论行政法比例原则的适用问题

　　摘要：合理行政原则是行政法学的一项基本原则，比例原则作为合理行政原则的一个主要内容在行政法学中起着重要的作用。在提出有限政府的今日，分析讨论比例原则是很有必要的。本文中，笔者对行政法中的比例原则做了简单的分析，介绍了行政法比例原则的内容及含义，以及其在行政法学中的适用范围和局限性，对其进行了完善性的思考，并提出了合理的意见与看法。

　　关键词：比例原则；合理行政；均衡

　　一、比例原则的含义及内容

　　（一）比例原则的含义

　　行政法中的比例原则也被称为最小损害原则，主要是指行政主体在多个具有实现行政目的的可行性的行政措施当中进行选择时需要做最为全面的考量，所采取的措施与要达到的目的相适应，做出最为合理适当的选择，不能使行政相对人因做出的行政行为过度而损害到其利益。若为达到相应目的而采取消极作用于相对人的方法，则应将这种消极作用控制到最微，并与力求达到的目的相对应，即过罚相当。为了避免出现为追求实现目的而不择手段以及所采取的措施代价高于所保护的利益的现象，行政机关要在行政目标的实现与保护行政相对人的利益之间掌握好平衡点。

　　（二）比例原则的内容

　　对于比例原则的主要内容，学界通说认为其包括妥当性原则、必要性原则与均衡原则三个子原则。

　　（1）妥当性原则

　　妥当性原则又称适当性原则，是指行政主体在采取可行的行政措施时应当联系其追求的行政目的，针对想要实现的行政目的选择相适宜的手段。若没有明确的行政目标或者行政主体在采取行政手段时没有能够合理的考虑行政目的，所选择的行政措施与其追求的目标不相符合，行政手段与最终的行政目的无关或无法帮助行政目标的实现，则说明违反了其中关于妥当性原则的要求。行政机关行使权力是为了实现一定目标或者就算不能完全实现既定的目标但也在一定程度上有助于其达成，而目标的达成需要采取合适的行政方法，因此行政机关在发挥其职责的时候，首先应当摆正其行为目标。行政行为的合理性是在其合法性的基础上进一步讨论的，因此行政目标应当是合法的，是不违反社会伦理与公德的，是规范行政秩序、促进社会发展的。而行政目的不合法使行政行为无法满足行政合法性的前提，也是对比例原则的妥当性原则的违反。其次，目的应当是确定的，也就是既定目标不可随意改动，目标的确定性使得最终评判的标准也能相对稳定。

　　（2）必要性原则

　　必要性原则也被称为“最小侵害原则”，指行政主体在做出行政措施的决定时面临的是多个具有相同适当性的行政手段，这些行政手段的适用都具有可行性，都是为了达到行政主体追求的目的。适用必要性原则的前提是多个可供选择的适合于达成行政目的的手段并存，如果有且只有一种措施可采用的话就会导致无法适用必要性原则。可见必要性原则的核心是對多种具有相同适当性的行政手段进行比较，取舍，这也从另一方面揭示了在比例原则当中，放在首位考虑的还是行政目标的实现（或部分实现），在行政目标确保能实现的基础上再选择对公民较少侵害的措施。而对于公民的侵害问题而言，可以确定做出行政行为的决定必然会对相对人造成一定程度的损害，因此需要考虑的不是做到对行政相对人“零损害”，而是如何将行政行为导致的损害降到最低限度的问题。

　　（3）均衡原则

　　均衡原则也被叫做狭义的比例原则，是指行政主体在实施行政行为与侵害行政相对人之间进行权衡，在这两方之间取一个相对的平衡点，即行政主体在做出行政措施导致公民收到的损害与行政主体追求的行政目标的价值之间法益是否是相称的。不能为了争取某种公共利益而直接牺牲公民的私人利益，而且行政目的实现后所获得的利益价值应当高于该行政行为所损害的人民利益的价值。行政主体在采取行政措施时需要对其目标利益与损害的行政相对人的利益进行理性的衡量，在方法与结果两者之间形成一定的比例，这里的比例不是一个精准的数字，而是有关价值衡量的抽象的，非具体的概念。

　　二、比例原则的适用及其局限性

　　对比例原则的第一印象来自一个经典案例，哈尔滨同利公司在中央大街108号院内有两栋楼房，欲扩建两层楼，向市规划土地管理局提出申请。之后汇丰公司与同利公司签订房屋买卖合同并完成交付，领取了房产证。规划土地管理局同意同利公司翻建后同利公司与汇丰公司再次向规划土地管理局申请增建4层，但未获批准。随后在增建过程中汇丰公司依据同利公司取得的《建设工程规划许可证》，擅自建造成一座连体的九层建筑物，这一举动影响了中央大街的整体景观。最终，法院做出对于已建好违法建筑进行合理改造，拆除对中央大街的整体景观造成影响的部分的判决。此案件充分体现了比例原则在行政案件当中的适用，那么比例原则在我国的适用范围问题是怎样的呢

　　（一）比例原则的适用范围

　　（1）立法上的运用

　　立法机关在立法时面临的众多问题都具有一定的难度，法律本身的滞后性使得立法者无法将所有的社会现象都囊括于法条之中。而维护国家社会秩序的稳定，就需要运用法律原则来填补法律的漏洞。国家的立法机关在立法时，将会受到比例原则的约束。其虽然未在国内行政法规范中明确的规定，但是在我国《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《人民警察使用警械和武器条例》以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》当中都有涉及。这些条文将比例原则及其各项子原则的内容都充分地体现了出来。

　　（2）执法上的运用

　　行政机关权力行使的主要场所就是在行政执法中，因此比例原则在行政执法中的运用要比抽象行政活动中的多，这也是因为行政机关工作人员具有一定的自由裁量权。在开展行政执法工作时，一定程度的自由裁量权是对法律的僵硬性等法的局限性的补充和救济，能够帮助实质正义的实现，推动我国的法制建设。但是如果滥用了自由裁量权，使公民权益受到严重侵害，则会导致国家行政权的权威性的受损，影响政府的公信力。例如，作为行政机关的一项重要职权，行政处罚是对公民权益的剥夺，从而达到保护公共利益的目的，行政机关可以决定做出行政处罚与否，处罚的范围与幅度等方面的内容。这时可通过比例原则的各项子原则进行分析，从而减少和限制政府的违法行为，提高执法的水平和质量。

　　（二）比例原则适用范围的局限性

　　对于适用范围，首先要确定比例原则的法律定位问题。有学者认为比例原则是宪法性原则。宪法是我国的根本大法，其法律原则应适用于我国所有的部门法领域，由于宪法原则均具有抽象性，而比例原则是要具体运用到案件当中的具有可操作性的法律原则，若将比例原则定为宪法性原则，会导致比例原则的灵活性的下降，不符合最初规定比例原则的初衷。也有人将比例原则划为行政法的特别准则，即仅准用于警察法范围。其源于该领域，并在此领域内充分体现在限制警察的权力以达到保护公民权益的目的。但我们可以发现在警察领域外的行政领域中，比例原则依然可以充分发挥作用，促进行政机关与公民之间的协调与互动。所以，将比例原则定位为行政法原则，并将其运用到行政法的所有领域才是符合我国国情的合理的选择。这同时也能说明比例原则不仅要运用在行政立法、行政执法等活动中，也要成为行政机关的自由裁量行为是否公正合理的评判标准，也就是说比例原则也适用于行政司法当中。然而比例原则在行政司法的实践中也具有一定的局限性。由于法院也具有一定得自由裁量权，当在运用比例原则进行司法审查的过程中，凭借的是自己主观的价值判断，再加上法官专业水平不一，无法保障能够充分尊重行政机关做出的行政行为，导致出现一种以法院的裁量代替行政机关的裁量的局面，这种现象的增多严重影响行政机关的权威形象。此外，人民法院运用比例原则没有确定合适的标准，主要表现在在何种情况下才应该变更判决的问题上，若法院将比例原则作为挡箭牌来“过度纠正”行政机关的手段与措施，会间接导致社会秩序的混乱，我国行诉中賦予法院更改行政处罚中明显不公情形的权利的第五十四条第二款在《行政诉讼法》2017年修正案中并没有再出现，这表明法院对于判断行政机关行为的标准的缺失，在这种情况下容易导致法院自由裁量权的过度滥用，这种风险的存在导致一些不必要的干涉与不恰当的判决的出现。

　　三、比例原则适用范围的完善思考

　　由于比例原则起源于警察法，因此其通常出现在限制过度的行政权方面，被认为只适用于负担行政行为领域，而不是行政法的所有领域当中。笔者认为比例原则不仅应适用在负担行政行为中，更应适用于授益性行政行为当中。授益性行政行为主要是指经公民申请，行政机关授予相对人一定的权益的行政行为。由于比例原则不仅有限制行政机关的权利，它还有一个主要的作用在于保护公民的利益，在授益性行政活动中适用比例原则也就是政府在发挥行政职能时，应该在若干可以选择的措施中选择一项对相对人来说会受益最大的行政行为而为之。我们可以将其理解为，若行政机关虽然实施了福利性的行政行为，但并没有选择对相对人最有利的措施，相对人就会相比接受对自己最有力的行政措施而言有一定的损失，无论这种损失表现在哪种方面，都在一定程度上损害了公民的合法权益。因此，既然将比例原则定位为行政法的基本原则，而不是只适用于某一领域的特别准则，就应该将其在行政法的所有范围内都能够发挥自己调节评判的功能。

　　不难看出，随着自由裁量权在行政法范围中的广泛运用，比例原则的准用领域也在不断变大，而该原则准用领域扩大的另一原因是社会的快速发展对行政机关在各个方面都提出了更高的要求，公民权利意识的觉醒加强了舆论监督。这需要行政机关在采取措施手段时做到事实清楚，有充分的法律依据，程序正当，行政公开。可见行政法法律原则的适用都是相辅相成的，行政合理性原则的运用也需要正当程序原则与依法行政原则的监督。

　　另外，对待行政相对人，需要用行政合理性原则中的平等原则。对于相同行政案件的不同公民应当做出同样的决定，进行同样的处理，必须保证做到公开、公平与公正，体现法律面前人人平等的精神。不得因行政相对人的身份或其他原因而区别对待。对于不同行政案件事实的情况下，行政机关应该充分考虑实际情况，做出最优的解决方案，这样才能切实保障人民群众的合法权益，也能提高公民对行政法的可信度。

　　虽然比例原则在行政法的立法、执法以及司法领域都有运用，可以说贯穿于行政法的所有领域，适用范围较为全面，但是仅靠比例原则来达到控制公权力的目的是很难成功的，因此对于行政行为合理性的控制并不应就此停止，行政合理性原则的研究也应该保持继续。

　　对于行政行为的合理性，最重要的是要判断其是否合乎法律理性与社会公德。比例原则作为一种外来的概念已在我国行政法领域稳定了其无法撼动的地位，在行政法领域中已体现出所具有的作用，要想加强对该原则的探究和运用，就得完美融合公权益和私权益。提倡依法治国的现今阶段也为比例原则的发展提供了良好的理论基础与环境。只有将比例原则融通于行政法的方方面面并适当扩大准用面，方能警示合理性原则在整个体系中的重要性，这在提出建设法治国家的今天是尤为重要的。

　　作者简介：土尔克娜海拉提（1993—），女，维吾尔族，新疆人，在读研究生，研究方向：行政法。