论云南边疆地区民族乡政府能力的培养问题分析

　云南省是我国西南边陲的一个多民族省份，与东部发达地区的省份相比，发展相对滞后。由于地处边疆，又是多民族聚居地区，云南边疆地区自新中国成立以来，先后成立了不少民族乡，以适应边疆多民族地区的治理与发展需求，这些民族乡的发展对于云南边疆地区的发展以至整个云南省的发展都有着十分重要的意义。云南边疆地区民族乡由于远离政治、经济、文化中心，加之交通、通讯条件的制约，大多表现出思想比较保守、观念比较落后、市场经济发育程度比较低、经济发展能力比较差等特点。因此，云南边疆地区民族乡的快速发展需要不断加强政府能力建设。
　　一、云南边疆地区民族乡政府能力之现状
　　伴随着我国经济体制改革、政治体制改革的深入进行，我国各级政府的行政效率在不断提升，政府能力也在不断增强。对于云南边疆地区民族乡来说，由于地处边境，社会经济发展速度比较缓慢，而且民族成分比较复杂，因此这些地区的行政改革相对来说是比较缓慢和滞后的，民族乡政府也在很多方面存在能力缺陷。
　　第一，自治能力缺失。对于《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》中关于民族乡经济建设方针、财政、资源开发与管理、教育、文化等各方面的自主权，云南边疆地区民族乡政府没有充分地用好、用活。这主要表现在乡政府很少根据本地少数民族的特点和当地的经济社会发展情况制定出相关的发展政策和措施；在政策执行过程中，不管政策适不适合本地的实际情况，一般都是按照上级的旨意“生搬硬套”地执行，很少有根据本地特点变通执行的情况。比如2010年，西双版纳傣族自治州和勐海县政府决定P民族乡M村委会建立云麻初制加工厂，①P民族乡政府在完全没有考虑本乡财政实力的情况下，执行了上级的这一决策。结果加工厂建成以后，建厂时修建水池、治沙地、挡水坝等征用土地的补偿费一直不能兑现，而乡政府的财政能力又无法从根本上解决这一问题，上级政府又不负担决策失误产生的后果，直到现在这个问题也没有解决好。“生搬硬套”地执行上级政策，不仅没有给本乡群众带来实惠，而且还影响了干群关系，使乡政府的权威和诚信度在群众心目中大打折扣。更为重要的是，由于乡干部民族区域自治的思想意识不强，使民族乡除了享受上级政府对民族乡的照顾以外，在其他方面与一般乡镇基本上没有太多的差别。
　　第二，经济发展能力不强。对于地处边疆的民族乡而言，经济发展能力应当是民族乡政府最重要的能力之一，但云南边疆地区民族乡的经济发展能力却不尽人意。首先，缺乏明确的发展思路和发展目标。乡政府每年的工作总结和工作计划中往往都包含有发展思路和发展目标，但这些发展思路和发展目标要么是说大话，可操作性不强；要么就是没有真正贯彻落实下去。比如在2010年初，P民族乡提出了“农业富乡、生态强乡、开放活乡、科教兴乡、依法治乡和可持续发展”的战略思路，但在实际工作中，却没有真正贯彻这一发展思路。在发展经济过程中，为了眼前的利益，过多地注重完成上面布置的任务，而忽视了本地区长远发展目标和经济的可持续发展。P民族乡是一个农业乡，虽然农业生产力水平不高，但亚热带地理条件与大片的高山草场，使P民族乡具有发展养殖业与经济林果种植的天然优势。但在几届乡政府的发展思路中都没有体现出对这一优势的利用，其发展思路缺少针对性、现实性，大多显得大而空。其次，思想观念陈旧，自主发展意识不强。从乡政府工作人员到广大村民都存在严重的等、靠、要思想，而且劳动者素质普遍偏低，受教育程度不高。笔者在调研中发现，接受完小学教育的村民相当少，有一部分村民甚至还是文盲。这些因素又导致了该乡文化落后，科学技术普及率低，生产方式落后，部分地区仍处于刀耕火种的生产状态。
　　第三，公共服务能力不到位。现在全国各地都在强调建设服务型政府，特别是乡镇政府要大力加强服务型政府建设。显然，服务型政府最重要的就是加强公共服务能力建设，但由于受各个方面因素的影响，P民族乡的公共服务能力还不到位。主要表现在两个方面：首先，提供公共服务的积极性不高。其主要原因有：一是考评机制不合理。在上级政府对乡一级政府的目标考评中，公共服务所占的比率比较低，相对于某些经济发展的硬指标和“一票否决”的考评项目，对乡领导干部难以形成相应的经济和政治激励；二是诉求表达机制欠缺。村民难以有效地表达其对于公共服务的需求，使乡政府感受不到来自下面的压力。在调研中笔者发现，与广大村民关系最紧密的乡政府民政办和计生办，在上班时间经常关着门，有些村民辛辛苦苦走了几个小时的山路赶到乡政府办点事却吃了个闭门羹。其次，缺乏相应的公共服务设施，服务水平低。比如在总面积有1000多平方公里的P民族乡，只有一所中心卫生院。由于P民族乡各村寨居住地比较分散，且很多村寨距离乡卫生院很远，因此，群众看病难的问题没有得到彻底解决。而且乡卫生院提供公共卫生服务的力量薄弱，医务人员不足，卫生设施少而简陋。这些又导致整个乡卫生知识普及难度大，部分群众的卫生和生活习惯较差，基本没有预防疾病的常识。此外，在计生、农技等方面的服务水平也都比较低。
　　第四，组织协调能力不强。首先，乡政府各工作部门不能很好地协调配合，存在相互扯皮和推诿的现象。其次，乡干部与村寨干部在工作中存在不协调的问题。乡里经常会有一些政策要向村寨干部传达，再由村寨干部向村民宣传，对这项工作村寨干部经常不愿意做或不积极做，特别是当某些政策关涉到他们的个人利益时，经常会有意抵触或者在宣传时走样，从而导致上级的政策不能在村寨很好地执行。再次，由于民族成分复杂，出现民族矛盾时也需要乡政府进行协调。比如：P民族乡在历史上形成的傣族封建领主统治下的布朗头人制度，至今还有一些遗留在日常生产生活中，如布朗族在资源的占有和分配方面往往会具有一些优势，因而导致布朗族与哈尼族和拉祜族之间有时会有一些矛盾，特别是在布朗族与拉祜族之间的矛盾更多些。乡政府本应该很好地协调这些矛盾，但在协调这些矛盾时，或者有干部经常照顾自己民族，或者在协调时只是治标不治本，没有找到从根本上解决这些问题的方法，因此同样的问题时有发生；乡政府在处理这些问题时，不仅浪费了时 间，而且没有真正把问题解决好，甚至有些问题还越弄越糟。还有在村寨之间也会时常发生一些矛盾，乡政府同样没能很好地进行协调。比如2000年，P民族乡实施了异地搬迁扶贫工程，将一些地处特别偏僻，交通十分不便而又缺少资源的村寨集体搬迁到条件好一些的地方。在异地搬迁扶贫工程中共180户、731人顺利进行了搬迁。搬迁虽然改善了他们的生活环境，但由于搬迁后的生产用地没能及时得到调整，造成了农民生产用地严重不足，从而引发了用地矛盾，群众要求调整生产用地的呼声强烈。虽然乡政府也曾几次向上级有关部门反映，但直到现在这个问题也没有得到很好的解决。
　第五，学习能力比较缺乏。对于地处边境而又发展落后的民族乡来说，学习能力应该是乡政府一项重要的能力，因为形势的发展和竞争的加剧对民族乡政府工作人员的观念、素质和能力都提出了挑战。所以，对于云南边疆地区民族乡政府工作人员来说，必须树立学习的观念，认真学习党的方针政策、先进的工作方法和工作技术，创新工作思路、转变工作作风。但云南边疆地区民族乡政府工作人员的学习能力还不强。具体表现在：一是没有树立“工作到老，学习到老”的观念，工作人员学习积极性普遍不高。笔者在调研中发现，乡政府报刊和杂志订了不少，比如杂志主要订了《半月谈》、《支部生活》、《云南政报》、《今日民族》、《致富天地》等；报刊主要订了《人民日报》、《中国人口报》、《中国信息报》、《经济日报》、《国土资源报》、《西双版纳报》等，这些报刊和杂志拥有相当丰富的信息量，如果能够坚持阅读，对于乡政府的工作人员学到更多知识以及更新观念会起到很大作用。然而，在报架上和书柜里的这些报刊、杂志和书籍基本上都是用来“装点门面”的，很少有人读过。二是乡政府没有经常组织工作人员进行集体学习，交流学习心得和体会。三是很少组织乡政府工作人员去外地交流与学习。这些问题的存在导致了整个民族乡政府没有形成一种学习的氛围。
　　二、云南边疆地区民族乡政府能力建设的路径
　　大力加强云南新疆地区民族乡政府能力建设，需要从民族乡社会、经济、文化的发展和体制改革以及政府内部管理等方面进行全方位的改革。
　　第一，开源节流，提高乡财政的自给能力。财政压力是制约云南边疆地区民族乡政府能力有效提高的最主要因素，因此，必须开源节流，提高乡财政的自给能力。
　　首先，在开源方面，要解放思想，彻底打破“等、靠、要”的思想。在向上级争取尽可能多的资金的基础上，要把争取到的资金真正用到农民增产和增收上，根据当地的资源特点，合理调整产业结构，乡政府应通过规划、引导、服务等手段加快农村产业结构调整和农业现代化的发展步伐，促进乡域经济的自我发展。一方面，通过加大对农业的科技投入和物质投入力度，在农民自愿的前提下大力发展优势农业和特色农业，促进农业现代化的发展；另一方面，把调整产业结构和推进农业产业化结合起来，通过有针对性地培育龙头产业基地群，促进农业生产区域化、专业化、规模化和现代化。同时，可以引进一些外商投资开发本地资源，如P民族乡的茶叶，绝大部分都是自产自销，价格一般都比较低，农民收入得不到保障。乡政府可以引导农民成立茶叶行业协会，在行业协会的领导下进行规模生产和销售，这样做可以提高茶叶销售价格，增加农民收入。乡政府还可以引导有资金的个人或企业来创办茶叶加工厂，打造自己的茶叶品牌，这样，不仅可以大大提高茶叶的价格，还可以解决一部分人的就业问题。其次，在节流方面，要树立乡政府运作成本——收益意识，健全乡财政职能，建立健全乡财政预算、决算制度，加强对乡政府经费收支的监督。同时还要树立节约的观念，避免大吃大喝，尽量减少接待费用，不该花的钱坚决不花。
　　第二，加强自治能力建设。自秦统一中国后，一直在县以下实行着方式不同、程度各异的社会自治，显示了中国社会的自治传统源远流长。[1]民族乡与一般乡镇最大的不同就是享有比一般乡镇更大、更多的自主权，乡政府应当在国家和上级政府的支持下，在财政支持、信贷支持、专项资金支持、教育扶持、人才引进、资源开发、税收减免等方面用活、用好自主权，增强自治能力。具体来说，就是根据《民族乡行政工作条例》和《云南省民族乡工作条例》赋予的自主权，从当地实际出发，制定灵活的政策和措施，加快民族乡经济和社会的发展。在上级政府的帮助下，带领民族乡人民走上致富的道路，实现各民族的共同繁荣。要充分运用宪法和其他法律法规赋予民族乡的各项自主权，制定出比一般乡更加灵活的措施，以加快经济发展。[2]由于各个方面的原因，P民族乡目前还处于相对比较封闭的状态，当前要建立社会主义市场经济体制，就必须努力打破这种封闭状态，大胆地向国内外开放，引进资金、人才和技术。按照平等协商、互惠互利、共同发展的原则，开展同外地特别是经济发达地区的经济技术合作。
　　第三，严格履行民族、宗教管理职能。对于民族乡政府来说，存在着与一般乡镇政府不同的职能，那就是要做好民族、宗教方面的工作。乡政府及其工作人员应该做到：首先，严格遵照执行党和国家关于民族、宗教方面的法律和政策。经常向各族干部群众进行民族政策和民族团结教育，促进社会主义民族关系的巩固和发展。《民族乡行政工作条例》第7条规定：“民族乡人民政府在本行政区域各族人民中进行爱国主义、社会主义和民族政策、民族团结教育，不断巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。”[3]《云南省民族乡工作条例》第5条也规定：“民族乡应当开展民族理论、民族政策和法制宣传教育，保障各民族公民有宗教信仰自由，使用和发展自己语言文字的自由、保持或者改革自己风俗习惯的自由，维护和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系。”[4]民族乡政府是团结各族人民进行现代化建设的领导力量，应当经常向各族人民进行社会主义、爱国主义和民族政策、民族团结等方面的教育，不断促进平等、团结、互助的社会主义民族关系的发展，切实贯彻民族平等、民族团结和各民族共同繁荣的政策。此外，还要尊重各民族的风俗习惯，尊重群众的宗教信仰。其次，随着与外界的接触越来越频繁，一些不良的思想和行为也正 在影响着民族乡的群众，甚至还有一些别有用心的人打着宗教活动的旗号借机进行着非法活动，民族之间的矛盾或宗教之间的冲突也时有发生。为此，一定要在突发事件发生的第一时间果断采取措施，按照国家有关法律、法规和政策灵活应对。
　　第四，改进行政方式，建设电子政府。电子政府是建基于信息网络环境之上的电子化的虚拟政府。[5]加强政府能力建设，必须充分利用现代科技手段加强行政管理方式的创新，加速实行电子政务的步伐，全面建设信息化政府，提高政府行政管理的效率和质量。首先，尽快实现网上办公。受条件的限制，云南边疆地区民族乡政府的办公电脑还有很多没有联网，即使有些地方电脑能够上网，但也没有充分利用网络资源实现网上办公。因此，必须投入一定的资金对办公设备进行更新，实现所有的办公电脑都能充分地利用网络资源进行网上办公。一方面，通过网上办公可以简化行政程序和办事流程，减少行政成本，有效地提高办公效率和透明度，有利于加强对工作人员行政行为的监督，有利于提高乡政府的服务水平。另一方面，通过网上办公可以向公众公开有关信息，使权力“在阳光下运行”，并且能够满足公众的知情权。其次，建立农村信息服务网络。通过广播、报纸等媒介及时向农民发布最新的农事信息，向农民群众提供农业技术咨询服务。开辟农业信息宣传专栏，切实向农民公布最新的农业政策法规、农业实用技术、农产品供求信息等。再次，发展农村中介服务组织。建立农村各种农产品种植、加工、销售等商会或行业协会，加快提高农民进入市场的组织化程度。最后，实现政务公开，把人民群众最关心、反映最强烈以及容易产生不正之风和滋生腐败的事项作为政务公开的重点，推进行政权力的透明运行，做到决策、执行、监督全程公开。在“村财乡管”的基础上，逐步实行“乡财县管”，加大对乡财政的监督力度，从源头上防止浪费、腐败等现象的滋生。
　第五，加强服务型乡政府建设。政府能力的加强要求政府具有较强的治理能力，更准确地讲是在民主宪政框架下加强公共服务职能。[6]所以，政府应该由管制型政府向服务型政府转变。“服务型政府是在以人本理念为核心的科学发展观的指导下，以公共服务为主导，致力于提高公共服务绩效的全新政府范型。”[7]对于云南边疆地区民族乡而言，必须转变乡政府及其工作人员的服务意识，树立以人为本的服务理念。民族乡政府的工作对象是广大的少数民族群众，其所作所为将直接关系到乡域范围内广大少数民族群众的切身利益。树立并践行以人为本的服务理念，就必须将广大少数民族群众视为自己工作和服务的中心，必须将维护好、实现好、发展好广大少数民族群众的根本利益作为自己公共服务的出发点和最终归宿。[8]以维护人民利益为目标，努力为人民提供更多优质的公共产品和公共服务，并将乡政府提供服务的质量和水平作为衡量政府工作绩效的标准。
　　第六，提高工作人员素质，建立学习型政府。有能力的政府是学习型政府。“学习型政府也就是将学习型组织理论导入政府组织中来，建立完备的学习机制，营造良好的学习氛围，并将所学知识运用于行政活动之中，从而更新政府观念，改革政府组织结构，提高公务员素质和提升行政效能。”[9]所以，云南边疆地区民族乡政府工作人员必须加强学习，向建立学习型政府方向努力，这也是提高工作人员素质的一个必要保障。云南边疆地区民族乡政府工作人员与东、中部地区乡镇工作人员相比，思想相对比较保守，整体素质也相对较差，因而更需要加强学习。乡政府工作人员要善于从工作中学习，向其他的地方政府学习，当然也要学习现代科学技术知识和向广大老百姓学习。不仅要学习党的各项路线、方针、政策，还要认真学习社会主义市场经济相关理论知识和先进的行政工作方法和技术。必须把加强学习当作自我完善和提高素质的首要途径，牢固树立终身学习的观念，以学习促经济发展，以学习促管理完善，发挥民族乡政府在整个学习型政府中的示范和表率作用，进而带动整个民族乡形成乐于学习、善于学习、坚持学习的氛围，从而适应时代和现实发展的需要。
　　【参考文献】
　　[1]吴玉敏.创新社会管理中的社会自治能力增强问题[J].社会主义研究，2011，（04）：112.
　　[2]覃乃昌.关于民族乡的几个问题[J].民族研究，2002，（03）：28-29.
　　[3]民族乡行政工作条例[Z].1993年8月29日国务院批准，1993年9月15日国家民委发布.
　　[4]云南省民族乡工作条例[Z].2004年7月30日云南省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过，自2004年10月1日起施行.
　　[5]张锐昕.论电子政府的政府基础：起始条件与构建策略[J].求索，2012，（01）：43.
　　[6]薄贵利.准确理解和深刻认识服务型政府建设[J].行政论坛，2012，（01）：9.
　　[7]李瑞，韩丹丹.关于加强我国政府能力的若干思考[J].科教文汇，2006，（06）：101.
　　[8]柳春慈，刘国光.关于民族乡政府公共服务能力建设的思考[J].理论与改革，2006，（03）：71.
　　[9]孙家成.推行绩效管理与学习型政府建设[J].辽宁行政学院学报，2012，（08）：18.