网络舆论监督的行政法规制论纲

　　摘要网络舆论监督是网络条件下社会监督的新途径，是维护权益、畅达民意的一种便捷而有效的手段，已彰显其独特性。目前我国网络管理及网络监督相关法律法规尚不成熟，立法尚不完善，执法也难以达到规范化。本文分析网络舆论监督对社会治理的利弊及实现方式的基础上就网络舆论监督现状及其所面临的行政法问题及规制进行论述，以期使网络舆论监督在一个良性的制度框架内实现对行政权的有效制约，由此推动网络民主的法治建设。

　　关键词网络舆论监督言论自由权力制约行政法规制

　　基金项目：四川省哲学社会科学重点研究基地四川省教育厅人文社会科学重点研究基地社会治理创新研究中心项目“网络舆论监督的行政法规制”（编号SHZLQN1608）研究成果。

　　作者简介：才凤敏，江西警察学院，副教授，研究方向：宪法与行政法学。

　　中图分类号：D922.1文献标识码：ADOI：.1009-0592.2020.12.047

　　随着互联网的迅猛发展，作为舆论监督的新形式，网络舆论监督体现其巨大的影响力，从1998年印尼排华事件、孙志刚案件、躲猫猫事件、天价香烟事件、圆明园铺设防渗膜事件、哈尔滨天价医药费事件、雷洋事件及至浙大开除犯强奸罪学生学籍、吉林平安经涉事干部被免职等事件，二十几年间，几乎每起事件均在网民热议下引起社会重大反响。网络舆论监督不仅冲击了传统舆论导向模式，更引发了一些法律问题，值得我们关注。

　　一、网络舆论监督的利弊观

　　网络舆论监督是指公众通过互联网形成的舆论对权力以及与权力有关的人或事务进行监督的行为。自互联网兴起以及随着智能手机等技术发展，如何指引网络舆论监督导向并防止其消极作用，是新时代提出的新问题。国内外学者从传播、社会、文化、政治等角度对网络这一新媒体以及由此产生的网络舆论监督问题进行多角度的研究，法学研究的关注点最初集中在私法领域，如网络暴力、网络侵权问题。但从网络舆论监督主体与被监督的主体（主要是行政机关、公务员）的关系来看，把网络舆论监督作为监督行政的一种特殊类型来研究，能为网络舆论监督对权力的有效制约提供理论支持，更有利于解决网络舆论监督所面临的理论现实困境。

　　在网络舆论监督大量涌现并运用的背景下，人民享有的相应权利与法律规制的相互关系是怎样的？

　　我国每一位个体都是网络舆论监督的主体，依据是其所享有的法律权利中的表达权利和民主权利。众所周知，人民民主专政是我国国体，行使监督权的主体是人民，监督权是人民的民主权利之一。网络舆论监督这种形式广大群众更容易参与其中，能体现民主政治的内涵。我们尊重并保障人民的监督权，归根结底是人民民主在起作用。而民主又和法治紧密相连。因此，人民民主越强大，网络舆论监督的能量越巨大，因其所维护的利益是所有公民的权利。

　　我国公民有言论自由，行使监督权也是公民行使言论权利的一种表现形式，公民如能真实地披露某些事实真相，切中权力运行中的不足乃至滥用的要害，揭示整个事情的来龙去脉，使相应受监督对象得到舆论谴责，正是推进权力在阳光下运行，防治腐败的一杀手锏。

　　网络监督舆论在民意的表达范围、快速传播、施压促压、个性化等方面的优势显而易见，但其弊端也很显著，首先，信息的片面性。网络舆论监督的主体虽说是全体人民群众，但是网民特别是有发言意愿和能力的網民群体是有“限定”的，受年龄、地域、经济条件、知识结构、社会地位等因素影响，往往掌握“网络舆论”的群体是部分群体，而且这部分不能代表全体人民群众，这就说明在监督过程中主体参与是不平等的，那网络舆论监督的内容（观点）也不能全面代表全社会，这导致的结果一是非网民群体不能通过“网络”途径行使自己的监督权力，二是表达了自己观点的主体的意愿是有代表性的，或有偏颇。其次，信息的真实性折扣大。网络舆论有随意性，因网络虚拟、开放性并隐匿了发言者身份，使得一些恶意虚报散播假消息的存在，还有发表攻击性、煽动性或侮辱性言论的，更有些盲目从众者，发言、监督等行为非理性。最后，容易产生越位、侵权的问题。网络舆论监督有可能在表达自己的观点、诉求和行使监督权力时形成“网络暴力”，不仅侵害他人合法权益，还影响行政执法、司法审判的程序和结果。

　　二、行政法规制保障网络舆论监督良性运行

　　在我国任何组织或者个人都没有超越宪法和法律的特权，网络舆论监督主体亦然，网络舆论可以促进民主，也能造成骚乱，其发展需要法律来规制，也只有法律能给网络舆论以规范化、制度化以及程序化的保障。宪法赋予我国公民言论自由的权利，但是任何自由都是有边界和限制的，不存在没有界限的自由。《中华人民共和国宪法》第51条和《中华人民共和国民法典》第132条①都为公民的权利（自由）设定了边界。

　　言论自由存在被滥用的危险，因此有必要进行一定的诸如主体、内容、方式等的限制。无法对网络媒体实施统一有效的监督就会导致网络监管的盲目性、随意性、表面性和片面性，影响和制约网络监督的健康有序发展。要发挥网络舆论监督的优势，尽量把其劣势扼杀或控制，是需要条件的，法律规制首当其冲。任何网络舆论监督主体享有其民主权利的同时也将受到法律的规制。行政法规制必然会担当起网络舆论监督过程中的正面影响与负面效应之“调节器”的角色，利用其自身的特有调整机制来规制并促进网络舆论监督良性发展。

　　三、网络舆论监督的法律规制现状

　　网络舆论监督虽然是维护权益、畅达民意的一种便捷而有效的手段，但目前我国与网络管理、网络监督相关的法律法规尚不完善与成熟，无论是从民众表达自由、个人信息等给予保护的立法还是对网络舆论规范管理的执法方面都不尽完善。现有的行政法规制手段以行政处罚、行政许可为主，尚不能兼顾互联网舆论特性，不少典型案件也折射出网络舆论监督权规范、正当行使的迫切性。

　　1997年发布的《关于利用国际互联网络开展对外新闻宣传暂行规定》对机构入网作出要求、《中国互联网络域名注册暂行管理办法》对“域名注册服务及相关活动”进行规范，2000年颁布的行政法规《互联网信息服务管理办法》②、部委规章《互联网电子公告服务管理规定》（已废止）、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》（2011年修订）、行政法规《电信条例》（2016年修订）、2002年颁布的《互联网上网服务营业场所管理条例》（经修订）等也构建了一套网络立法体系，但是这些主要针对互联网的接入、服务和运行安全等方面③，对网络舆论监督不起直接作用。

　　2016年通过的《网络安全法》比较全面、系统地对网络运行、信息安全、检测响应和监管责任等方面做出了细致规定，是全国人民代表大会常务委员会制定的旨在保障网络空间安全的法律，立法层次较高。不过也正因为是高位阶立法，内容规定比较原则，操作性不强，配套法律法规及机制保障未成体系。

　　2017年国家网信办发布的1号令（《互联网新闻信息服务管理规定》）规范互联网新闻信息服务，重点从各新闻媒体的总编辑责任制度、审核制度、外资规制制度，信用管理制度等方面，对互联网新闻信息服务的许可、运行、监督检查、法律责任等问题进行规制与管控。紧接着《互联网信息内容管理行政执法程序规定》出台——国家网信办2号令也发布了。这些法律法规构建了网络舆论監督的法律制度框架，还需进一步完善。

　　四、网络舆论监督行政法规制构建路径

　　（一）自媒体时代行政法规制的变革

　　以个人传播为主的自媒体时代，行政法规制也创新和变革，其内容手段方法方式都应有所创新。

　　对于网络舆论监督来讲，一是规制内容上，主要从事后惩罚到信息前瞻预防。二是规制方式上，综合运用管理与服务两种手段。三是行政法规制时体现并统筹网络舆论监督法律关系中各主体（比如政府、公权力组织、公众）的价值。

　　（二）网络舆论监督的行政法规制内容

　　网络舆论监督行政法规制的构建，必须放在网络民主的兴起和社会治理模式变革这一大背景中思考。这要求国家作为社会治理的主体部分，充分考虑网络舆论监督主体的民主权利，采取恰当的法律治理手段，在保证对权力有效监督制约的前提下，减少或消除网络舆论监督负面作用。这样才能使现代科技的文明成果转化为政治文明成果，向善治升华④。

　　事先重点放在网络通信与舆情的监控，规制网络舆论监督主体，舆论监督只有具有权力效应才会发挥真正功能。应立法明确参与网络舆论监督的主体、权利和义务、形式和内容、违法须承担的法律责任等，网络使舆论监督顺利地实现了从权利向权力的转换，实现普通公众监督主体地位的回归。

　　事中注重程序正当，公开、公正并确保公众参与。明确界定相关概念，比如保密信息、谣言、人身攻击等，划定非法信息的范围。政府有关部门及公权力组织依照法律规定应主动加强信息公开，及时回应公众关注的热点问题，用真实客观公正的信息占领网络阵地，而对于故意制造混淆信息、扰乱公众秩序的网络“谣言”行为，则应充分运用法律手段予以及时、坚决地打击。

　　事后严格网络言论责任的追究，鼓励通过正当手段开展对公权力的监督，比如信访、正规举报、新闻媒体曝光等⑤，对违反法律法规的网络舆论监督主体按照其行为对社会的危害程度给予行政处罚、行政强制措施等，严格追究其法律责任。

　　（三）网络舆论监督的行政法规制工具

　　选取网络舆论监督的规制工具，处理好各种工具在网络舆论监督中的良性关系及其互补；借助规制手段，鼓励支持和促进网络舆论监督的良性发展。

　　网络舆论监督的行政法规制，应当特别重视各种行为模式比如行政指导、行政奖励、行政许可、行政处罚、行政强制、行政命令等之间的选择与应用，特别注意柔性手段与刚性手段的协调配套。

　　对于提高广大网民素质和道德水平，应用的不应是行政处罚，更不应是行政强制，而是行政指导，通过鼓励、指导、引导、劝说、说服、奖励、合作等手段对网络舆论监督主体进行教育，公权力机关与组织有责任和义务引导、规范网络舆论，切实保障公众的知情权、参与权，行使监督权。

　　总之，网络舆论监督的行政法规制形成机制，既要保证网络舆论监督的行政法规制的科学性、民主性和正确性，防止权力滥用，并要完善相关保障制度。