管理的有效施行;第二，由于危机的不可预测性远超过事件本身，公众由于信息不畅产生种种猜忌，而大多又倾向于质疑政府，产生信任危机。因而，建立有效的信息传播系统，是处理危机的重要工作之一。政府在应对危机时，对内和对外都应做到及时、真实和有效的信息沟通。
(三)建立公共危机预警机制
政府和公民都要树立危机预警的意识，做到防患未然或未雨绸缪，只有如此，在危机来临之际，才能从容应对。公共危机的预警机制是整个应急管理过程的前期工作，其目标是主动预防和避免公共危机的发生。建立政府公共危机预警机制，形成集信息收集、加工、整理、预测等子系统组成的综合性信息系统来监测危机现象，通过综合收集的信息资料，既可以向公众发出准确的警示信息，让公众有所预防;也可在此过程中，预防公共危机的发生，提前处置危险信号;根据动态环境的变化及时的对应急预案进行补充、调整及重修，形成更加科学合理的应急预案。
(四)规范应急管理的相关法律
公共危机应急管理是一种针对不特定的事件做出的快速又有效的特殊化决策，且公共危机事件往往会对不特定公众造成非公正性的影响。由此来看，如果操作失误或处理不当，都可能进一步引发公众对政府的信任危机，在此情况下，国家的执法活动就更需有理有据。目前，我国虽有《安全生产法》、《突发事件应对法》等法律，但法律具体落实还不够明确，法律条文的应用也不够详细，甚至有的无法可依。天津吸取天津港事件的教训，于2016年2月出台《危险化学品企业安全建设实施方案》，上百位遇难者、几百位受伤公民和数十亿的损失才呼唤出一部实施方案。若是政府能早日意识到危机，出台法律规范，严格依法办事，天津港爆炸是否能将危害降至最低，甚至有效避免。法律法规是危机管理的基础，也是应急管理的依据，完善旧法，订立新法，公共危机应急管理才能在一定程度上实现高效运转。
四、结语
我国一直以来就是一个地域广阔、人口众多的大国，如今我国人口更是突破14亿，其公共危机发生的频率也就相对较高。基于这一国情，当今政府必须把应急管理作为一项重要职能应用于公共危机管理过程的始终。公共危机应急管理是一项高度复杂的管理，包括三个阶段：一是危机发生前预防，尽量有效避免;二是危机发生时控制，防止扩大化;三是危机发生后重建，尽早恢复社会稳定。这三个阶段都不可忽视，需要我们高度重视。危机事件出现是政府不得不面对的问题，而有效的政府应急管理是解决问题的关键所在，是社会的健康发展和公众安居乐业的根本。因此，尽管我国政府公共危机应急管理还存在些许缺陷，但相信今后会不断完善，营造出更加和谐的社会环境。
作者：熊露 来源：法制与社会 2016年11期