论公众生态法治观念的培育有效性

　作者简介：王燕（1969—），女，江苏师范大学法律政治学院副教授，硕士生导师，研究方向为环境与资源保护法学。 本文由第一论文 网（lunwen. 1kejian.C O M）选自《行政与法》2014年第5期，版权归原作者和期刊所有，如有异议请联系，本站将及时处理。
　　党的十八大报告提出，必须以五位一体的总体布局大力推进我国生态文明建设；党的十八届三中全会报告也进一步指出要深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。这是一个把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的系统工程，要求我们对生产方式与生活方式进行重大变革，并在意识形态和价值理念上更加趋于生态与合理。生态文明建设离不开法律的保障，法律的实施离不开公众的自觉遵守，公众的自觉守法离不开强有力的内心强制。因此，建设生态社会，除了要转变传统发展模式、大力提高科技水平、完善相关法规制度外，进行全民生态教育，从思想上树立生态价值观和生态法治观念也是十分必要的。
　　一、生态法治观念的内涵
　　生态法治观念反映了生态文明的要求，是人们对生态法律的本质、作用的理解，对现行生态法律的解释和评价，以及对生态法律的感觉、态度和信仰。笔者认为，其应该包括以下几个方面：
　　法治观念。法治是运用法律治理国家的方式，其不仅是指法律、依法办事和法律制度，而且是指渗透到其中的价值判断以及从观念上树立法律至上的法治思想。当然，“法律权威的树立应当是立法和执法、法律制度和法治精神共同发生作用的结果。其基本要求是法治思想必须内化为我们观念、价值、精神和良知的一个组成部分。”[1]法治要求任何人都不应当有超越法律之上的特权，任何人都不能凭借他自己的权威逃避法律的制裁，这是法治社会的底线与基石。
　　守法观念。“法不只是靠国家来加以维持的，没有使法成为作为法主体的个人的法的秩序维持活动，这是不可能的。大凡市民社会的法秩序没有作为法主体的个人守法精神是不能维持的”。[2]（p19）公众的守法意识是实现生态法治的关键，它要求公众不仅要知法、懂法，还要把法律意识转化为自觉依法行使权利和履行义务的法律行为，以及用法律手段来维护自身合法权益的能力。今天，我们缺少的不是生态环境法律制度，而是对它的信仰与敬畏，敬畏心是产生崇敬感的前提，是产生法律信仰的基础，也是法律得到自觉遵守的原动力。
　　权利观念。权利意识是公众形成生态法治观念的内在动因，生态环境法律中的权利类型复杂多样，“包括以个人基本环境权为核心的各种环境权利，以土地为核心的各种自然资源权利，以政府环境管理权为核心的管理权以及以动物权为核心的各种自然体的权利。[3]（p322）这些权利的设定，突破了传统法律理论的框架，为保护人类乃至其它主体的环境权益提供了法律依据。当然，强化权利观念，不等于没有义务观念，例如环境权中权利与义务就不可分割，人有享用适宜环境的权利，但环境和自然也有受人尊重保护的权利，以维持其满足人需要的功能与价值。这就要求人在享受环境、利用资源的同时必须履行保护的义务，形成尊重自然、尊重其它生命的生态理念。正如亚历山大·基斯所言：“环境权不应被解释为很难抽象定义的对理想环境的权利，而应解释为使现有环境受到保护、使之不被破坏以及在某些情况下使环境得到改善的权利。总之，环境权实际意味着使环境得到保护和改善的权利。”[4]（p20）
　　生态观念。在中文含义上，“生态”一词中的“生”可解释为“生物”或“生活”，“态” 可解释为“状态”或“形象”，可以代表环境中的万事万物。[5]（p7）换言之，生态是指一切生物的生存状态以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。生态观念，是指尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，它是生态文明的核心。人类的生态观念从原始农耕时代的畏惧自然、山河崇拜，发展到工业革命时期的无视自然、人定胜天，再到今天的重视自然、和谐相处，经历了漫长的过程，付出了惨痛的代价。《人类环境宣言》指出：“人类既是他的环境的创造者，又是他的环境的塑造者，环境给予人以维持生计的东西，并给他提供了在智力、道德、社会和精神等方面获得发展的机会。”[6]（p1）人类是自然的产物，人类只有把自身的活动限制在保证自然界生态系统稳定平衡的限度之内，才能实现与自然的和谐相处与协调发展。
　　二、生态法治观念的伦理基础
　　生态法治观念具有深厚的伦理基础，其区别于传统法治观念的突出特点就是环境伦理对它的主导与内化。“随着近代意义上的法治的生成，伦理开始改变其单一的看客、外在评判者的形象，不时也介入到法律规则之中，充当一定的角色。随着人类文明意识的提升和视野的开拓，尤其在生态法治的观念模式中，伦理主导其价值取向。”[7]环境伦理是人类对待自然所持有的道德观念、道德规范和道德评价，它关注的是人对与自己的生存和发展相关的地球上各种生命和整个自然抱什么态度的问题。环境伦理把人类的道德关怀扩展到整个生态环境领域，为解决生态危机，提供了新的价值导向和理论基础，并不断地被现代科学与实践证明了其合理性。
　　（一）中国古代生态伦理观
　　古老的中华文化蕴藏着丰富的生态智慧，这在儒家、道家的思想中都有体现：儒家的环境道德根基在于孔孟的“天人合一”。其主要含义包括：人与万物一体，同属自然的一部分，天道与人道的要求应该一致，人虽有别于万物，但与万物是平等的伙伴和朋友。人与天本是和谐的，天满足人的要求，赐与人们生活的资料，人也应该顺应天的变化，顺时而化。道家的环境意识主要体现在人与自然关系的认识上。老庄的“道法自然”、“返朴归真”、“融于自然”的自然主义和谐论就主张不做违反自然的活动、不固执地去违反事物的本性，从而真正实现人的自然本性与大自然的和睦相处以及与他人和社会的协同一致。中国古代思想家这种善待自然、欣赏自然、万物平等之情，是中国古代实行可持续农业耕作的思想基础，使得中国能够在过去的2500年间得以繁 衍发展。
　（二）西方近代环境伦理观
　　与中国相比，西方的环境伦理发展较晚，一直徘徊在科学万能论与人类中心主义的误区。直到20世纪初，西方伦理学家才开始关注人与自然的关系。随着社会的发展，环境伦理理念对环境立法与公民环境法制观念的形成产生了十分重要的影响，其代表主要有“敬畏生命的伦理观”与“土地伦理观”。 敬畏生命的伦理观为法国的阿尔贝特·史怀泽博士于20世纪初提出，他认为，“如果把爱扩大到一切动物，就会承认伦理的范围是无限的。所以为爱一切动物的伦理学制定细则，这是当代的艰巨任务。”[8]（p77）土地伦理观的倡导者是美国学者A·利奥波德，他认为，“个人是一个由各种相互影响的部分所组成的共同体的成员，土地伦理将这个共同体的界限扩大到土壤、水、植物和动物，将人类变成共同体的一员，它暗含着对每个成员的尊敬，也包括对这个共同体本身的尊敬。”[9]（p199）
　　强化公众的生态法治意识，仅仅依靠法律条文的灌输是不够的，环境伦理的学习与环境道德水平的提升十分关键。通过学习，能够促使公众对错误的生态观进行深刻反省和自我矫正，从而内化为一种尊重自然、顺应自然、保护自然的信念，进而自觉信仰与遵守生态环境法律。
　　三、我国公众生态法治观念的现状
　　改革开放30多年来，我国在经济建设上取得了巨大的成就，在环境立法上也完成了从无到有并日趋完善的过程，然而对环境法律的执行与遵守始终达不到理想的效果，有些地方甚至还存在着有法不依的现象，这就导致了经济发展与环境保护的极端不平衡。近年来，生态危机频发，由此导致了群体性社会冲突不断爆发，危及了社会稳定与人民生命健康安全。究其原因，就是我国公众生态法治观念的现状令人担忧，主要表现在以下几个方面：
　　（一）法治观念淡薄
　　“人治意识”浓厚和权利意识淡薄是公众生态法治意识形成的严重障碍，中国长达2000多年的封建统治给公众打上了强烈的“人治”心理烙印。儒家思想作为封建社会的正统思想，主张“治人”高于“治法”，孔子主张“为政在人”，“其人存则政举，其人亡则政息”；荀子提出“有治人无治法”。法家虽主张法治，但只是把法作为“人治”的工具，并不包含现代法治的价值取向。同时，封建社会的严刑苛法又导致了公众厌法厌诉、存在期待“明君清官”的心理，公众不相信法律，反而将命运寄托在“明君清官”身上，安分守己，听从统治者的安排。统治者享有天经地义的特权，公众只是权力的客体，根本无法形成健全的权利意识，这种狭隘的法文化传统思想与不平等的意识影响至今，在相当一部分公众心中仍有很强的心理定势，严重阻碍了公众自主意识与民主观念的形成与发展，大大降低了法律的权威。
　　（二）环境守法意识淡漠
　　自1979年我国《环境保护法》（试行）颁布实施以来已有30余年，而这30余年也是环境法律最活跃与最多产的时期，从《宪法》中确立了我国环境保护的目的与任务，到环境基本法律的制定、修改，从一系列环境保护单行法的制定、完善，到环境保护程序法律的补充与衔接，直至近年来《循环经济基本法》等充分反映可持续发展理念的新法的颁布与实施，都说明我国目前已基本建立起较为全面的环境保护法律体系。然而目前在很多人的心目中，环境法律仍被视为发达国家的奢侈品，在我们这样的发展中国家是可有可无的，更何况由于“政策高于法律”、“出于发展经济的善意，环境违法行为可以谅解”的思维方式尚存，致使部分环境执法人员有法不依，弱化了环境执法的效能，并影响了公众对生态环境法律的尊重与遵守。
　　（三）环境伦理道德缺失
　　生态危机的解决，除了要依赖于不断发展的环境科学技术、完善的环境立法与执法外，还要有环境伦理的内在基础以及环境道德的内心强制，只有公众具有了一定的环境伦理意识，平等地看待人类与其它物种的关系，认识到人与自然是一个密切联系的整体，才能为环境法治的开展和实施奠定良好的基础。中国古代思想家著有大量反映人与自然和谐相处的理论文章，西方环境伦理学家也提出了尊重自然、生物平等和生态整体主义伦理观，联合国人类环境会议和世界环境与发展大会也充分肯定了代际公平、代内公平与可持续发展的原则。然而，随着经济的快速发展、生活节奏的加快以及生活压力的增大，使得人们过多地关注经济利益，无暇顾及那些看起来与自己没有直接关系的生态论题与生命的存在，缺乏对传统的人与自然和谐伦理的传承与学习，忽略了良好环境道德的养成，这在很大程度上妨碍了其生态法治观念的形成与强化。
　　四、公众生态法治观念培育的途径
　　我国公众生态法治观念的现状无法适应建设生态文明社会的要求，必须尽早进行培育与强化，但这是一项长期而复杂的工程，需要政治、经济、文化等手段的支撑。笔者认为，目前，当务之急是开展全民生态教育、确立环境权和完善生态立法与执法。
　　（一）开展全民生态教育
　　由于生态法治观念具有非常丰富的内涵，因此生态教育就成为提升公众生态法治观念的重要途径。生态教育包括三个方面：生态知识的教育、生态科技的教育以及生态环境法律的教育。近年来，我国公众的生态意识已有了一定程度的提高，但与西方发达国家相比，仍有很大差距。我国的生态教育主要集中于中小学时期，主要为渗透式教育，即将生态教育整合到基础教育中，没有单独开设生态教育课，以环保为特色命名的绿色学校也多数流于形式。面对升学的压力，不少学校和学生都不得不减少花在学习生态教育内容上的时间，有的甚至放弃了这部分内容。这就导致了公众生态意识淡薄、环保法律知识匮乏的后果。目前，生态教育的内容在很大程度上仅仅是进行环境知识的灌输，在实现生态教育的目标上，效果并不理想；在价值观上，重视人与人的关系，忽视人与自然的关系；在对待生态保护的态度上，虽然认为与每个人的利益相关，但又对个人的努力缺乏信心，寄希望于政府和他人，环保行为较为消极，且城乡环保意识差距较大。因此，应拓宽生态教育的途径，将反思、感动、认知、评价、情感这些主 观性行为融入生态教育中，使生态教育具有说服力、震撼力，使受教育者明确他们的责任与使命，以激发其学习兴趣。应完善生态教育的模式，补充生态教育的内容，通过各种正式的、非正式的教育形式和手段进行全过程生态教育，普及、传授生态环境法律和生态学知识，培养人们的环境保护意识和生态道德观念及生态法治信念。
　（二）确立公民环境权
　　环境权的理念和运动主要发端于欧、美、日等发达国家与地区，并于20世纪70年代和90年代形成了两次理论研究和立法高潮。环境权是指公民有在良好、适宜的环境中生活的权利，环境权是生态法治的重要内容，是环境立法、执法和诉讼，环境管理、公众参与和环境公益诉讼的基础，具有主体广泛性、内容丰富性和客体多元性的特点，其包括生命权、健康权、日照权、通风权、安宁权、清洁空气权、清洁水权、环境资源权、环境使用权、环境处理权等。目前，环境权在我国环境立法中尚未明确规定，只在某些法律法规中有所体现，如《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等，而这些规定又过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的环境权利；过多强调环境监督管理机关的权力，忽视其应尽的义务。对此，笔者认为，确立公众的环境权对增强其生态法治观念尤为重要，应将环境权写进《宪法》并确立为公民的一项基本权利，同时，“在实体法上规范公民环境权的内容，在程序法上建立公益诉讼制度，能够有效地保护受害者的利益，并进而保护社会公众的利益以及保护包括受害者在内的公众的过去、现在和将来的环境权益，使人们对切身利益的保护与改善同环境保护联系起来，增进对环境问题的理解、关注和行动，进而将环境守法内化为一种自觉。”[10]
　　（三）完善生态立法与执法
　　虽然我国的环境法律体系已经建立，但在生态立法上仍然存在大量空白，因为一系列环境法律法规是在计划经济时代制定的。近年来，为适应经济转型与社会发展，虽然作了一些修订，但没有体现出生态立法理念。同时，我国现有的生态环境立法层级较低，缺少生态基本法。现在的环境法律条文原则笼统，缺乏系统性、科学性。更为严重的是，还存在法律规定之间自相矛盾的现象，致使人们在实践中无所适从，大大降低了生态环境法律的权威性。对此，笔者认为，要完善生态法律体系，提升立法品质，应由全国人大出台位阶更高的《生态基本法》，确立生态文明法制建设的指导方针和原则，同时生态单行法的制定也应紧跟国际步伐和人类社会发展的潮流，使其更加规范并具有价值的合理性。
　　在我国生态环境执法中，权责失衡的现象一直较为严重。长期以来，我国一些地方和部门忽视生态保护，片面追求GDP，有法不依、执法不严，少数干部甚至以权代法、以言代法，使环境管理陷入失控状态。“中国固然制定了不少的法律，但人们实际上的价值观念与现行法律是有差距的。而且，情况往往是，制度是现代化的或近于现代化的，意识则是传统的或更近于传统的。”[11]（p101）因此，各级政府部门要切实转变观念，实行政绩考核生态保护一票否决制，对因个人决策而导致的重大生态问题，实行终身追究制。环境执法人员要不断提高自身素质，增强法制观念，严格执法、依法执法。同时，应建立一套环境司法监督机制，加强各级权力机关、行政机关、人民团体以及社会公众对生态环境执法的监督。
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