中国行政审判存在的若干问题和对策思考

　随着1990年我国《行政诉讼法》的颁布实施，翻开了中国行政审判新的一页。十多年来，我国行政审判开始走上正轨并遂步趋向完美，但随着市场经济的确立，特别是我国加入wto后，我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决。究其原因，从根本上乃与我国的行政程序和实体法律以及行政诉讼法对有关行政机关互动关系的原则性制度设计上存在某些缺陷关系甚大。本文针对我国现行行政司法体制在实际运作过程中出现的种种弊端，拟从法理和实践的角度，根据行政司法体制运作的一般规律，对目前我国行政审判面临的问题作一粗浅的分析，并提出对策思考。
一、行政审判面临问题的成因分析
行政审判面临的问题笔者认为主要有两个方面的原因，第一个原因是行政诉讼法的滞后，这是最表面、最直观的原因，它是行政政审判面临的许多问题的直接缘由，虽然2000年3月10日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）的施行，以及2002年7月24日最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《规定》）的发布，标志着行政诉讼制度进入了一个新的阶段，但该《解释》和《规定》只能在“被解释法律的框架内有所作为”①，因在行政诉讼法未作修改之前，《解释》和《规定》不宜作扩大规定。第二个原因是第一个原因背后的较深层次的缘由，是行政审判无法回避的现实处境，它是导致行政审判举步维艰的根本性动因。在行政审判领域，主要反映在以下几个方面：
（一）审判案件少，诉讼程序难启动
我们从行政审判工作的现状来看，尽管社会各方面给予了许多积极的评价，行政诉讼案件的受案数也呈逐年上升的趋势。但是，纵观十多年来我国的行政诉讼，对一个有十三亿多人口，约80%的法律，90%的地方性法规和全部行政法规、规章都是主要靠行政机关贯彻执行的央央大国来说，行政诉讼案件确少得可怜。据笔者调查，有相当部分基层人民法院，往往在一年里，行政诉讼案件多则只有几件，少则为零。这就不得不给我们带来深省，是什么原因导致行政诉讼案件异常地少见呢？
1、历史上的禁锢。我国几千年的封建社会，集行政、司法大权于一体，不存在行政诉讼，而平民百姓被封建意识的“三纲五常”所禁锢，也根本没有民主、民权所言，只知道“民不可告官”，“天下乌鸦一般黑”。新中国建立后，人民成了国家的主人，1990年国家颁布的第一部《行政诉讼法》，结束了几千年民不可告官的历史。但由于几千年来的思想禁锢，一些群众百姓对行政诉讼还在持疑虑、观望的态度，有的就是自己的人身权、财产权受到行政机关及其工作人员侵犯时，也不是请求法律解决，而是想尽办法通过其他途径解决。要清除这些历史的残余思想和影响，还需要相当长时间的不懈努力。
2、思想行为上的软弱。 一是表现为“聋”，不知告。中国几千年的传统文化理念，要“民”一下子来告“官”，显得无所适从。而现代意义上的行政诉讼，在中国发展只有二十多年，还有成百上千的行政法律、法规和规范性文件对老百姓来说还很陌生。特别是在广大西部农村，知道有一部行政诉讼法，能提起行政诉讼，可以“民”告“官”的可以说更是少知甚少。由于不懂法，自己的合法权益受到侵犯后，不知告的还大有人在。二是表现为“忍”，不愿告。公民、法人及其他组织，当自身权利受到行政机关及其工作人员侵犯时，他们中许多人并不是不知告，不会告，而是不愿告。认为惹不起，告也是白费劲，甚至还会“挨整”断“后路”，不如“破财消灾”，忍得一时之气，免得百日之忧。三是表现为“怕”，不敢告。为什么怕告“官”？因为“刑不上大夫”，“胳膊扭不过大腿”，自己本身也有过错等。
3、现实中的弊端。依法治国和依法行政的提出，在我国还是近二十年的事。由于法制起步晚，经济基础差，法律法规不配套、不完备，目前禁止行政垄断的立法以及行政权利制约设计仍存在许多不足和弊端，使得法律对行政执法者失控。如行政法律、法规规定行政机关的自由裁量权是必要的，但极少数行政机关的执法者却利用自由裁量权这把尚方宝剑来捞取好处。
（二）原告撤诉多，行政机关难认错。
仅2003年，我国法院共受理“民告官”一审行政案件87919件，审结88050件，其中维持行政机关行政行为16356件，占18.6%，驳回起诉9400件，占10.7%，撤销10337件，占有11.7%，原告撤诉和作其他处理41547件，占47.2%③。从以上数据可以看出，作为行政相对人的原告，正常和不正常撤诉尤为突出，是什么原因导致原告不正常撤诉呢？前面我们已提到，这既有历史的、社会的、思想的、法律的根源，又有现实的压力和矛盾。
1、来自行政机关的利诱或施压使原告撤诉。根据行政诉讼法的规定，在行政诉讼中，原告和被告之间存在的“命令与服从”这种实体上的不平等关系将不起作用，代之以诉讼地位的平等。行政机关作为被告，要在行政诉讼中放下架子，听从人民法院审判，这在一定时期内，在思想和行动上，都存在一定的困难。而要行政机关对错误或不当的具体行政行为公开认错或纠正，更是一种奢望。因为在中国有些行政机关和行政长官明知自己的行政行为违法，却甘愿拿国家的利益和财产同原告私下做交易，也不愿在法庭上认错和纠正，这样就导致行政诉讼中出现很多“灵活”作法，比如只要原告能撤诉，原告既能达到起诉前的诉讼目的，又能得到既得的经济利益，到时双方都皆大欢喜。
2、原告人自主动撤诉。根据《行政诉讼法》第51条的规定，撤诉是原告放弃或处分自己诉讼权力的行为，也是原告放弃其诉讼请求的一种诉讼方式。在行政诉讼开始后，有的原告通过学习法律法规，逐步认识到自己的过错，才导致被告行政行为的发生，而主动撤诉的也不在少数。

二、现行行政审判中的立法缺陷和不足
行政审判是保证受到侵犯的行政相对人的权利得以救济的最后一道屏障。但由于我国行政审判体制是在计划经济体制下建立和完成的，现行行政审判的配套法规、立法内容、立法形式以及保护和救济制度还没有真正形成，导致审判权地方化、独立审判程度低、抗干预能力差等，在这方面还存在诸多缺陷和不足。
（一）立法滞后。
1989年通过的《行政诉讼法》是我国行政行判发育尚不成熟、行政诉讼制度刚建立不久的背景下出台的。这一部诉讼法，从它的受案范围和诉权、起诉的形式和内容、原告资格和第三人范围、原、被告举证责任、裁判方式及依据等问题，都只作了原则性的规定，而对相当多的问题没有明确具体的规范。近几年，特别是我国出台《立法法》后，最高人民法院虽然也出台了一些司法解释，但这些《解释》、《规定》和《会议纪要》④不能突破现有行政诉讼法的架构，只能起到“头痛医头”的作用。
（二）立法权威性差。
立法权威性差的主要表现是立法形式的散乱。现在除以全国人民代表大会及常委会制定的基本法表现出来的以外，既有以国务院制定的行政法规，又有以部委行政规章以及地方人大及其常委会制定的地方性法规和地方政府制定的地方性规章，还有象最高人民法院出台的规定和司法解释、会议纪要。虽然有些规范性规定、制度、解释很重要，在一定时期内可以起到制约行政机关行政权过于垄断和规范行政审判秩序的作用，可这些规定、制度、解释层次低、矛盾多权威性差。其制定机关既不是全国人大，也不是全国人大常委会，而是有关国务院各部门和最高法院。立法权威性差不说，加之目前宣传不到位，广大人民群众了解甚少，不易广而告之。
（三）立法内容疏漏。
我国《行政诉讼法》还是在计划经济向市场经济体制过渡时期的产物，其内容现在看来已有许多疏漏和不足。比如我国行政诉讼法第11条、第12条对收案范围采取列举的形式，这为法院法官实际操作带来便利，但同时也产生了弊端，因为该两条规定只作了比较原则和概括的规定，如果理解不一样，就会产生不一样的后果。同时，它们没有穷尽行政诉讼收案的全部，使得一些可诉行政行为因理解不一而游离于《解释》规定之外。而象大陆法系国家，如芬兰的《行政司法程序法》规定，“公民对所有行政决定都有起诉权⑤”。又比如我国行政诉讼法第54条第4款只规定在行政处罚显失公正的情况下，法院才适用判决变更，这显然不能囊括复杂多样的可变更行为，从审判实践来看，还需扩大变更范围。
（四）立法侧重制约，疏于保护。
这主要表现在两个方面：一方面，对行政相对人来说，由于许多行政法律、法规对行政相对人在权利义务上规定的不对等，对行政相对人的违法行为重在制约，对行政相对人的合法权益疏于保护，这已严重影响到行政相对人对“民告官”的价值追求和信心。比如我国行政诉讼法第52条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。由于行政审判涉及的法律规范层级和门类较多，立法法施行以后有关法律适用规则亦发生了很大变化，在法律适用中经常遇到如何识别法律依据、解决法律规范冲突等各种疑难问题。这些问题如果不能妥当地解决，直接影响到行政审判的公正与效率。可现实的情况是：有些地方性法规本身具有不平等性，具有地方保护主义色彩，这无形中使法院在行政审判活动中，不能体现严格意义上的公正裁判。另一方面，对法院法官来说，整个司法体制对行政审判活动也是侧重制约、疏于保护，已严重影响到行政审判的裁判权威性。正因为如此，世界上大多数国家十分注重对法官审判权的保护，比如西方大多数国家的最高行政法院的院长由总统直接任命，其他法官由总统根据法院提名任命，法官为终身制等。而在我国，对法官行政审判权的保护既缺乏明确具体的规定，更缺乏保护性救济措施。相反，在制约和监督上，则规定的十分具体全面。“而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关，这又使得监督和指挥很难区分开来⑥”。在如此的监督网络中，叫法院的法官如何去审“官”。
三、解决问题的对策思考
一般认为，现代行政审判改革应通过对法院自身行政审判模式的完善和限制行政垄断权力以及真正实现司法救济。但针对目前行政审判工作中出现的诸多问题和不足，笔者认为，应分别从以下几个方面来采取对策措施。

（一）以完善行政立法为立足点。
完善行政立法是一项规模巨大，涉及方方面面，技术性专业性很强的系统工程。现阶段，它主要涉及以下三个方面：1、行政法律、法规的系统性、严谨性、公正性问题。2、行政程序法的统一性、科学性、救济性问题。制定统一的行政程序法典是中国民主法制建设的重要步骤。如果不制定统一规范的程序法典，必将导致行政执法程序的紊乱；如果没有科学合理的规范布局，必将导致具体行政行为的畸形发展；如果没有救济性举措，行政相对人就没有真正意义上的民主和诉权，也必将导致行政垄断权的滋生漫延。3、行政诉讼法的独立性、中立性、权威性的问题。即审判权只能由法院法官依法独立行使，不受其它任何组织、机关和个人的干涉，也不受其他法官，甚至上级监督者的影响；只有真正落实法院的宪法地位，才能真正树立法院行政行审判的权威。
根据以上提出的问题，无论是行政立法与法律的和谐统一，还是行政立法确切地说是规章之间的和谐统一，都提出了对行政立法进行监督的问题，行政诉讼法是将这些问题一下子端到桌面上来，督促问题的解决⑦。而我们解决问题的办法也只有三条：其一是利用现有的法律；其二是修改过失的法律；其三是增加新的法律。但我们无论是利用、修改还是增加新的法律，除应坚持系统化、民主化、科学化原则外，还必须坚持法治化原则。因为法治化作为中国利用现有法律制度，修改和增加新的法律制度的一项基本原则，它有如下基本要求：一是权限的法制性；二是内容的合宪性；三是程序的法定性。现在看来，在实现法治化的进程中，除需建立和设置科学、民主、公正或正当的立法程序，建立健全各项法律制度外，还应解放思想，不断更新司法理念，向人治宣战。我们贯彻法治原则，就必须消除人治思想，强化法治观念，反对以个人意志代替人民意志，或将个人意志凌驾于人民意志之上，防止在利用、修改、增加新的法律过程中以部门利益取代社会共同利益，以地方利益凌驾于全局利益之上，使行政法律既反映人民的利益和愿望，又符合客观实际和客观规律，使法律的内容成为公意的反映和体现，真正体现尊重人的人格、尊严、权利，自由的法律价值追求，从而实现有效的社会整合。
（二）以审判体制改革为突破口。
江泽民同志曾指出：推进司法改革，要从制度上保证司法机关依法独立行使审判权。这也是法院行政审判改革的关键。
1、改革现行管理体制。改革现行审判管理体制的最佳办法是实行司法机关独立，即审判独立和法官独立。在西方国家，审判独立和法官独立是公认的宪法原则之一。在我国，宪法虽然对审判独立作了规定，但这种独立仅指法院的独立，即法院作为整体独立行使职权，而不包括法官独立。同时，这种独立也缺乏实际具体的保障救济措施。而要真正实行审判独立，必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。一是建立法院独立的保障机制。法院要真正做到独立从事审判活动，不受有关行政机关的干预和影响，除了在机构设置上与行政机关保持分立以外，还必须在处理司法行政事务方面保持相对的独立自主性；二是建立法官独立的保障机制。在我国建立法官独立审判的制度固然重要，但更重要的是要有一套比较完整和行之有效的保障救济机制来保证其实施。借鉴国外比较成功的经验，我国的法官独立保障制度应包括以下内容：即任用制、终身制、高薪制、惩戒制、专职制等。
2、改革现行经费体制。改革现行经费体制的理想模式是实行司法经费独立。实现司法经费单列体制，全国司法经费由中央财政负担，或者实行中央和省级财政分级分类负担体制，并由最高法院或省、自治区高级法院统一掌握，摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预，从而将这些外来干预对审判工作的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，法院“部门化”；另外，为加强措施以消除利益驱动，对司法机关、行政执法机关实行收费多少与财政拔款脱钩，从而使审判执法活动于本部门经济利益脱钩。
3、改革现行监督体制。长期以来，人们习惯于将监督机制放在以法官所办的具体案件上，放在对具体司法活动的事前监督上，而对法官的资历、能力、勤绩、品质、法律素养等方面的监督确很少涉及。这样，导致监督权侵犯法院法官独立审判权的事例时有发生。我们知道，规范审判行为，严格审判程序，强化审判监督，这无疑是正确的，但问题的关键是监督权与各种干预制约权力混杂在一起。因此，国家除应尽快制定出台《监督法》外，还应制定出台《独立审判保护法》，从监督体制上进行改革，将监督的内容、监督方式、监督措施进行合理的配置，科学的分工，系统的规范。只有这样，才能有效地惩治司法腐败，确保司法公正的实现。
（三）以深化审判方式改革为根本措施。
深化行政审判方式改革，关键在于改革现行行政庭审模式，通过大力推行“辩论式”审判方式，使原、被告一切诉讼活动均在法庭上公开进行，当事人对自己的主张经过当庭陈述、当庭质证、当庭辩论，法官重点围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查，坚持完善被告举证原则，从而提高当庭宣判率。 针对目前行政诉讼难起动，行政干预大的现状，我们在实践中，应坚持把握以下几点。
1、具体行政行为审查原则。《行政诉讼法》第5条包含两层含义：“一是行政案件审查的对象只能是可诉的行政机关的具体行政行为；二是审查的内容是对具体行政行为是否合法作出法律评价。在审判实践中，应严格把握原告行为是不是行政案件的审查对象，因为原告行为是行政机关实施具体行政行为的对象，而不是司法审查权所针对的对象，否则，就可能出现在法庭上法官与被告行政机关共同审原告这种明显与《行政诉讼法》的立法宗旨相违背的情形。
2、适用法律位阶原则。根据行政诉讼法和立法法有关规定，人民法院审理行政案件，应当依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，并参照规章进行裁判。我们在参照规章时，应对规章的规定是否合法有效进行审查判断，对于合法有效的规章应当适用，反之，就不应适用。另外，在审判实践中，我们对涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。笔者认为，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院没有法律意义上的约束力。但人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，应承认其效力，并在裁判理由中对其合法、合理、适当或有效进行必要的评述和阐述。
3、对原告不得加重处罚原则。规定不得加重对原告的处罚，是为了保护原告的诉权。原告提起行政诉讼，目的是请求法院纠正认为错误的具体行政行为。如果起诉后不仅达不到自己的目的，反而还会受到更重的处罚，那么必然会增加原告的顾虑，甚至在行政处罚确有错误的情况下，也不敢得起诉讼，使那些确有错误的行政处罚得不到及时纠正。规定不得加重处罚（如果被告对原告加重处罚，法院可以以被告滥用职权为由予以撤销），这样可以消除被处罚人的思想顾虑，使他们能够完全按照自己的意志行使诉权。
（四）以严格惩处为主要手段。
不依法行政，司法不公是目前行政执法和行政审判实践中反映最为强烈的问题之一，也是滋生行政垄断权力和产生腐败的温床，更是实现依法治国的最大障碍。为了有效地遏制部门保护主义和办关系案、人情案导致的“撤诉多”的现象，必须采取切实可行的对策措施。
1、加大惩罚力度。在目前国家还未出台《监督法》的情况下，除应加大对违法审判、不依法办案法官的责任追究和惩罚力度外，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。应明确界定耍特权和构成行政垄断权力以及部门保护主义的范围以便给予必要恰当的制约，并在权力机关设立相应的监督机构，评价其行为是否构成耍特权和构成行政垄断。
2、加大打击力度。一方面，加大对执法违法的处罚打击力度，要将执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。另一方面，加大对拒不执行生效的行政法律文书处罚执行力度，提高对拒不执行人民法院判决、裁决罪的量刑幅度，使惩罚机制大于获利机制，即使拒不执行的行为在经济上获得的利益远远低于因其所受惩罚而造成的损失。
3、加大对妨碍审判活动行为的处罚力度。人民法院对原告的撤诉申请，要认真审查。如果发现原告撤诉是受到外在因素的影响，或因担心打击报复或受他人威胁、诱骗而非自愿撤诉，除要依法作出不准许撤诉的裁定外，还应对妨碍审判活动的相关组织和人员给予适当的处罚和制裁。

参考文献
①江必新：《谈行政诉讼法司法解释》，载《人民法院报》2000年3月9日。
②张淑芬：《行政垄断的成因分析及法律对策》，载《法学研究》1999年第四期，第103页。
③以上资料，参见《最高人民法院公报》2004年第3期，第16页。
④2004年5月18日，最高人民法院以法[2004]96号印发了《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知。
⑤马怀德：《芬兰的行政法制度》，载《法学杂志》1999年第2期，第43页。
⑥姚仁安：《司法公正与法院司法体制改革》，载《法庭内外》2000年第1期，第19页。
⑦刘莘：《依法行政与行政立法》载《中国法学》，2000年第2期，第94页。