国外非政府组织参与环境保护对我国的借鉴

　　1非政府组织概述

　　1.1非政府组织的概念与特征

　　学术界对非政府组织的概念并没有统一的界定。不同国家、不同领域、不同学者从不同角度对非政府组织有着不同的理解和阐释，非政府组织也被称为“第三部门”、“非营利组织”、“民间组织”、“志愿者团体”、“独立部门”等。文章所采用的概念是:所谓非政府组织，是指不以营利为目的，为社会公益月艮务，提供准公共产品的正式组织，是介于政府组织和经济组织之间的一切社会组织，包括行业协会、学会、社团、公益慈善和基层服务性群众组织等社会服务组织，涵盖了教育、科技、文化、卫生、体育、医药、环保和弱势群体扶持等相当广泛的领域|1]。一般来说，非政府组织具有组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性7个特征。

　　1.2非政府组织在环境保护中的作用1.21开展环境保护运动，提高公民环境意识非政府组织运用自身的优势，向社会公众提供最新的环境信息、传播环境保护的先进理念，并通过各项社会活动与社会公众互动，提高他们的环境意识131。世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中这样说：“自环境运动开始以来，科学团体和非政府组织在青年人的帮助下一直发挥着重要的作用。非政府组织和公民团体在提高公众环境意识施加政治压力以促进政府采取行动方面起先锋作用”。

　　1.22沟通政府与社会，搭起政府与公众的桥梁一方面，非政府组织在社会整体的立场上组织、协调和约束所属成员，防止过激的“大众行为”而促进环境利益和权利诉求的理性化、程序化;另一方面，非政府组织能同政府保持密切关系，通过传达民情，反映公众的愿望和意见，使政府政策和计划更适合公众的需要。非政府组织是政府与公众之间的协调者，是政府与公民之间进行交往、对话、交流的有效组织。

　　1.23参与环境决策与立法，起到促进与监督作用非政府组织是社会的基础性力量，在动员社会资源形成舆论压力方面具有优势。它可以通过社会舆论影响决策，开展广泛监督;还可以通过提出科学的研究报告、专业化的政策建议等形式，积极运用一切合法渠道对政府的环境决策产生影响16，进而为保障环境权益、合理配置社会公益资源作出贡献。由于非政府组织的成员涉及社会的各个阶层各个行业，可以形成无处不在的监督，像是织起一张网，把社会中发生的与环境保护有关的事件纳入其视线范围，时刻进行监督。非政府组织也可以就某个自己关心的问题展开跟踪监督，披露环境事件，揭露不法活动。

　　2国外非政府组织参与环境保护现状

　　20世纪70年代以来，非政府组织己经成为国际环保事业的重要参与者。他们沟通社会各界，采取集体行动，利用自身优势，促进国际社会和各国政府为保护环境采取更积极的行动。同时，国际社会和外国政府也深刻的认识到非政府组织在环境保护中不可替代的重要作用，不断采取措施提高非政府组织地位，完善对非政府组织的管理方式，健全各种制度，为非政府组织参与环境保护创造良好的外部条件。

　　2.1国际

　　首先，国际法确认了非政府组织在参与环境保护中的主体地位，肯定其在环境保护中的重要作用。在《21世纪议程》第三部分“増强多数人的作用”中，规定在可持续发展中应増强多数人群体的参与，其中将非政府组织明显列举出来，肯定了非政府组织的主体地位。1972年的《人类环境宣言》指出，非政府组织凭借他们有价值的质量和全部行动，将确定未来的世界环境的格局。

　　其次，国际法明确政府和国际组织在促进非政府组织参与环境保护中的职责，即应当建立健全能使非政府组织在环境保护过程中承担责任、有效发挥作用以及参与政策制定和决策执行的机制和程序。《21世纪议程》指出：“政府应加强地方和社团组织，支持以社团为动力的做法，以期达到持续増长的目的”“联合国系统和各国政府应加强非政府组织参与决策的机制”。

　　再次，在上述国家法框架下，非政府组织所从事的活动主要包括组织非政府组织论坛、参加国际环境会议、参与国际谈判、参加环境条约的拟订、审议以及监督其执行等。如在《南极条约环境保护议定书》和《联合国气候变化公约》签订前的准备工作中，伦敦国际环境法中心作为小岛国家联盟代表团的成员参与谈判。UN参加了《生物多样性公约》、《联合国气候变化公约》、《京都议定书》等环境条约的起草工作，还帮助许多国家制定和实施国家自然保护和生物多样性计划。

　　22外国

　　在外国，尤其是发达国家，非政府组织参与环境保护的起步时间比较早，发展速度和规模都远远超过中国，其法律法规和制度建设方面比较成熟，文章选取了日本、英国和美国三个典型，将他们各自最先进、最有借鉴意义的制度予以介绍。

　　221日本

　　在日本非政府组织不仅存在方式灵活，而且拥有一定的行政权力。

　　第一，非政府组织的资格认定方面。日本的非政府组织大多以公益法人的形式出现，国家在对公益法人的设立进行严格限制的同时也允许非政府组织以“中间法人”或“任意团体”的形式存在，即日本法上的“无权利能力社团”。尽管这种团体不具有法人资格，但同样具有合法性，可以拥有相对独立的财产权。日本大量专门从事环境保护的非政府组织是以“任意团体”的形式存在和开展活动的181。

　　第二，非政府组织的权利方面，法律赋予非政府组织以行政权。依据法律规定，日本非政府组织享有自治立法权，在不违反法令的情况下可自主地制定公害防止条例，并且作为制裁违反条例者的依据;非政府组织还可以通过与企业的经常性接触，给予技术上的建议和劝告191。

　　222英国

　　英国在为非政府组织参与环境保护建立宽严适中的外部环境上最具经验。

　　第1英国以法律或协议的形式就政府与非政府组织的关系予以明确。1998年，《政府与志愿及社区组织合作框架协议》(COMPACT出台。随后，《地方各级政府与志愿及社区组织合作框架协议》也签署通过。英国的COMPACT协议作为英国各级政府和政府各部门在处理与非政府组织之间关系上的行为准则和纲领性文件发挥了重要作用。该协议确立了政府“承认和支持志愿及社会部门的独立性”的责任，志愿及社会部门则有“保持高度的治理与责任”、“遵守法律和相应规范”等责任1101。

　　第二，加强对非政府组织的外部监督。I860年英国政府专门成立了慈善委员会，以监督管理和规范非政府组织的行为。慈善委员会对非政府组织的内部治理结构、投资行为、财务管理和审计制度等制定出详实的、具有可操作的监督细则。不仅如此，慈善委员会还具有处罚权。

　　223美国

　　美国在非政府组织的环境权益保障制度方面比较健全。

　　第一，信息公开制度方面。一般情况下，政府机关应在接到非政府组织的申请后20日内法定节假日除外)作出是否提供信息的决定。环境公共当局如果拒绝非政府组织的环境信息公开申请，应告知申请人理由及申请人向环境公共当局首长提起复议的权利，申请人可以就申请被拒绝提起复议。复议申请通常必须在20个工作日内得出结论，但环境公共当局可以额外延长10个工作日。一旦复议超过期限或复议请求被拒绝，申请人可以向其居住的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚特区法院提起司法审查。

　　第二，环境公益诉讼主体地位方面。美国的环境公益诉讼在全球来说，是最成熟最完善最具可操作性的。非政府组织在美国环境公益诉讼中处于主导角色地位，根据美国环境法的规定任何公民有权对任何被指控违反《清洁空气法》等相关法律的人(包括排污者和行政机关)提起诉讼。非政府组织在向法院提起公益诉讼时，只需要提供两个方面的材料:①事实上的伤害;②某一受法律保护的尚有争议的利益是否受到被起诉人的伤害1121。为了鼓励非政府组织等公众参与环境公益诉讼、监督执法，美国《清洁水法〉概定，法院对根据环境公益诉讼条款提起的任何诉讼中做出任何最后判决时，可以裁定由任何占优势或主要占优势的当事人承担诉讼费用(包括律师和专家证人的合理费用)只要法院认为该决定是合适的。

　　3对我国的启示

　　我国的非政府组织参与环境保护仍处在初级发展阶段，尽管国际法以及发达国家对非政府组织参与环境保护的法律规定和制度设计各不相同，但还是有一些共同的规则和成熟的经验，对我国十分具有借鉴意义。

　　31给予非政府组织宽松的生存空间

　　无论是在强调结社自由的海洋法系国家美国，还是在尊崇国家权力的大陆法系国家日本都对非政府组织的存在条件方面的限制比较少，赋予非政府组织明确的法律地位，给予非政府组织宽松的生存空间。登记与否并不是非政府组织合法性的前提，法律允许未经任何登记注册的“任意团体”的存在，为拥有法人资格之外的非政府组织留有一定的法律生存空间，使制度与生活更好的衔接起来，使“任意团体”能名正言顺地开展活动，积极发挥其自身优势保护地球环境。

　　32赋予非政府组织广泛的环境权利

　　第一，完善的环境权利体系的设置是非政府组织在环境保护中发挥作用的重要前提。非政府组织只有享有广泛且充分的环境权利，其活动才能实现其组织目的，才能真正的发挥保护环境的作用。环境权利的规定应当是细致的、规范的，能够具体实施，具有可操作性的。以环境参与权为例，我们可以看到发达国家关于环境参与权的法律规定有这样几个优点值得我国学习：①明确国家及国家机关促进非政府组织参与环境保护方面的职责;②明确规定非政府组织参与环境保护的范围广泛，方式多样;③规定权利救济制度，以保障非政府组织的法定环境权利变为现实权利。

　　第二，重视非政府组织在环境公益诉讼中的作用。首先，应赋予非政府组织环境公益诉讼的“原告资格”。环境公益诉讼大多耗时较长，花费巨大，对专业知识和技能要求较高，以私人之力很难承受。而非政府组织在科技和法律问题上具备专业知识和人才，只有借助非政府组织的力量才能将环境公益诉讼的功效发挥出来。所以，在涉及不特定多数人公共环境利益或其它公共环境利益时，放宽对原告资格的限制。在非政府组织提起的环境公益诉讼中，非政府组织只要能证明其宗旨中所要维护的环境要素利益受到或即将受到不法行为的侵害，就可认定该组织维护的环境社会公益受到影响，从而获得原告资格1141。其次，改变诉讼费用的缴纳方式，即将诉讼费用适当的转嫁给诉讼中经济实力比较雄厚的被告一方，解除非政府组织的经济负担，激励非政府组织提起环境公益诉讼。

　　33强化对非政府组织的外部监督

　　在扩充非政府组织的法律生存空间的同时还要保证其活动过程中对法律、法规的遵守和不对国家利益造成损害，以及不对公民、法人或其他组织合法权益侵害，所以加强对非政府组织的外部监督是必不可少的。首先政府应在非政府组织的外部监督中扮演重要角色。市场经济与政府对非政府组织的外部监督管理不相矛盾，对非政府组织适度合法的监管是政府的职责所在。其次，为弥补政府监督机制的不足，应加强社会监督机制的建设。灵活多样的社会监督机制中，应重视充分发挥媒体和舆论的监督作用，尤其是互联网，它对促进公众对非政府组织的投诉和増强非政府组织的透明度方面具有非常独特的作用。总之，完善的外部监督机制是非政府组织向健康方向发展的重要保障。

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